Megosztás | Megosztás Facebookon! Megosztás IWIW-en! Megosztás Twitteren! Nyomtatás
MÜLLER GYÖRGY: A kormány és struktúrája, kormányzati viszonyok 1988 és 2008 között
I. A SZOCIALIZMUS KORMÁNYZATI VISZONYAINAK FELBOMLÁSA (1988–1990)
1. ELŐZMÉNY: KORMÁNYZATI VISZONYOK A LÁZÁR-KORSZAK VÉGÉN
A kormány helye az államszervezetben és a politikai rendszerben
Magyarországon 1987 közepéig tartott a korszak, ekkor váltotta fel 12 év után Lázár Györgyöt a kormány élén Grósz Károly, ameddig a szocializmus politikai berendezkedésének megfelelően kiépített államszervezeti struktúra még a maga teljességében működött. Az egypárti Országgyűléssel, amely alig ülésezett, és évente vita nélkül mindössze néhány törvényt fogadott el (olyan év is akadt, amikor csak a zárszámadást és a költségvetést), vagy a törvényhozást törvényerejű rendeleteivel az alkotmánymódosítástól eltekintve korlátlanul helyettesítő és népképviseleti szervként felfogott államfői testülettel, a Népköztársaság Elnöki Tanácsával. Ebben a rendszerben a kormány (az akkori terminológiával inkább minisztertanács), habár a politikai döntéshozatali mechanizmusban elfoglalt helyét illetően gyenge, az államszervezetben, eszközei révén a társadalomban is, túlsúlyos szerepet játszik.
– Testületként a kormány és külön-külön a miniszterek igen széles – felhatalmazáshoz nem kötött – jogalkotási hatáskörrel rendelkeztek, amely együtt az Elnöki Tanács parlamentet helyettesítő jogkörével szinte a rendeleti kormányzásra adott módot.
– A kormány a parlamentnek formális felelősséggel tartozott, külső, a kormánytól független állami ellenőrzés nem létezett, a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság, mintegy ellenőrzési minisztériumként, betagolódott a kormányzati struktúrába, amelynek elnöke miniszteri jogállással a kormány tagja volt. Ahogy kormányszervként – az országos hatáskörű szervek körébe sorolva – működött a Magyar Nemzeti Bank, sőt a „tömegtájékoztatás” három kulcsintézménye: a Magyar Távirati Iroda, a Magyar Rádió és a Magyar Televízió is.
– Habár a helyi szervek a ’60-as–’70-es évektől fokozódó önállóságot élveztek, sőt a III. tanácstörvényben 1971-ben óvatosan, de mégis előremutató módon meg is fogalmazódott a tanácsok önkormányzatisága (önkormányzati jellege), a kormány irányítási hatalma kiterjedt a tanácsrendszerre is, és a társadalmi önszerveződések: egyesületek, érdekképviseletek is államigazgatási, végső fokon kormányfelügyelet alatt álltak.
Jóllehet az Országgyűléssel és az Elnöki Tanáccsal szemben is erős pozíciót élvező kormány (és általában a végrehajtó hatalom) előtt alkotmányos korlátok alig álltak, a politikai berendezkedésben jellemzően mégis adminisztratív-végrehajtó funkciót töltött be. A politikai döntések nem a kormányban, hanem az egypártrendszerből adódóan az MSZMP vezető testületeiben születtek, vagy a pártvezetők hoztak meg döntéseket, és az állami szervek önállósága csak a végrehajtás részleteinek meghatározására terjedhetett ki. Ennek leginkább érzékelhető megnyilvánulási módjaként a jelentősebb kormánydöntések hátterében pártállásfoglalások álltak, amelyek akár az állami intézkedésnek a jogforrási szintjére is kiterjedtek.
Jegyzetek
 
. Kiss Elemér: Milyen legyen a kormány? Állam és Igazgatás, 1988. évi 12. szám, 1077. o.
1
A kormány politikai szerepét kulcstárcák – belügy, honvédelem, külügy – közvetlen pártirányítása is kiüresítette, felelőssége e területekért még tevékenységének alkotmányos leírásában sem fogalmazódott meg. (Az Alkotmány 35. §-ának az 1989. őszi alkotmánymódosításig hatályos szövege e területekről mindössze annyit mondott, hogy a kormány nemzetközi szerződéseket köt és hagy jóvá.) A mechanizmus persze nem egyszerűsíthető le, mert az állami szervek által végrehajtandó politikai döntések jelentős része a közreműködésükkel született, a döntéshozatalban pedig párttisztségeik révén a kormányfő és mellette más kormánytagok is részt vettek.
KORMÁNYZATI STRUKTÚRA, KORMÁNYFŐ, ELNÖKHELYETTESEK ÉS KORMÁNYBIZOTTSÁGOK
A Lázár-korszakban az alkotmányszöveg szerint a kormány a minisztertanács elnökéből, a függetlenített vagy egyidejűleg tárcával is rendelkező elnökhelyettesekből, az államminiszterekből, a minisztériumokat vezető miniszterekből, valamint tisztségüknél fogva az Országos Tervhivatal elnökéből és a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnökéből állt.
Lásd az Alkotmány 33. §-ának az 1989. őszi alkotmánymódosításig hatályos szövegét. Az alkotmányszöveg 1957-ig kizárólag a minisztertanács megjelölést használta, mellé lépett 1957-ben (1957. évi II. törvény) zárójelben a forradalmi munkás-paraszt kormány, majd 1972-től (1972. évi I. törvény) jelző nélkül a kormány.
2
A szocialista kormánymodellben alkotmányos pozíciójával a minisztertanácsból a kormányfő nem emelkedett ki (még kormányalakítási joggal sem), a többi kormánytaggal csaknem azonos a jogállása, csupán első az egyenlők között, akinek szerepköre az alkotmányból következően a minisztertanács elnökeként alig több, mint az ülésvezetés. Mindezt az Alkotmány úgy fogalmazta meg, hogy a minisztertanács elnöke vezeti a minisztertanács üléseit, gondoskodik a minisztertanács rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról.
Lásd az Alkotmány 37. §-ának (1) bekezdését, amelyet a megnevezések megváltoztatásától eltekintve (miniszterelnök és kormány) az 1989–90. évi alkotmánymódosítások is megtartottak.
3
A kormányfő politikai értelemben mégis jóval szélesebb pályán mozgott, amely elsősorban a pártfunkciójából, abból következett, hogy tagja volt az első számú politikai döntéshozó testületnek, az MSZMP Politikai Bizottságának.
A politikai kormányzaton belüli hierarchiáról Bihari Mihály: A politikai rendszer jellege és a hatalom szerkezete 1988-ban és 1998-ban. In: Magyarország évtizedkönyve 1988–1998. I. kötet. Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1998. 395–396. o.
4
(Nem beszélve azokról az időszakokról, amikor a két tisztséget egy személy töltötte be, és a párt fő- vagy első titkára volt a minisztertanács elnöke, Rákosi Mátyás, Kádár János, majd Grósz Károly is.
Forrás: Bölöny József: Magyarország kormányai 1848–1992. Akadémiai Kiadó. Budapest, 1992.
5
) Ráadásul irányítási szerepét politikai súlya mellett a testületvezetéshez ugyan kapcsolódó, de az „első az egyenlők között” helyzeten messze túlmutató, és a szűk alkotmányjogi keretet kitágító ügyrendi jogosítványok is erősítették. A kormányfő mondta ki az üléseken a döntéseket, aminél még értékesebb, hogy a kormányt helyettesíthette, mert az akkori viszonyoknak megfelelően nem publikus ügyrend szinte korlát nélkül megengedte a minisztertanács elnökének és az elnökhelyetteseknek is, hogy az utólagos tájékoztatás formális kötelezettségével a minisztertanács ülései között a jogkörében járjanak el.
3580/1977. MT-határozat 3. pont
6
Alkotmányjogi szempontból meg látszatra a kormányfő és a többi kormánytag szinte egyenlő, miközben a minisztertanács felépítése többszintű volt abban az értelemben, hogy a kormánytagság különféle minősége – minisztertanács elnökhelyettese, államminiszter, miniszter – megkülönböztette a jogállásokat, és a kormányfő alatt hierarchiához vezetett. Ebből a szempontból most az elnökhelyettesek érdemelnek figyelmet, mert az államminiszter tisztségét 1965 után nem töltötték be, majd 1988-tól jut ismét szerephez.
Az államminiszterrel, illetve államminiszterekkel 1945–1952 között az összes kormányban, majd 1956-ban Nagy Imre kormányában, és 1965 közepéig előbb a Kádár-, majd Münnich-, később ismét Kádár-kormányban találkozunk (Bölöny József hív. m. 193–194. o.).
7
1987-ben a 15 tárcát vezető miniszterrel 20 tagú Lázár-kormányban (nem véletlenül a kormánybizottságok számával egyezően) 5 elnökhelyettes dolgozott, egyikük azonban nem függetlenítve, hanem a kormányzati gyakorlatnak megfelelően az Országos Tervhivatal elnökeként. Rendeltetésük lényege nem abban állt, hogy ügyrendi értelemben a testületvezetésben helyettesítették a kormányfőt, habár egyikük az ő kijelölése alapján informálisan első vagy általános helyettesként akadályoztatása esetén gyakorolta a jogait.
a) A minisztériumokat vezető miniszterek alárendelődtek a minisztertanács elnökhelyetteseinek, akik irányítási szintként – tulajdonképpen csúcsminiszteri pozícióban – formátlan felügyeletet gyakoroltak a területükre eső tárcák és más kormányzati (vagy akár társadalmi) szervek felett.
b) Az elnökhelyettesek vezették az egyes területekre létrehozott nagy hatalmú kormánybizottságokat, amelyek a kormány helyett és nevében járhattak el, gyakorolhatták hatásköreit. A Lázár-korszak végén 5 döntési joggal felruházott – alapvetően miniszteri összetételű – kormánybizottság tevékenykedett (Tudománypolitikai Bizottság, Állami Tervbizottság, Gazdaságfelügyeleti Bizottság, Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Bizottsága, Honvédelmi Bizottság). Pártállásfoglalás
A Politikai Bizottság 1986. október 7-i határozata. Munkaprogram a nem termelő területeken folyó tevékenység korszerűsítésére, hatékonyabb és takarékosabb működési feltételek kialakítására.
8
1986-ban a kormánybizottsági rendszer felülvizsgálatát irányozta elő, amelyhez képest még kormányzaton belül is meglepetést keltett, hogy a politikai döntés nem a várt irányban valósult meg, mert a kormánybizottságok száma a következő év elején nem csökkent, hanem nőtt.
Ilyen módon testületként a kormányt még a maga által kialakított kormányzati struktúra is korlátozta, mivel hatalmi eszközeinek jelentős részét a határozataival felállított kormánybizottságokra és az elnökhelyettesekre ruházta. A kormánybizottságok és mintegy csúcsminiszterként az elnökhelyettesek (a kormánybizottságok általuk irányított és az államigazgatás napi menetében részt vevő titkárságaival) egyfelől ugyan egy-egy területen összefogták és összehangolták a kormányzati szervek tevékenységét, másfelől azonban nemcsak tehermentesítették, hanem önálló irányítási szintként és túlméretezett hatáskörökkel gyengítették is a kormányt és a kormányfőt, illetve létük a kormányzás széttagoltságához vezetett.
1. táblázat
A minisztériumi tagozódás (a Központi Népi Ellenőrzési Bizottsággal) 1987-ben
. Forrás: Bölöny József hív. m. 156157. o.
9
Belkereskedelmi Minisztérium
Külkereskedelmi Minisztérium
Belügyminisztérium
Külügyminisztérium
Egészségügyi Minisztérium
Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztérium
Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium
Művelődésügyi Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Pénzügyminisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Központi Népi Ellenőrzési Bizottság
Ipari Minisztérium
Országos Tervhivatal
Közlekedési Minisztérium
 
 
2. A KORMÁNY MEGERŐSÖDÉSE: A GRÓSZ- ÉS A NÉMETH-KORMÁNY
A kormány pozíciójának megváltozása
A jogállami berendezkedéshez vezető társadalmi folyamatokban előbb a Grósz-kormány (1987. június 25-től 1988. november 24-ig), majd még inkább az átmenet bonyolult viszonyai között a rendszerváltást előkészítő Németh-kormány (1988. november 24-től 1990. május 23-ig) működése alatt a kormány addig hiányzó politikai funkciója is kibontakozott. Az irányt – habár ezzel vissza is fordulhatott volna – Grósz Károly pártfőtitkárrá választása (1988. május) is erősítette.
Az akkori igazságügyi miniszter szerint Grósz Károly „...a miniszterelnöki pozíciót kezelte jelentősebbként” és „…nem a pártfőtitkári tisztséget tekintette elsődlegesnek…”. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994, 114. és 116. o.
10
1988 végén az alkotmányszöveg kiegészítése nélkül megszűnt a belügyi, honvédelmi és külügyi tárca közvetlen pártirányítása is, a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek irányítása, valamint a külpolitikai szerep azonban a kormány tevékenységi listájában csak az 1989. őszi alkotmánymódosítással jelent meg.
A politikaformáló szerep kiteljesedésével egyidejűleg gyengült a kormány pozíciója a parlamenttel szemben, amelynek első és jól érzékelhető hatásai miatt talán legfontosabb lépését 1987-ben a jogalkotási törvény (1987. évi XI. törvény) meghozatala jelentette. Az addigi helyzettel szemben a rendeleti szabályozás és kormányzás lehetőségét a törvényhozási tárgyak meghatározásával radikálisan korlátozta, amely nemcsak a parlament és a kormány viszonyára hatott, hanem általános helyettesítő jogkörének felszámolásával (az ehhez szükséges alkotmánymódosítással) eljelentéktelenítette a kollektív államfő szerepét betöltő Elnöki Tanácsot, és hozzájárult az intézmény későbbi megszüntetéséhez. Ettől kezdve a kormány saját jogalkotása mellett előtérbe került a törvényjavaslatoknak korábban az apparátusokat is alig terhelő előkészítése. A jogalkotási törvény, mivel a miniszteri rendelet kiadását felhatalmazáshoz kötötte, jelentősen szűkítette a tárcák szabályozási lehetőségeit is.
Hozzátéve, hogy 1987-ig puha korlát állt az utasításos jogalkotás előtt is, amely a kormány esetében nemcsak a Magyar Közlönyben közzétett ezres, hanem a nyilvánosság számára nem megismerhető, kétezres vagy háromezres sorszámmal zárt körben terjesztett és titkosított határozatokban realizálódott, ezek akár lakásviszonyok vagy nyugellátások kivételes szabályait is tartalmazták. 1987-ben a jogalkotási törvény egyértelművé tette, hogy a kormányhatározat irányítási eszköz, amely a kormányzati szervezeten belül szabhat meg feladatokat. A belsőnek nevezett háromezres határozatok műfaja azonban megmaradt, és a rendszerváltás után is használták, de jelentősége a Horn-kormány óta csökkent. Ugyanis a kormányügyrend – az Antall- és Boross-kormány határozathozatali gyakorlatának a bírálataként – 1994-ben, majd az államháztartási törvény 1995-ben az átláthatóság érdekében további korlátot állított: azóta háromezres határozat kizárólag a kormányzati szervek számára feladatot kijelölő és pénzügyi kötelezettségvállalással nem járó döntéseket, illetve ezen túl állam- vagy szolgálati titkot foglalhat magában.
A kormányzati viszonyok átalakítása
A kormány politikai funkciójának kibontakozása a korábbi kormányzati viszonyok átrendezésével és stílusváltással járt együtt.
Lásd Müller György: A kormányzati struktúra változásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. évi 12. szám, 1065–1082. o., illetve a kormányzati rendszer átalakításának folyamatáról, az ehhez vezető politikai döntésekről Wiener György: A parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményeinek kiépülése és működése. Jogtudomány Közlöny, 2008. évi 12. szám, 575–585. o.
11
Anélkül, hogy a kormány felépítésére irányadó alkotmányos rendelkezés módosult volna, testületként a kormányzati belső viszonyokban fokozatosan megerősödött, mert a korábbi elnökhelyettesi és kormánybizottsági rendszer leépítésével előbb mérsékelte, végül felszámolta hatalmának széttagoltságát, mindeközben némileg megváltozott a kormányfő alkotmányjogi helyzete, megkezdődött kiemelkedése a kormányból, és átalakult a kormányzati struktúra is.
a) A folyamat a Grósz-kormány első fél évében – a kormánytagok közötti hierarchiának, ha nem is kiiktatásával, de oldásával, voltaképpen a miniszterek felszabadításával, önállóságuk növelésével – azzal indult, jóllehet az elnökhelyettesek száma még mindig öt, hogy megszűnt addigi rendeltetésük egyik lényegi eleme, felügyeletük a tárcák, azaz más kormánytagok felett. Ezt átmenetileg két elnökhelyettes követi, a Grósz-kormány végén és a Németh-kormányban azonban már csak egy tölti be a tisztséget. A felépítés többszintűsége azzal is megmaradt, hogy 1988-tól, ezzel ugyan kidomborítva politikai jellegét, a kormány összetételében hosszú szünet után ismét államminiszterek jelentek meg. Az intézmény lényege nem a tárcanélküliség, politikai szerepe mellett az államminiszter is helyettesíthette a kormányfőt, és a Grósz-kormány most már nyilvánosságra hozott ügyrendjében [1062/1988. (VII. 22.) MT-határozat] jogot kapott az ülésen kívül kormánydöntés hozatalára is.
2. táblázat
Számszerűen a Grósz- és a Németh-kormány összetétele
. Forrás: Bölöny József hív. m. 137138. és 167168. o.
12

(a kormányátalakítások figyelembevételével)
Grósz-kormány
kormányfő + 1-4 függetlenített elnökhelyettes + 1 tárcát vezető elnökhelyettes + 1 államminiszter + 15 tárcát vezető miniszter
18-20
Németh-kormány
kormányfő + 1 függetlenített elnökhelyettes + 1-2 államminiszter + 13-14 tárcát vezető miniszter
15-18
 
b) 1988-ban még a Grósz-kormány alatt a kormánybizottságok száma csökken, a Németh-kormány időszakában 1989 elején már maga az intézmény halt el, legalábbis abban az értelmében végérvényesen, hogy a kormánybizottság döntési jogainak gyakorlásával a kormány helyébe léphet.
Lásd az 1003/1988. (II. 2.) MT-határozatot a Minisztertanács Tervgazdasági Bizottságáról, az 1012/1989. (II. 5.) MT-határozatot a Minisztertanács Tervgazdasági Bizottságának megszüntetéséről, az 1110/1988. (XII. 20.) MT-határozatot egyes határozatok módosításáról, illetőleg hatályon kívül helyezéséről, valamint az 1988. évi XXVI. törvényt.
13
A kormánybizottságokat – érdekegyeztető funkcióval, az érintett társadalmi és érdek-képviseleti szervezetek részvételével – döntés-előkészítő és konzultatív jellegű kollégiumok (tájékoztatáspolitikai, nemzetiségi stb.), valamint kormányzaton kívüli szakértőkből álló tanácsadó testületek váltották fel. 1989-ben pedig a Németh-kormányon belül a politikai döntések kialakítására – a kormányfő és helyettese, az államminiszterek, a belügy- és külügyminiszter tagságával – kabinet alakult.
. Lásd az 1028/1989. (II. 26.) MT-határozatot.
14
(Hivatalos elnevezésével a Minisztertanács Kabinetje formálisan döntési jog nélkül például fontos szerepet játszott 1989 augusztusában a keletnémet menekültek kérdésében, illetve a határnyitás előkészítésében, amely lehetővé tette távozásukat a Német Szövetségi Köztársaságba.
Erről Oplatka András: Egy döntés története. Magyar határnyitás – 1989. szeptember 11. nulla óra. Helikon Kiadó a Századvég Kiadóval együttműködve, 2008, 156. és 217. o.
15
) A szervezeti formának némi múltja volt, mert ügyrendi intézményesítés nélkül ugyan, de a kormányüléseket a Lázár-korszakban a kormányfő vezetésével tartott elnökhelyettesi értekezletek előzték meg. 1956-ig pedig létezett a minisztertanács elnökéből, az elnökhelyettesekből és az egy-két kormánytagból álló Minisztertanács Elnöksége, amely a kormány helyett döntéseket hozhatott.
Mónus Lajos: Gondolatok a kormány testületi működésének kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1996. évi 6. szám, 275. o.
16
c) A kormányfő és a kormánytagok közötti viszony átalakításának, a kormányfő kiemelkedésének első lépése a Németh-kormány alatt 1989-ben a bizalmatlanság addig hiányzó szabályainak az alkotmányba iktatásával történt meg (1989. évi VIII. törvény). Az intézményt ugyan nem alkalmazták, de az Alkotmányban megfogalmazódott a kormányfő kormányon belüli meghatározó szerepe, mert az ellene benyújtott bizalmatlansági indítvány a minisztertanács egészére kiterjed, habár a többi kormánytaggal szemben a bizalmatlansági indítvány személyreszólóan is benyújtható volt. Nem mellékesen nem sokkal előbb mondta ki az 1989. évi I. törvény, hogy a kormány megbízatása parlamenti ciklusra szól, pontosabban a következő Országgyűlés első üléséig tart.
d) Ami pedig a minisztériumi struktúrát illeti: a Grósz-kormány összevonta a bel- és külkereskedelmi tárcát, minisztériumi szintre emelte a környezetvédelmet (hamar kiderült, hogy az akkori viszonyok között, mármint a dunai vízlépcső építésével szembeni társadalmi tiltakozás, illetve az ügyben a két terület korántsem azonos érdekei miatt, nem éppen szerencsésen párosítva a vízüggyel), az egészségügyi tárca szerepe a szociálpolitikával erősödött (Szociális és Egészségügyi Minisztérium). Valóban koncepciózus intézkedéssel „civilesítette” és (a Minisztertanács Tanácsi Hivatalának beolvasztásával) közigazgatási minisztériummá szervezte át a belügyi tárcát, 1989 elején pedig (már a Németh-kormány alatt) kevésbé sikeres lépésként értékelhetően megszűnt az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium, és 1990-re a parlamentnek alárendelt Állami Számvevőszék megalakításával feleslegessé vált a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság is.
A minisztériumi tagozódás az 1987. évi VII. és az 1988. évi XVI. törvénnyel módosult, az Állami Számvevőszéket pedig az 1989. évi XXXVIII. törvény állította fel.
17
(A tárca felszámolása azért vitatható utólag is, mert az építésügy, lakásügy, területfejlesztés azóta sem találta meg az állandó helyét. Később kiderült, hogy a független Állami Számvevőszék mellett a kormánynak szüksége van saját ellenőrzési apparátusra is, amelyet az Antall-kormány országos hatáskörű szervként – Központi Számvevőségi Hivatal néven, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elődjeként – 1993-ban létre is hozott.)
A minisztériumok vezetési viszonyai érintetlenül maradtak; a felső vezetői kör alig elhatárolható jogállással és rendeltetéssel miniszterből és (a miniszter első helyettesét 1968–1973 között fokozatosan felváltó) államtitkárból,
Magyar államigazgatási jog. Általános rész. Szerk.: Szamel Lajos. Tankönyvkiadó, Budapest, 1978. 216. o.
18
valamint szakmai szerepkörrel a miniszterhelyettesekből állt. A stílusváltás jegyében azonban a Grósz-kormány nyilvánosságra hozta az állami vezetők munkajogi helyzetére és a juttatásaikra vonatkozó határozatot is [1077/1987. (XII. 31.) MT-határozat], amely persze módosításokkal jó ideig, ameddig az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg, a rendszerváltás után is, 1997 közepéig hatályban volt.
e) A minisztériumi szint alatt is történtek változások; felszámolásra kerültek a politikai változásokkal összeegyeztethetetlen állami funkciókat betöltő szervek: Állami Egyházügyi Hivatal, Minisztertanács Tájékoztatási Hivatala, Munkásőrség Országos Parancsnoksága. Emellett közhatalmi jelleg vagy kormányzati funkció nélkül addig a kormányzati struktúrába illesztett intézményeknek – jegybank, rádió és televízió – egyszerűen országos hatáskörű szervi minőségük megszüntetésével megkezdődött a függetlenítésük, leválasztásuk a kormányzati struktúráról. Mégsem keletkezett teljesen tiszta helyzet, mert az intézmények vezetői javadalmazásuk miatt a kormányfő döntésének köszönhető állami vezetői (államtitkári vagy helyettes államtitkári) besorolással átmenetileg – még a ’90-es években is, ameddig a helyzetüket rendező törvények megszülettek – a maga nyilvánvaló ellentmondásosságával továbbra is betagozódtak az állami hierarchiába. (Ugyanis a kormányfő – egyéni elbírálás alapján – állami szervekben fontos feladatot ellátó személyek számára állami vezetői munkabért, illetőleg egyes járandóságokat állapíthatott meg.
Lásd az 1077/1987. (XII. 31.) MT-határozat 38. pontját.
19
Így javadalmazási viszonyaik törvényi szabályozásáig a rendszerváltás után is a miniszterelnök juttatott államtitkári vagy helyettes államtitkári besorolást a média és a jegybank vezetőin túl például az MTA főtitkárának, az országgyűlési apparátus vezetőinek, sőt a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseinek és a köztársasági elnök hivatalvezetőjének is. A határozat alapot adott ahhoz az értelmezéshez, hogy az államtitkári besorolású kormányzaton kívüli személyek ellen a kormány fegyelmi eljárást indíthat, amelyet a médiaháború egyik eseményeként az Antall-kormány az MTV elnökével szemben meg is tett.)
3. táblázat
A minisztériumi tagozódás (a Központi Népi Ellenőrzési Bizottsággal)
a Grósz- és a Németh-kormány alatt az átszervezések után
. Forrás: 1987. évi VII. törvény, 1988. évi XVI. törvény.
20
Grósz-kormány 1988: 15 tárca
Németh-kormány 1989–1990: 13-14 tárca
Belügyminisztérium
Belügyminisztérium
Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium
 
Honvédelmi Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Ipari Minisztérium
Ipari Minisztérium
Kereskedelmi Minisztérium
Kereskedelmi Minisztérium
Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium
Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium
Közlekedési Minisztérium
Közlekedési, Hírközlési és Építésügyi Minisztérium
Külügyminisztérium
Külügyminisztérium
Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztérium
Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztérium
Művelődési Minisztérium
Művelődési Minisztérium
Országos Tervhivatal
Országos Tervhivatal
Pénzügyminisztérium
Pénzügyminisztérium
Szociális és Egészségügyi Minisztérium
Szociális és Egészségügyi Minisztérium
Központi Népi Ellenőrzési Bizottság
Központi Népi Ellenőrzési Bizottság, az Állami Számvevőszék felállítása miatt 1989. december 31-ig
 
II. KORMÁNYZATI VISZONYOK A JOGÁLLAMI BERENDEZKEDÉSBEN (1990–2008)
1. A kormány új helyzete az 1989–1990. évi alkotmánymódosítások után
A kormány viszonyainak új szabályai 1989–1990-ben több lépcsőben, véglegesre a Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetségének megállapodását realizáló 1990. májusi (1990. évi XXIX törvény) és júniusi (1990. évi XL. törvény) alkotmánymódosításokkal formálódtak meg, amelyek az 1989. októberi alkotmányreform (1989. évi XXXI. törvény) kormánymodelljét felül is írták. A rendszerváltással kialakított demokratikus berendezkedésben a kormány pozíciója nemcsak azzal változott meg, hogy az alkotmány elvetette felépítésének meg belső viszonyainak korábbi rendező elvét, és kiemelte a kormányfőt, hanem a szocializmus politikai rendszerével szemben most már politikai, politikaformáló funkciót tölt be, és ténylegesen a végrehajtó hatalom centrumává vált. Más szempontból alkotmányos környezetének és viszonyrendszerének változásaival mégis gyengült, mert a hatalommegosztás elvén felépülő jogállami intézményrendszer szükségszerűen és helyesen korlátozta és ellenőrizhetővé tette hatalmát, habár talán mégis a kelleténél jobban szűkítette a kormányzati mozgásteret.
Erről Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Mi a baj a magyar politikával? És hogyan (nem) lehet rajta segíteni? In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Szerk.: Gombár Csaba. Századvég Kiadó, Budapest, 2006. 114–116. o.
21
Leszámítva a kormányzást nehezítő, az ellenzékkel megegyezést igénylő kétharmados ügyeket, és azt is, hogy a törvényhozással szemben a kormány jogalkotási lehetőségei igencsak csökkentek, nem feltétlenül a parlamenttel, amelynek többségével – ha rendelkezik ezzel – politikai egységben áll. Inkább az erős Alkotmánybírósággal, az Állami Számvevőszékkel, a közigazgatási bíráskodással, a számos országgyűlési biztossal és a (különösen 1990–1994 között, majd 2005 után aktív) köztársasági elnökkel is. A korlátokhoz tartozik sok egyéb mellett az önkormányzati rendszer, a független jegybank és ügyészség, valamint a kormányhoz jogi értelemben alig kötődő Gazdasági Versenyhivatal, akár a szigorú adatvédelmi szabályozás is.
A 1989-es alkotmánymódosítás a kormány részletezően, de mégsem mindenre kiterjedően összeállított tevékenységi körét, amely a lényeget illetően később sem változott, az új politikai és államszervezeti viszonyokhoz igazította (Alkotmány, 35. §). A funkciók általánosabb jellegű megfogalmazása az Alkotmányból hiányzik, habár 2006-ban a kormányzati szervezeti viszonyok első átfogó szabályozásával a még részletezendő státusztörvény – ahogy az államigazgatási-közigazgatási jogi tankönyvek is – a kormányt a különös hatáskörű minisztériumokhoz viszonyítva a közigazgatás általános hatáskörű központi szerveként határozta meg, és kimondta, hogy hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe.
Lásd a 2006. évi LVII. törvény 13. §-át.
22
Ugyanakkor elavult szöveggel és még inkább tartalommal benne maradtak az Alkotmányban a szocialista berendezkedésben az alig korlátozott hatalmához illő, de az új viszonyoknak egyáltalán nem megfelelő, már a rendszerváltás előtt és utána sem kihasznált kormányzati funkciók is. 1997-ig a kormányra nem vonatkozott a hatáskörök elvonásának tilalma, mivel jogosult volt arra, hogy az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely tagja által intézkedjék. Nem esett ki azonban az 1997. évi alkotmánymódosítással sem a kormány látszólag rendkívül széles, de a közigazgatási bíráskodással a ’90-es években teljesen kiüresített aktus-felülvizsgálati joga.
Lásd az Alkotmány 34. §-ának (4) bekezdését.
23
(Eszerint a kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisít, illetőleg megváltoztat, amely törvénybe ütközik. 1989-ig a felülvizsgálati lehetőség a jogszabályokra is kiterjedt a jogszerűtlenség mellett a közérdek, az 1972-ig használatos fogalmazással a dolgozó nép érdekeinek sérelme esetén.) Az 1989–1990. évi, majd a későbbi alkotmánymódosítások érintetlenül hagyták, illetve nem szövegezték újra a társadalmi szervekkel történő együttműködés 1972-ből származó deklaratív jellegű, akkor a szakszervezetekre szabott előírását sem.
Lásd az Alkotmány 36. §-át.
24
2. Az elvetett ’89-es kormánymodell és a kormányzati berendezkedés módosítása 2006-ban
A ’89-es kormánymodell, amely alapján kormány nem alakult, fővonásaiban – még az elnevezésekkel is (minisztertanács
Csak a köztársasági államforma miatt nem a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa, pusztán minisztertanács.
25
és minisztertanács elnöke) – továbbvitte a szocialista államszervezeti megoldást, habár a kormányfő jogállása egyáltalán nem jelentéktelenül elmozdult.
a) A kormány struktúrája elvében, mivel a miniszterek kétfajta minőségük megtartásával továbbra is rangsorolódnak, nem sokkal tért el a régitől, mindössze igazodott az éppen fennálló viszonyokhoz, a Németh- (és a Grósz)-kormány gyakorlatához. Azzal egyszerűsödött, hogy kiesett, habár a hivatalban lévő Németh-kormányból még nem, csak a választások után megalakuló kormány felállásával, a minisztertanács elnökhelyettese, akinek a helyébe a kormányfő által kijelölt államminiszter lépett. (Ebből következően a kormányban legalább egy államminiszter mindig elkerülhetetlen.) Így a kormány a) a minisztertanács elnökéből, b) államminiszterekből és c) miniszterekből áll. A korábbi szöveggel szemben a miniszterekhez sem feltétlenül kapcsolódik tárca, amely a későbbi alkotmánymódosítással szemben még nem a tárca nélküli miniszterre utalt, hanem a szándék azt célozta, hogy az addigi állapot helyett a kormány tagja csak miniszter lehessen, aki viszont nem kizárólag minisztérium, hanem más kormányzati szerv élén is állhat.
Az 1989. évi XXXI. törvény 20–21. §-ának indokolása szerint: „A kormányban csak olyan személyek kapnak helyet, akik az államigazgatás meghatározott ágazatait – miniszterek –, vagy a Minisztertanács által kijelölt feladat-, illetve témakört – államminiszterek – irányítják. A miniszterek az államigazgatás meghatározott ágazatait irányítják, vezethetnek minisztériumot, de állhatnak bizottság vagy hivatal élén is. A lényeg az, hogy miniszterré történjék a megválasztásuk.”
26
Ezért nem nevesült a Németh-kormány alatt még megtartott Országos Tervhivatal elnökének kormánytagsága.
b) Másik fontos ponton azonban megtörtént a szakítás a korábbi állapottal, amelyben legalábbis az Alkotmány szerint a kormányfő a minisztertanácsban, mint „első az egyenlők között”, alapvetően ülésvezetői funkciót tölt be. Az alkotmányszöveg 1989-ben – a bizalmatlanság intézményén túl – fontos kormányfői jog juttatásával (már azzal is, hogy kiválaszthatja a helyettesét) kiemelte ebből a helyzetéből a minisztertanács elnökét, aki az államfőtől kormányalakítási megbízást kap, majd a miniszterek és az államminiszterek személyéről ugyan továbbra is az Országgyűlés, de mégis az ő javaslata alapján határoz.
Lásd az 1989. évi XXXI. törvény 20. §-át.
27
A folyamat, amelynek része a kormányprogram elfogadása is, bizonytalan és egyáltalán nem könnyen értelmezhető. Ha alkalmazzák, a zavart az okozta volna, hogy a szöveg szerint a minisztertanács megválasztásáról, továbbá programjának elfogadásáról a parlament egyszerre határoz. A kormányalakítási jogból szükségképpen következne, mert másképpen nem gyakorolható, hogy a parlament előbb a kormányfőt, majd a minisztereket választja meg.
Az indokolás szerint: „A köztársasági elnök ...jelöli ki a kormányfőt, aki viszont már maga választja meg és mutatja be a parlamentnek bizalmi szavazásra kormányának tagjait.”
28
A kormány struktúráját, belső viszonyait és a kormányfő helyzetét az MDF–SZDSZ megállapodása után az 1990. tavaszi (a választásokat követően az új parlament által az Antall-kormány felállása előtt elfogadott), majd kora nyári alkotmánymódosítások – a ’89-ben még továbbvitt korábbi berendezkedésből szinte nem tartva meg semmit – gyökeresen megváltoztatták, amellyel megszületett a rendszerváltás utáni új kormánymodell.
Az 1990. április végi MDF–SZDSZ-megállapodásról Ripp Zoltán: Rendszerváltás Magyarországon. 1987–1990. Napvilág Kiadó, Budapest, 2006, 542–547. o., illetve a megállapodás szövegének közlésével: Bihari Mihály: Magyar politika 1944–2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Osiris Kiadó, Budapest, 2005, 394–396. o.
29
Nem mellékesen az alkotmányerejű törvények kiiktatásával, illetve a kétharmados törvények számának jelentős csökkentésével megnyílt a kormány és a mögötte álló parlamenti többség számára a kormányzáshoz szükséges játéktér.
Az 1990-ben kialakított kormányzati berendezkedés 2006-ig érintetlen maradt; a Horn-kormány alatt 1997-ben az alkotmánymódosítás (1997. évi LIX. törvény) csak finomította a kormány helyzetére vonatkozó előírásokat. 2006-ban a parlamenti választások után politikai értelemben nem volt kormányváltás, a miniszterelnök is a helyén maradt. Mégis a második Gyurcsány-kormány hivatalba lépésekor a kormányzati viszonyok a miniszterelnöki hatalom demonstratív továbbszélesítésével, az államtitkári rendszer gyökeres átalakításával és a kormány szervezetalakítási jogkörének újraértelmezésével – lényegében szűkítésével – jelentősen módosultak. (A részletekről később.) Mindehhez a jogi hátteret minimális alkotmánymódosítás, de nem a miniszterelnöki jogkör kiterjesztése, hanem az államtitkári rendszer átalakítása miatt, és egy még csak nem is kétharmados – egyébként addig valóban hiányzó – szervezeti törvény, az úgynevezett státusztörvény képezte. (A központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényről van szó.) A változtatások váratlanul történtek, a státusztörvény a politikai kormányzás jegyében az apparátusok kizárásával, néhány szakértő bevonásával, bármiféle szakmai egyeztetés nélkül és kapkodva született. Ahogy egyébként, de a más viszonyok miatt mégis megindokolhatóbban, 1990-ben a tavaszi alkotmánymódosítások és az államtitkári rendszer is.
Szakmai előkészítést legfeljebb a kormány szervezetalakítási jogának újraértelmezésekor, illetve a szervezeti viszonyok szabályozásakor érzékelhettünk, mert ott támaszkodtak Sárközy Tamásnak a közigazgatás racionalizálását célzó kormánybiztosi tevékenységére.
A javaslatokra lásd Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. (A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai.) HVG–ORAC, Budapest, 2006.
30
Ami a lényeget illeti, habár az előkészítés körülményei miatt számos kisebb-nagyobb hibájával szakmai szempontból a státusztörvény nem sikeres, szemlélete pedig több ponton vitatható, az alapvető célja, mármint az, hogy rendteremtésre törekszik a parlamenti ciklusról ciklusra zavarosabbá váló kormányzati szervezeti viszonyokban, természetesen helyes.
3. A KORMÁNY FELÉPÍTÉSE
A felépítés elve, a miniszterek egyenjogúsága
a) Az 1990. májusi alkotmánymódosítás óta a kormány – innentől hivatalos megnevezése szerint is – a miniszterelnökből, alatta pedig az alkotmányjogi értelemben egyenrangú miniszterekből áll, akikhez tartozhat minisztérium, vagy a magyar államtörténetből már ismert intézmény elővételével lehetnek tárcanélküliek.
A tárca nélküli miniszter intézményét a dualizmus, majd a Horthy-korszak közjogi berendezkedésében és átmenetileg az 1945 utáni kormányzati viszonyokban is alkalmazták. Kozári Monika: A dualista rendszer (1867–1918). Pannonica Kiadó, 2005, 159. és 265. o. Püski Levente: A Horthy-rendszer. Pannonica Kiadó, 2006, 167–168. o.
31
De megkülönböztetett jogállásuk hiánya miatt nem keverhetők össze az államminiszterrel. A különbség a minisztériumot vezető miniszterhez képest annyi, hogy a tárca nélküli miniszter nem vezet, hanem külső pozícióból irányít vagy felügyel és koordinál szervezeteket, illetve tevékenységi területeket. Mellettük még törvénynél fogva önálló típus, habár elvileg minősülhetne tárca nélkülinek vagy minisztérium élén állónak is – 1997–2006 között a miniszterelnök döntésétől függően, utána kötelezően – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter. A felépítésről az Alkotmány 33. §-a annyit mond: a kormány a) miniszterelnökből és b) miniszterekből áll. Később a 37. § utal a minisztériumokat – itt is régi megfogalmazással az államigazgatás ágait – vezető miniszterek mellett a tárca nélküli miniszterekre, akik ellátják a kormány által meghatározott feladataikat. (A Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert pedig az 1997. évi LXXIX törvény, majd a státusztörvény illesztette be.) Az Alkotmány a kormánytagok számáról nem szól, habár 2006-ban a státusztörvény limitet szabott: a kormányban a miniszterek egyötöde lehet tárca nélküli. Ebből furcsa érdekeltség következik, mert több minisztériummal több tárca nélküli miniszter jár.
4. táblázat
A kormányok összetétele 1990–2008 között
. Forrás: a minisztériumok felsorolásáról szóló törvények és a tárca nélküli miniszterek kinevezési határozatai.
32

(a kormányátalakítások figyelembevételével)
Antall- és Boross-kormány: 1990–1994
miniszterelnök + 13 tárcát vezető miniszter + 3-6 tárca nélküli miniszter
17-20
Horn-kormány: 1994–1998
miniszterelnök + 12 tárcát vezető miniszter + 1-2 tárca nélküli miniszter
14-15
Orbán-kormány: 1998–2002
miniszterelnök + 13-14 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter
17-18
Medgyessy-kormány: 2002–2004
miniszterelnök + 14 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter
16-18
Első Gyurcsány-kormány: 2004–2006
miniszterelnök + 14 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter
18
második Gyurcsány-kormány: 2006–2008 között
miniszterelnök + 11-12 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter + 1-2 tárca nélküli miniszter
13-16
 
b) A kormány alkotmányos felépítésében nem jelenik meg a miniszterelnök-helyettes vagy bármiféle néven a szerepét betöltő csúcsminiszter, mert a kormányzás széttagoltságához vezető korábbi elnökhelyettesi-kormánybizottsági rendszer hangsúlyos elutasításával az 1990-ben kialakított kormánymodell előtérbe állítja a miniszterelnök alatt a további hierarchikus kapcsolatok kizárásával a miniszterek egyenjogúságát. Az elvet az 1990. májusi alkotmánymódosítás indokolása mondta ki: „A miniszterek egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is foglaljanak el.” Erre hivatkozással szűnt meg az államminiszteri tisztség is.
A miniszterek egyenjogúságának elve együtt a kormány és a kormányfő alkotmányos felelősségével jelentősen hatott a kormányzati döntéshozatalnak és döntés-előkészítésnek az 1990-ben kiépített rendjére és intézményeire, amely minden ciklusban módosult, és a fennálló kormány elképzeléseihez igazodott, de a lényegét illetően változatlan maradt. Többé-kevésbé töretlenül mindig érvényesült az a felfogás, hogy az egyes kormányzati területek koordinációjára a korábbi kormánybizottságok pótlására szervezett alapvetően miniszteri összetételű és miniszteri, kivételesen miniszterelnöki vezetésű szakkabinetek (gazdasági, nemzetbiztonsági stb.) vagy általa létrehozott más testületek bármilyen érdemi szerepet is játszanak, formálisan a kormány funkcióját nem vehetik át, helyette döntéseket nem hozhatnak. (Feltehetően 1990-ben a miniszteri összetételű bizottságok elnevezése a kabinettel is a kormánybizottság intézményével szembeni ellenszenvből fakadt. A kabinet szokásos értelmében magát a kormányt vagy a kormányon belüli egyetlen szűkebb összetételű és ügydöntő jellegű testületet jelenti
Jogi lexikon. Főszerk.: Lamm Vanda, Peschka Vilmos, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999, 352. o.
33
.) A felfogást a státusztörvény is megtartotta, habár két ponton – a második Gyurcsány-kormány gyakorlatában egyébként nem kihasznált – engedményt tett. Ugyanis a kabinetet törvény felruházhatja ügydöntő hatáskörrel, amellyel korlátozza a kormány mozgásszabadságát, mert ezzel létét is elrendeli. A másik ponton azzal tér el az addig nem szabályozott, de soha meg nem tört gyakorlattól, hogy kormányzaton kívüli személy kabinettagságát sem zárja ki.
2006. évi LVII. törvény 23. §.
34
(Szervtípusként a kormánybizottság 1990 után mégis megmaradt, és kivételesen néhányat a korábbi lényege – ügydöntő jellege – nélkül fel is állítottak.
Az Antall-kormány alatt a Világkiállítási Kormánybizottságot, az Orbán-kormány alatt pedig a később is megtartott Népesedési Kormánybizottságot.
35
)
Egyenjogúságuk elvének ellenére a kormányban az egyes miniszterek jelentősége, azon túl, hogy a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter koordinációs funkcióival eleve előnyt szerez, nagyon is különbözhet. Valódi súlyukat és a kormányon belüli erőviszonyokat különféle tényezők – a tárca vagy az irányított terület esetleg ciklusonként vagy ciklus közben is változó jelentősége, politikai háttér, párttisztségek, koalíciós szempontok, személyes adottságok, a miniszterelnökhöz fűződő viszony és a helyettesítése, szakkabinet vezetése és kabinettagság – határozzák meg. A tárcák közül a költségvetési korlátok miatt a pénzügy mindig erős, az Orbán-kormány alatt is, amikor a gazdaságpolitikai szerepköre a Gazdasági Kabinet vezetésével átkerült a gazdasági miniszterhez. Az igazságügynek pedig jó hátteret ad, hogy a kormány elé kerülő jogszabálytervezetekhez legkevesebb az egyetértése szükséges.
A miniszterelnök helyettesítése
A kormány felépítésében a miniszterelnök-helyettes hiánya miatt 1990 óta csak a bármilyen okból akadályoztatott kormányfő átmeneti pótlásáról lehet szó, de akkor teljes jogkörével. Az pedig a miniszterelnök megerősített jogállásához tartozik, hogy személyi elképzeléseinek megvalósításával a miniszterek közül kiválassza helyettesét, akinek megbízatása mindig csak ideiglenes szerepkörként a kormányon belül nem keletkeztet önálló döntési vagy irányítási pozíciót. A kijelölés mégsem fakultatív jogkör, hanem a helyettes állandó készenlétének biztosítása alkotmányos kötelezettség, amelynek elmulasztása a miniszterelnökének hiányában megszünteti a kormány működőképességét, és közjogi problémákat okozhat. A kijelölt helyettes ugyanis szerephez juthat miniszterelnök nélkül is, megbízatása megszűnésének egyes eseteiben, ahogyan történt 1993 decemberében Antall József halála után Boross Péter belügyminiszterrel, aki ügyvezető miniszterelnökként vitte tovább a kormányt.
Lásd az Alkotmány 39/C §-át és a 2006. évi LVIII. törvény 21. §-át.
36
(A helyettesítő minisztereket többnyire az eltérés lehetőségével miniszterelnöki rendeletek nevezik meg. Az Orbán-kormány alatt fordult elő tartósan az állandó helyettes hiánya, amikor mintegy másfél évig eseti kijelölések érvényesültek.)
A miniszterelnökök gyakorlatában 2008-ig a személyek kiválasztását jellemzően a bizalmi elv, a Miniszterelnöki Hivatal megerősített szerepe és a helyettes pártpolitikai súlya motiválta, kivételesebben a miniszter tárcájának a jelentősége és nemzetközi példákkal szemben csak egyetlen alkalommal a Horn-kormány alatt a koalíciós elv is. (Különleges esetként 2004-ben Medgyessy Péter lemondásakor pedig az átmenetet biztosította, hogy utolsó kormányfői intézkedéseként az új kormány megalakulásáig utódját, Gyurcsány Ferencet jelölte ki helyetteseként.)
5. táblázat
A miniszterelnökök helyettesítése 1990–2008 között
. Forrás: 1/1990. (VIII. 28.) ME, 1/1992. (I. 8.) ME, 3/1993. (XII. 22.) ME, 1/1994. (VII. 21.) ME, 1/1996. (III. 5.) ME, 1/1997. (IX. 10.) ME, 1/1998. (VII. 10.) ME, 3/2001. (XI. 17.) ME, 1/2002. (VI. 5.) ME, 1/2004. (VIII. 27.), 2/2004. (X. 4.) ME, 1/2006. (VI. 9.), 3/2007. (VI. 28.) ME-rendeletek.
37
Kormány
Helyettes
Kiválasztás szempontja
Antall-kormány
belügyminiszter
bizalmi elv és a tárca súlya
Boross-kormány
honvédelmi miniszter
pártpolitikai súly
Horn-kormány
pénzügyminiszter, majd belügyminiszter
a tárca súlya, majd a koalíciós elv
Orbán-kormány
polgári titkosszolgálatokat irányító tárca nélküli miniszter, majd a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
bizalmi elv és előbb a pártpolitikai súly, majd a Miniszterelnöki Hivatal megerősített szerepe
Medgyessy-kormány
Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
bizalmi elv és a Miniszterelnöki Hivatal megerősített szerepe
Első Gyurcsány-kormány
Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
pártpolitikai súly
Második Gyurcsány-kormány
szociális és munkaügyi miniszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
pártpolitikai súly
 
Az 1990 óta változatlan alkotmányos helyzet felülvizsgálatával a kormányzati irányítás hatékonyságának növelését célozza időnként egyes területekre (gazdaságpolitika, társadalompolitika) miniszterelnök-helyettes beállítására és hasonlóan a csúcsminiszteri tisztség intézményesítésére felvetődött javaslat, amellyel – nyilván más módon, mint a szocialista berendezkedésben – visszatérne a kormány felépítésének többszintűsége és a miniszterelnök alatt a kormánytagok közötti formalizált hierarchia.
Először a Horn-kormány alatt gazdaságpolitikai miniszterelnök-helyettes merült fel. A társadalompolitika miniszterelnök-helyettesről Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. In: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Hiv. m. 92. o. A 2006-os választási kampányban a Fidesz miniszterelnökhelyettes-jelöltet is megnevezett. Miniszterelnök-helyettes vagy kabinetminiszter beillesztése a kormányzati struktúrába a második Gyurcsány-kormány megalakulása előtt a másik politikai oldalon is szóba került.
38
Némileg a kormányzati gyakorlat is ebbe az irányba mutat. A miniszterelnök helyettesítése már az Antall-kormányban is érdemi és tartós szerepet jelentett, habár jelentősége a Horn-, Orbán- és Medgyessy-kormányok alatt csökkent. Azonban 2004-től a Gyurcsány-kormányokban a miniszterelnököt helyettesítő miniszter, mivel ez a funkciója önállósul, és nem kötődik feltétlenül a kormányfő távollétéhez, szinte manifesztáltan miniszterelnök-helyettesként jár el.
2007 nyarán a kormányszerkezet átalakításakor a miniszterelnök a Miniszterelnöki Hivatalt vezető új minisztert (Kiss Pétert) miniszterelnök-helyettesként mutatta be (http://www.miniszterelnok.hu/mss/alpha?do=2&pg=2&st=1&m10_doc=1055).
39
(2006 óta a miniszterelnököt helyettesítő miniszter fogalmát kormányhatározatok is használják.) Azok a miniszterek pedig, akik a kormányszerkezettel szétválasztott, de mégis összetartozó területeket és folyamatokat egybefogó igazán fontos szakkabineteket (gazdasági, társadalompolitikai, fejlesztéspolitikai) vezetik, irányítási jogaik kimondása nélkül mintegy csúcsminiszteri pozícióba és a többi miniszter fölé kerülnek. A második Gyurcsány-kormány alatt még inkább megerősödtek, mert a politikai funkciójú kormánykabinet a szakkabineteket vezető miniszterekre épül.
Az általános funkciókra, esetleg a koalíciós partner helyzetbe hozására mindenképpen lenne értelme a nem feltétlenül önálló, hanem miniszterként is működő miniszterelnök-helyettes intézményesítésének. Annak is, hogy a kabinetvezető miniszterek irányítási szerepköre lényegében csúcsminiszteri, de miniszterelnök-helyettesi jogállás nélkül formalizálódjon, amellyel szemben az 1990 óta egyik ciklusban sem elviselhetetlenül túltagolt kormányszerkezetben az egyes kormányzati területeket függetlenített státuszban koordináló miniszterelnök-helyettesek – figyelemmel az 1980-as évek negatív tapasztalataira is – feleslegesnek látszanak. (Ha pedig egy szakterületre áll be miniszterelnök-helyettes, valószínűleg gerjeszti a további kinevezéseket.)
6. táblázat
Szakkabinetek és kabinetvezetők 1990–2008 között
. Forrás: a kabinetekre vonatkozó határozatok: 1001/1990. (VII. 5.) kormányhatározat, 1044/1990. (X. 26.) kormányhatározat, 1007/1992. (I. 24.) kormányhatározat, 1015/1993. (III. 3.) kormányhatározat, 1069/1994. (VII. 29.) kormányhatározat, 1108/1998. (VIII. 13.) kormányhatározat, 1107/2002. (VI. 18.) kormányhatározat, 1068/2006. (VII. 13.) kormányhatározat, 1044/2007. (VII. 1.) kormányhatározat.
40
Kormány
Kabinet
Kabinetvezető
Antall- és Boross-kormány
gazdasági
nemzetbiztonsági
ifjúságpolitikai
humánpolitikai
ifjúság- és humánpolitika
pénzügyminiszter
miniszterelnök
ifjúságpolitikáért felelős tárca nélküli miniszter, majd a honvédelmi miniszter
tudománypolitikai tevékenységet felügyelő tárca nélküli miniszter
egészségügyi miniszter
Horn-kormány
gazdasági
nemzetbiztonsági
európai integrációs
pénzügyminiszter
belügyminiszter
miniszterelnök
Orbán-kormány
gazdasági
nemzetbiztonsági
gazdasági miniszter
belügyminiszter
Medgyessy-kormány
gazdasági
társadalompolitikai
integrációs
ifjúsági és oktatáspolitikai
pénzügyminiszter
Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
külügyminiszter (eredetileg miniszterelnök) miniszterelnök
Első Gyurcsány-kormány
gazdasági
társadalompolitikai
nemzetbiztonsági
európai ügyek
fejlesztéspolitikai
pénzügyminiszter
Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
honvédelmi miniszter
európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter
miniszterelnök
Második Gyurcsány-kormány
gazdasági
társadalompolitikai
nemzetbiztonsági
fejlesztéspolitikai
pénzügyminiszter
szociális és munkaügyi, majd a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
Miniszterelnöki Hivatalt vezető, majd tárca nélküli miniszter
nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter
 
A kormánykabinet
A Horn-kormány megalakulásával – visszanyúlva a Németh-kormány sikeres kabinetjéhez – a miniszterelnök vezetésével és a legfontosabb miniszterekből felállt az átfogó politikai feladatkörű kormánykabinet, amely némi kihagyással a későbbi ciklusokban is megmaradt.
A kormánykabinetről lásd például az 1069/1994. (VII. 29.) kormányhatározatot.
41
(A Medgyessy-kormány alatt inkább formális léttel, az első Gyurcsány-kormánnyal pedig átmenetileg megszűnt.) A kormánykabinet kimondatlanul a kormány elnöksége, habár az alkotmányos korlátok miatt döntési jogkörrel nem rendelkezik. Állandó rendeltetése – a tárgyalható ügyek, tehát a végleges napirend meghatározásával, a döntések politikai szempontjainak mérlegelésével és az irányok kialakításával, a koalíciós viták kezelésével – a kormányülések politikai előkészítése. A kormánykabinet összetétele a koalíciós körülmények követésével ciklusonként változik, állandó tag csak a pénzügyminiszter és 1998 után a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter.
Éppen döntési jogkörének hiánya miatt a kormánykabinet formailag az alkotmányos felépítést és a miniszterek elvi egyenjogúságát nem érinti. Olyan egyáltalán nem nagy létszámú kormányban, amelyben a ciklusok átlaga szerint 16-17 miniszter ül, a kormányelnökség-szerű intézmény mégis feleslegesnek látszik. Annál is inkább, mert a kormánykabinet szükséges politikai funkcióját informális tanácskozások is kiválthatják. Volt is erre példa, az Orbán-kormány időszakának egy részében a kormányülés előtti koalíciós egyeztetés a miniszterelnökből és a kormánykoalíciót alkotó pártok elnökeiből álló kiskabinetnek nevezett informális testületben zajlott. A miniszterelnöknél tartott szabályozatlan előkészítő megbeszélések pedig kabinet hiányában is megelőzték a kormányüléseket.
A második Gyurcsány-kormány alatt újraszervezett kormánykabinet jelentősége még inkább nőtt. Az alapító határozatából kiolvashatóan a kormányülések előkészítése mellett egyidejűleg a kormányzás stratégiai és operatív szerve, amellyel most már alig burkolt döntési kompetenciájával igazi értelmében jött létre a kormányon belüli kabinet.
Az 1044/2007. (VII. 1.) kormányhatározat szerinti feladatkör: a) kijelöli a kormányprogram végrehajtásának aktuális teendőit, továbbá az államreform célkitűzéseinek meghatározásával és megvalósításával összefüggő időszerű feladatokat; b) megtárgyalja a közép- és hosszú távú stratégiai jelentőségű ügyeket, e körben állásfoglalásaival előkészíti a kormány döntését; c) stratégiai célkitűzést ad a kiemelt jelentőségű ügyek kezelésével és tartalmi kérdéseivel kapcsolatban, meghatározza a döntés-előkészítő munka irányait; d) állást foglal a kormány-előterjesztések kapcsán fennmaradt fontosabb – elvi, politikai döntést igénylő – vitás kérdésekben; e) koordinálja és előkészíti a halaszthatatlan kormányzati döntést igénylő eseményekkel összefüggésben szükséges sürgős intézkedéseket; f) állást foglal a kormánydöntések végrehajtása kapcsán felmerülő, politikai mérlegelést igénylő fontosabb problémákról.
42
Politikai szerepkörét pedig látványosan kidomborítja, hogy – az ilyen típusú formalizált kormányzati testületekben korábban a hatalmi ágak elválasztásának elve miatt ismeretlen módon – ülésein meghívottként részt vesznek a kormánypárti frakciók vezetői is. Ez megfelel ugyan a kormány és kormánypártok egységének, a politikai koordinációt pedig hatékonyabbá teheti, de a hatalommegosztásnak az addig őrzött látszatát is feladja. (A kormánybizottságokból a Grósz-kormány iktatta ki az MSZMP apparátusának és a társadalmi szerveknek a képviseletét, a kormányüléseken pedig 1989-ig ott ült a SZOT főtitkára, amelyet a Németh-kormány szüntetett meg.)
7. táblázat
A kormánykabinetek miniszterei
. Forrás: lásd az előző hivatkozást.
43
Horn-kormány
belügyminiszter, külügyminiszter, pénzügyminiszter
Orbán-kormány
belügyminiszter, földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, igazságügy-miniszter, külügyminiszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító tárca nélküli miniszter, pénzügyminiszter
Medgyessy-kormány
külügyminiszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, pénzügyminiszter, oktatási miniszter
Második Gyurcsány-kormány
kabinetvezető-helyettes: a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, tagok: pénzügyminiszter, polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító tárca nélküli miniszter, gazdasági és közlekedési, majd a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter (a szakkabinetek vezetőiként)
 
4. A MINISZTERELNÖK KIEMELKEDÉSE, A MINISZTERELNÖKI HATALOM JOGI HÁTTERE
A konstruktív bizalmatlanság
Az MDF–SZDSZ megállapodása után az 1990. júniusi alkotmánymódosítás a miniszterelnök politikai helyzetét a parlamenttel, pontosabban az ellenzékkel szemben a német alaptörvényből átvett konstruktív bizalmatlansággal erősítette meg, mert megbízatását csak akkor veszti el, ha egyidejűleg a parlament megválasztja az utódját is.
A konstruktív bizalmatlanság átvételét általában a leendő miniszterelnök, Antall József kezdeményezésének tulajdonítják. (Halmai Gábor: Egy államfői érvelés árulkodó hibái. Népszabadság, 2009. március 27. 11. o.) Más vélemény szerint alkotmányjogászoktól származik. (Tordai Csaba: A Harmadik Köztársaság alkotmányának születése. In: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom. Tanulmányok. Szerk.: Bozóki András, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2000, 496–497. o.)
44
Azaz az ellenzéki lehetőségek korlátozásával a kormányzás stabilitásának célja miatt, hogy a kormányok kitölthessék a parlamenti ciklusokat, a konstruktív bizalmatlanság sikeres alkalmazásához nem elegendő, ha a miniszterelnök mögött álló parlamenti többség bármilyen okból megszűnik, hanem az új miniszterelnök személye tekintetében is szükséges a megegyezés.
Majdnem 18 évig, a rendszerváltás utáni ötödik parlamenti ciklus közepéig a konstruktív bizalmatlanság vitatott intézménye inkább csak szimbolikus és elméleti jelentőséghez jutott.
A konstruktív bizalmatlansággal járó demokratikus deficitről lásd Sólyom László: Jogállami kormánybuktatás (HVG 2004. szeptember 4. http://hvg. hu/itthon/20090323_solyom_laszlo_hvg_kormanyfovaltas. aspx). Körösényi András rámutatott, hogy a kormány instabilitásának megelőzése érdekében a konstruktív bizalmatlanságnak sokpártrendszerben és fragmentált parlamentben van igazi értelme. (Alkotmányos rendszer és kormányzás. Politikatudományi Szemle, 2006. évi 1. szám, 58–59. o.)
45
Gyakorlati alkalmazása nem fordult elő, és legalábbis ellenzéki eszközként a parlamenti erőviszonyok miatt, 2008 tavaszáig, amikor az MSZP–SZDSZ-koalíció felbomlása után a második Gyurcsány-kormány mögött már nem állt biztos parlamenti többség, az esély reményével fel sem merülhetett.
Az ellenzék a Német Szövetségi Köztársaságban is csak egyetlen alkalommal jutott ciklus közben a konstruktív bizalmatlanságnak köszönhetően kormányra, 1982-ben Helmut Schmidtet így váltotta fel Helmut Kohl a kancellári poszton, illetve az SPD–FDP-koalíciót, a CDU/CSU–FDP-koalíció. A hatalomváltás legitimitása nem sokáig volt kérdéses, mert az új koalíció 1983-ban az előrehozott választásokat is megnyerte. (Manfred Görtemaker: A Német Szövetségi Köztársaság története. Az alapítástól napjainkig. Korona Kiadó, Budapest, 2003, 693. o.)
46
A magyar politikai gondolkodásban azonban, ahogy a parlamenti gyakorlatban az Orbán-kormány óta az interpelláció sem, a konstruktív bizalmatlanság nem kizárólagosan az ellenzék nehezen használható eszköze, hanem tulajdonképpeni igazi rendeltetésével szemben, amikor ciklus közben miniszterelnök-váltásra kényszerül, a kormányoldal is számításba veszi.
Szentpéteri Nagy Richárd érdekes írásában a konstruktív bizalmatlanság lényegét a koalíciós pártok játékszereként fogalmazza meg. (A konstruktív bizalom. Élet és Irodalom, 2009. április 24. 5. o.)
47
Akár még az ellenzék is a bevetésére biztatja, ha nincs többsége a miniszterelnök megbuktatásához, illetve az új megválasztásához. (A miniszterelnök útján a kormány is csak egyetlen alkalommal, 2006 októberében, az őszödi beszéd kiszivárgása után kért bizalmat a parlamenttől, amelyet meg is kapott. Ehelyett a Fidesz konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtását várta a kormánypártoktól.
1096/2006. (X. 2.) kormányhatározat bizalmi szavazás kezdeményezéséről, 38/2006. (X. 6.) Ogy.-határozat a kormány iránti bizalom kinyilvánításáról, Origó 2006. 10. 02. (http://www.origo.hu/itthon/20061002gyurcsany1.html).
48
) A kormánypártoknál nem is annyira azért jöhet szóba a konstruktív bizalmatlanság, mert ezen az úton a leendő miniszterelnök elkerülheti a kormányprogram előterjesztését,
A konstruktív bizalmatlanság átvételének bírálatáról, különösen, mert az utódot kormányprogram nélkül választja meg a parlament, Kilényi Géza: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 1994. évi 5. szám, 277–278. o.
49
amelyet az Alkotmány erre az esetre nem ír elő, hanem a kormányfő egyébként sokkal inkább kézenfekvő lemondásával szemben, amikor az utód jelölésével a köztársasági elnök meghatározó szerephez juthat, az ő közreműködése nélkül gyorsabban és kényelmesebben lebonyolítható a kormányváltás.
Ezért merült fel 2004-ben Medgyessy Péter távozásakor, amely rámutatott, hogy a miniszterelnöki hatalom jogi eszköztára politikai támogatottság nélkül önmagában nem sokat ér, a kormánykoalícióban – az egyébként már lemondott kormányfővel szemben – a konstruktív bizalmatlanság alkalmazásának a lehetősége. Ekkor derült ki, hogy jogszabályi rendelkezés ésszerűtlenül és az Alkotmánnyal ellentétesen felmondási időt ír elő, ami miatt a miniszterelnök lemondása után ő és kormánya még 30 napig teljes jogkörrel hivatalban marad, csak ezután működik ügyvezető jelleggel, és tehet a köztársasági elnök javaslatot az utódra.
Az alkotmányjogi kérdésekről: Wiener György hiv. m. 283–284. o. Az Alkotmánybíróság az 1997. évi LXXIX. törvény 7. §-ának problematikus szövegrészét alkotmányellenessége miatt az 55/2004. (XII. 13.) AB-határozattal megsemmisítette, és rögzítette, hogy a lemondott miniszterelnökkel szemben fogalmilag kizárt bizalmatlansági indítvány benyújtása.
50
Az értelmezéssel nem áthidalható közjogi probléma végül nem ártott a kormányoldalnak, mert az új kormány személycserékkel és átszervezésekkel járó megalakításához, amelyet a köztársasági elnök nem lassított vagy nehezített, és azzal a koalíció jelöltjét, Gyurcsány Ferencet bízta meg, időre volt szükség. (A leendő miniszterelnök pedig a lemondott miniszterelnök helyetteseként vitte tovább megválasztásáig a Medgyessy-kormányt.)
A kormányfői jogok, a miniszterelnök és a miniszterek közötti viszony
Az 1990. évi alkotmánymódosítások után a parlament csak a miniszterelnök személyéről – és egyidejűleg a még jelöltként általa jegyzett meg előterjesztett kormányprogramról – dönt, aki ezután megalakíthatja, később pedig átalakíthatja kormányát, és a miniszterek közül kiválaszthatja helyettesét. Schmidt Péter a hatalommegosztásról szóló tanulmányaiban rámutatott, hogy – mivel 1989–1990-ben az alkotmánymódosítások nem számolták fel teljesen a hatalom egységének szocialista államszervezeti eszményét és ezzel a kormánynak az akkori viszonyok között álságos parlamenti alárendeltségét – nálunk a viszonyok eltérnek a parlamentarizmus általános szabályaitól. A szokásos rendben a miniszterelnököt az államfő nevezi ki, a kormány bemutatkozik a parlamentben, de nem terjeszti elő jóváhagyásra a programját.
Schmidt Péter: A politikai átalakulás sodrában. Századvég Kiadó, Budapest, 2008, különösen 174–176. és 271–273. o.
51
A kormányalakítási jogával – a személyek kiválasztásával és menesztésével – a miniszterekről a kormányfő rendelkezik, akiknek sorsa azzal is hozzá kötődik, hogy a kormány megbízatása a miniszterelnök lemondásával vagy halálával megszűnik, és akkor is, ha a parlament a miniszterelnöktől megvonja a bizalmat. A miniszterek közvetlen politikai felelősséggel a miniszterelnöknek tartoznak, mert az Alkotmány kimondja ugyan a miniszter parlamenti felelősségét (39. §), de 1990-ben azzal tette az 1989-es változattal szemben tartalmatlanná,
A más véleményre lásd Térey Vilmos: A miniszteri felelősségről. Jogtudományi Közlöny, 2005. évi 1. szám, 40. o.
52
hogy kizárja ellene a bizalmatlansági indítványt, mert az csak a miniszterelnök ellen nyújtható be, amely viszont a kormányára is vonatkozik. A parlament a rendelkezésére álló eszközeivel – az interpellációval, a kérdéssel, az azonnali kérdéssel és a beszámoltatással, korábban még kinevezésük előtt a bizottsági meghallgatásokkal – kellemetlenkedhet a minisztereknek, és nem hagyja ellenőrzés nélkül a kormányt, de alkalmazásuk a bizalmatlanság kifejezhetőségének hiánya miatt következménynélküliek.
A miniszterelnöknek az Alkotmányban elismert jogai – a kormányprogram meghatározása, a kormányalakítás (az államtitkári karral) és a helyettes kiválasztása – adják hatalmának közjogi hátterét.
A kormányfői jogokról részletesen Müller György: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Antalltól Gyurcsányig. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Bp., 2008, 167–200. o.
53
Ehhez járulnak még a kormányfő eredeti alkotmányos rendeltetéséhez, a testületvezetéshez kapcsolódó ügyrendi felhatalmazások; közöttük a legértékesebb és a legvitathatóbb, amely pótolja a saját jogán szűkös, a miniszterekével egyenértékű szabályozási hatáskörét, hogy a miniszterelnök a kormány helyett és nevében is hozhat döntéseket.
1990–2008 között 3 ügyrend születetett: az Antall-kormány ideiglenes és végleges ügyrendje, majd a Horn-kormány által elfogadott ügyrend, amelyet számos módosítással a következő kormányok is megtartottak [1006/1990. (VII. 17.) kormányhatározat, 1025/1991. (VI. 15.) kormányhatározat, 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat].
54
(Kormányhatározatok és kisebb mértékben rendeletek két ülés közötti hozatalával a kormány helyettesítésének a rendszerváltás előtt kialakított és 1990-ben megtartott lehetőségével 2008-ig – a koalíciós korlátok miatt 1994–1998 között legkevésbé Horn Gyula – mindegyik miniszterelnök élt. Ennek dacára a Fidesz 2004-ben a parlamentben lépett fel a gyakorlat ellen, az MDF pedig 2005-ben az Alkotmánybírósághoz fordult, amely még nem döntött az ügyben.)
A kormányfői jogok és az, hogy a kormány meg a miniszterek sorsa – a bizalmatlansági szabályok miatt is – a személyéhez kötődik, világossá teszik a miniszterelnöknek a kormányon belüli elsőbbségét és a korábbi alkotmányos állapot megszüntetését, amelyben a kormányfő nem több, mint első az egyenlők között. (Legfeljebb az alkotmányszövegnek az 1990-ben érintetlenül hagyott és korábban idézett 37. §-a, a testületvezetésként definiált miniszterelnöki feladatkör keltheti a kormányfő és a kormánytagok egyenjogúságának a látszatát.) Az 1990 óta érvényes alkotmányos helyzete szerint a magyar kormány miniszterelnöki kormány.
Sári János: A kormány. In: Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. Szerk.: Kukorelli István. Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 367. o.
55
A szocialista berendezkedés modelljével szemben nem a testületnek van elnöke, hanem a politikatudományi értékelés szerint nemzetközi összehasonlításban a német kancellárhoz hasonlíthatóan közepesen erős hatalmú miniszterelnöknek kormánya.
Az összehasonlításról Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris, Budapest, 2006, 106–107. o.
56
A magyar rendszer jellemezhető kancellári típusú kormányzásként, mivel kialakításához a német berendezkedés és az alaptörvény 1990-ben és később is mintát adott, mégis gyakran félrevezető, mert a mai német kancellár helyzetének és lehetőségeinek felülértékelésével és félreértésével eleve valamiféle diktatórikus jellegű kormányfői túlhatalmat sejtet.
A miniszterelnök szerepe ciklusonként változik, de az irány – 2006-ig azonos jogi eszköztárral is – a miniszterelnöki hatalom kibővülése, amely 1998 óta egyértelműen érzékelhető. Párhuzamosan erősödött a kormányfő szervezeti háttereként a Miniszterelnöki Hivatal, amely az Orbán-kormány óta politikai, szakmai és kommunikációs értelemben is kormányzati központtá vált. 2006-ban pedig a státusztörvény a miniszteri önállóságnak, a reszortelvnek és a kormány testületi szerepkörének, a testületi elvnek a terhére tovább írta a kormányfői jogokat, nem mellékesen, habár szellemétől nem eltérve, burkoltan az Alkotmányt is. Egyenesen megfogalmazódott, amit az Alkotmányban 1990 óta szereplő jogai céloznak, és azokból levezethető, hogy a kormányt a miniszterelnök főnöki pozícióban vezeti, közötte és a miniszterei között irányítási jogviszony áll fenn. Nem a konstruktív bizalmatlansággal, hanem ezzel történt meg a kancellári hatalom igazi lényegének az átvétele, német mintára annak kimondása, hogy a miniszterelnök a kormányprogram keretei között meghatározza a kormánypolitika általános irányát, a miniszter pedig a kormány általános politikájának, azaz a miniszterelnök által meghatározott kormányprogram és politikai irányvonal keretei között tevékenykedik.
2006. évi LVII. törvény 14. és 28. §.
57
Ugyancsak új elemként a kormánypolitika irányának meghatározásához a miniszterelnök normatív utasításban feladatokat szabhat minisztereinek (és más kormányzati szervek vezetőinek), amely bármennyire is jelképezi hatalmának növelését, a nyilvánvaló szándékkal szemben nem szélesíti az eszköztárat. A miniszterelnök utasítási hatalma ugyanis a politikai realitások határai között – szabályozatlanul és formai kötöttség nélkül, ebből következően a státusztörvényhez képest korlátlanabbul – mindig létezett.
A kormány testületi működése
A politikatudomány nem alkotmányjogi értelemben és fogalmakkal a prezidencializálódás felé ható folyamatot a kormányok tipizálásával írja le: az Antall- és Boross-kormány inkább kabinetkormány, a Horn-kormány inkább miniszterelnöki kormány, az Orbán-, Medgyessy-, majd Gyurcsány-kormányok pedig az „elnöki kormányzás” jegyeit mutatják.
Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, 2001. tavasz, új folyam 20. szám, 3–38. o., Alkotmányos rendszer és kormányzás. Hiv. m. 44–52. o., Mozgékony patthelyzet. Reform és változatlanság között: a politikai és az alkotmányos alapszerkezet változásai, 1990–2005. In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Hiv. m. 26–35. o.
58
A miniszterelnök dominanciája alkotmányjogi értelemben nyilvánvalóan nem szüntette meg a kormány testületi jellegét, és működési módjának, az általában hetenkénti kormányülésnek az induláshoz, mármint az Antall-korszakhoz képest a politikai-szakmai viták és a koalíciós egyeztetések helyszíneként a jelentősége ugyan csökkent, de formai, prezentációs és kommunikációs szempontból mindegyik ciklusban megmaradt.
Nem szükségszerűen és elsősorban a miniszterelnöki hatalom kiszélesedése, hanem formalizált intézményeivel (szakmapolitikai egyeztetéssel, államtitkári értekezlettel, szakkabinetekkel, kormánykabinettel) és szabályozatlan eljárásaival (akár a miniszterelnöknél tartott politikai és koalíciós egyeztetésekkel vagy előkészítő megbeszélésekkel) a döntés-előkészítési rendszer fejlődése vezetett ahhoz, hogy a kormány ülése – nem kizárólagosan és kötelezően, hanem tendenciaszerűen – inkább szentesítő jellegű, és ott a tartalmában máshol kialakított döntéseket hozzák meg.
A testületi működés kiüresedéséről lásd Körösényi András véleményét (Mozgékony patthelyzet. Hiv. m. 30. o.). 2006-ban a szentesítő jelleg célként is megfogalmazódott. (Rákosi Ferenc–Sándor Péter: Egy politikai kormány szerkezeti terve. In: Parlamenti választás, 2006. Elemzések és adatok. Szerk.: Karácsony Gergely, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány – Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézet, Budapest, 2006, 346. és 357. o.)
59
Ebből és a miniszterelnökök személyes stílusának változásaiból következően a kormányülések időtartama lerövidült, és a viták is ritkultak, habár (az Orbán- és a Gyurcsány-kormányok alatt sem) nem szűntek meg. A folyamat azért sem írható egyszerűen csak a miniszterelnöki hatalom erősödésének a terhére, mert éppen az Orbán-korszakban alakult ki az informálisnak nevezett kormányüléseknek az utódai által is továbbvitt gyakorlata, amelyeken – a kormánytagok mellett esetleg más kormánypárti politikusok és államtitkárok részvételével – egyáltalán nem viták nélkül meg rövid időtartammal a legfontosabb kérdésekben dől el a kormánypolitika iránya.
A kormány működésének kényes pontja az ügyrendjében – sőt 1997-ig az addig hatályban tartott 1973. évi III. törvényben is – részletesen szabályozott és a testületi jellegét kifejező szavazás. A formális szavazás rendjéhez az Antall- és Boross-kormány szigorúan tartotta magát, ami azonban nem jelenti, hogy „kabinetkormányát” a miniszterelnök hagyományosabb stílussal ne uralta volna. (Egyébként a szavazásos döntéshozatal a Grósz- kormánytól vált szokássá.) A rend fellazulása már a Horn-kormány alatt megkezdődött, 1998-tól pedig, az Orbán-, Medgyessy- és a Gyurcsány-kormányokban, a vitákat és az ellenvéleményeket nem kizárva a kormánydöntések formális szavazás nélkül születnek.
Ezt 2007-ben a Kormányszóvivői Iroda hivatalosan is megerősítette (http://hvg.hu/itthon/20070228_szilvasy.aspx).
60
Az ügyrendi előírások miatt a más országokéval egyezően kialakult gyakorlat jogi szempontból vitatható, de politikai és célszerűségi érvek szólnak mellette.
A kialakult gyakorlat bírálatáról Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy új kormányban? Magyar Közigazgatás, 2006. évi 12. szám, 756. és 761. o.
61
Egyfelől a kormány politikai egységéből a konszenzusos döntéshozatal célja következik, ami a viták szavazásos lezárása helyett inkább ismételt egyeztetéseket igényel, másfelől koalícióban a formális szavazás alkalmatlan eszköz a kormányon belüli konfliktusok kezelésére. Szavazással mindig a nagyobbik partneré a többség. Nem véletlen, hogy a formális szavazás elhalása már a Horn-kormányban elkezdődött, a lényeg a koalíciós partnerek előzetes egyetértése volt, amely hiányában az előterjesztésekről ügyrendszerűen szavazni sem lehetett.
Lásd a kormányügyrendnek, az 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározatnak a Horn-kormány alatt hatályos 32. és 67. pontját.
62
Más megközelítésben persze a formális szavazás hiánya kedvez a miniszterelnöknek is, aki – habár ülésvezetési technikákkal másképpen is elháríthatja – így nem kerülhet kisebbségbe a kormányában. És mellette bármelyik miniszternek, akinek formális leszavazása fontos előterjesztése kapcsán könnyen a kormányból való kiválásához vezethet.
5. AZ ÁLLAMTITKÁROK HELYZETE, A KÉT ÁLLAMI VEZETŐI MODELL
Politika és közigazgatás szétválasztása: 1990–2006
a) Az 1990-ben közvetlenül az Antall-kormány felállása előtt kialakított, majd 1997-ben a Horn-kormány alatt megerősített első állami vezetői modell, illetve államtitkári rendszer a politika és közigazgatás szétválasztásának eszményére épült.
Lásd az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvényt, majd a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvényt.
63
Lényege szerint a kormányok váltakozhatnak, a minisztériumokban a politikai tisztségviselők, miniszterek és politikai államtitkárok bármikor kicserélődhetnek, a közigazgatás szakmai vezetői, közigazgatási államtitkárok és helyettes államtitkárok azonban a politikai viszonyoktól függetlenül és kormányváltás után is hivatalban maradnak, határozatlan időre szóló kinevezéssel és köztisztviselői státuszban biztosítják az állandóságot és a folyamatosságot. A modell a közigazgatási vezetőktől a stabilitásért cserébe szakértelmet és szakszerűséget, a mindenkori kormányhoz lojalitást és pártpolitikai semlegességet igényelt.
A politika és közigazgatás elválasztása – szakmai jellegének és hivatásszerűségének elismerésével – a közigazgatás felső vezetésének biztonságot kínált, és megengedte a rendszerváltás után államtitkári és helyettes államtitkári megbízatással olyan szakértők megtartását is, akik, akár vezetői tisztségekben, már korábban az államapparátusban dolgoztak. Ez a felfogás, amely aztán a köztisztviselői törvényben is érvényült (1992. évi XXIII. törvény, Ktv.), 1990-ben egyáltalán nem volt természetes, korábban a legalábbis félreérthető választási jelszavak – az MDF-től a tavaszi nagytakarítás, az SZDSZ-től pedig a pincétől a padlásig – a politikai tisztogatás sejtetésével a közigazgatásban is fenyegetően hatottak. (Nem feltétlenül politikai félelemből, de már 1990 előtt megkezdődött, utána pedig folytatódott a szakértők kiáramlása a közigazgatásból a gazdasági szférába.)
b) A törvényekben 16 évig élő eszménnyel szemben a közigazgatási felső vezetés állandósága és folyamatossága nem valósult meg, hanem kormányról kormányra egyre növekvő mértékben – első nagy hullámban mindig rögtön a kormányváltás után, majd a ciklus közben – kicserélődött és átpolitizálódott. A közigazgatási államtitkári kar kormányonként a ciklus végére szinte teljesen megújult, a helyettes államtitkároknak a Horn- és az Orbán-kormány indulásakor mintegy a felét, a Medgyessy-kormánynál a harmadát sem tartották meg.
Közvetlenül a kormányváltások utáni helyzetről lásd Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Hiv. m. 127. o., valamint a HVG-ben Babus Endre összeállításait (1990. VII. 14., 1994. XI. 9., 1998. VIII. 8., 2002. VII. 13., 2006. XI. 4.)
64
(A vezetői kör ciklusonként leginkább az egészségügyi, a gazdasági, a honvédelmi, a külügyi és az oktatási tárcánál cserélődött ki, kevésbé a Miniszterelnöki Hivatalban, a belügyi, az igazságügyi, a közlekedési, a munkaügyi és a kulturális tárcánál.) Hozzátéve, hogy mindez jogszerűen és nehézségek nélkül zajlott, mert az államtitkári rendszer szabályai nem fejeződtek be, a törvényekben ugyanis az állandóság és a folyamatosság csak elv, amelyhez nem járult semmiféle garancia. Ennek hiányában pedig a közigazgatási felső vezető megbízatása hiába szólt határozatlan időre, mégis könnyen elmozdítható, indokolás nélkül és megtámadhatatlanul bármikor (legfeljebb és különösen 1997-től komoly végkielégítési költséggel) felmenthető volt.
A politikának felróható, hogy felesleges gyanakvásával és bizalmatlanságával mindegyik ciklusban károkat okozott a színvonalat gyakran csak gyengítő értelmetlen és túlméretezett személycserékkel, tehetséges közigazgatási vezetők eltávolításával, és helyettük alkalmatlanok vagy kevésbé alkalmasak kinevezésével. A szemben álló politikai oldalak egymás felelősségét keresik, pedig a folyamatban mindegyik kormány részt vett, és a közigazgatási felső vezetés összetételének átpolitizálása már a modell születésével egy időben, az Antall-korszakban megkezdődött.
A modell érvényesüléséről az Antall- és a Horn-kormány alatt, illetve az Orbán-kormány megalakulása után Szente Zoltán: Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990–1998. Századvég 1999. nyár, új folyam 13. szám, 3–51. o.
65
Az előző kormány politikai kinevezései előre programozzák a következő kormány alatt megvalósított személycseréknek legalábbis egy részét. A személyi változtatások méreteit, túlzásait és méltánytalanságait ugyan nem igazolja, az egymást követő különböző színű kormányok magatartását mégis magyarázza, hogy a szakmai alkalmassága mellett a közigazgatási felső vezetőnek politikai meg személyi bizalomra is szüksége van, és nem elegendő a lojalitása, hanem azonfelül elvárható tőle, hogy legalábbis szakterületén azonosuljon a kormánypolitikával.
A személyi kiválasztás politikai és bizalmi szempontját a közigazgatási vezető szakértelmét, lojalitását és pártsemlegességét egyébként rokonszenvesen előtérbe állító modell nem fogadta be, legfeljebb csak burkoltan az említett befejezetlenségével, és ebben rejlik kudarcának eredendő oka. Más fogalmazással az alapprobléma éppen az eszmény, politika és közigazgatás, a közigazgatásban a politikai és szakmai felső vezetés merev szétválasztása, mintha a döntési folyamatban a politikai és szakmai elem is elkülönülhetne egymástól. Ebből következnek a szerepek, a politika dönt, a közigazgatás, a közigazgatási felső vezető is, végrehajt. (Ahogy Boross Péter volt miniszterelnök megfogalmazta ebből a szempontból a modell lényegét: a politika diktál, a közigazgatási államtitkár végrehajt, biztosítja a rendet és törvényességet.
Lásd Boross Péter 2008. május 5-ei parlamenti felszólalását (http://www. mkogyhu/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_fadat_aktus?p_ckl=38&p_uln=143&p_felsz=172&p_felszig=188&p_aktus=34).
66
) A folyamat azonban bonyolultabb, a döntésnek szinte mindig van szakmai tartalma, a politikai szempontokat a közigazgatási vezetők is mérlegelik, és többnyire nem maradnak pusztán végrehajtó szerepben, hanem részt vesznek a politikai irányok kialakításában. Közvetve vagy közvetlenül pedig politikai természetű feladatokat is végeznek, és tevékenységük politikai hatást vált ki.
Jó néhány személyes életpálya is rámutat arra, hogy a politika és a közigazgatás közötti határvonal viszonylagos és átjárható; a közigazgatási vezető valamelyik következő kormányban már miniszter, de az egyik szférából – azonnali váltással – kormányzati cikluson belül is át lehet kerülni a másikba. 1994-től mindegyik ciklusban akadt, a Horn- és az Orbán-kormány alatt még kivételesen, a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormányban már gyakrabban, olyan miniszter és politikai államtitkár, aki korábban közigazgatási vagy helyettes államtitkár volt. (A Horn-kormányban cikluson belüli váltással Dunai Imre és Fazakas Szabolcs ipari és kereskedelmi miniszterek, Héthy Lajos a Munkaügyi Minisztérium politikai államtitkára, később az első Gyurcsány-kormány alatt közigazgatási államtitkára. Az Orbán-kormányban Martonyi János külügyminiszter és cikluson belüli váltással Szemkeő Judit a Szociális és Családügyi Minisztérium politikai államtitkára. A Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormányban Kiss Elemér a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, Draskovics Tibor és László Csaba pénzügyminiszterek, Juhász Endre európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter, Somogyi Ferenc külügyminiszter, cikluson belüli váltással Rácz Jenő egészségügyi miniszter, Vass Lajos a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumának politikai államtitkára, Katona Tamás a Pénzügyminisztérium politikai, majd közigazgatási államtitkára, Szilvásy György a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkára, a második Gyurcsány-kormányban pedig miniszter
Forrás: Az Antall- és Boross-kormány tisztségviselői almanachja. Miniszterelnöki Hivatal kiadása, Budapest, 1994, A Horn-kormány tisztségviselői almanachja. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása. Budapest, 1998, A Medgyessy-kormány és a Gyurcsány-kormány tisztségviselői almanachja. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 2006.
67
.)
Az átjárás lehetősége mellett látni kell, hogy a közigazgatási vezetőnek mindig két típusa létezett. A modell céljai csak az egyikre vonatkoztak, a pártsemleges hivatásos közigazgatóra, de nem számolt a másik típussal, azokkal, akik manifesztáltan politikailag elkötelezettek. Ők a stabilitást nem igénylik, mert a másik politikai oldal szolgálatát nem is vállalják. A típus nem egyszerűsíthető le a politikai kinevezettek pejoratív értelmű fogalmával, körükből mindegyik ciklusban találkozhattunk – akár hagyományos közigazgatási életpálya nélkül – tehetséges és alkalmas vezetőkkel.
c) Politika és közigazgatás szétválasztásából következett a modell másik gyenge pontja is: a normatív helyzet szerint a minisztériumokban az apparátust, illetve a hivatali szervezetet nem a váltakozó politikai vezető, a miniszter, hanem az állandóságot és folyamatosságot biztosító közigazgatási államtitkár vezette.
Az 1990. évi XXXIII. törvény 7. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási államtitkár a miniszter irányítása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezeti a minisztérium hivatali apparátusát. Hasonlóan az 1997. évi LXXIX. törvény 25. § (1).
68
Odáig menően, hogy elvileg a miniszter az apparátussal a hivatalvezető közigazgatási államtitkáron keresztül érintkezhetett. A helyzet szükségszerűen másképpen alakult, ahogy a valóság diktálta, és a politika meg a miniszterelnökök el is várták, a tárcákat a miniszterek többnyire kézben tartották, és hivatalfőnökként dolgoztak. (Ettől a közigazgatási államtitkár kulcspozíciója megmaradt.) Kivételesen fordult elő, hogy gyenge hátterű és képességű miniszterek háttérbe szorításával az erős közigazgatási államtitkárok átmenetileg vagy tartósan, részben vagy egészében magukhoz vonhatták a minisztérium vezetését. Konfliktushelyzetekben a bármikor leváltható közigazgatási államtitkár – végső esetben menesztésével – veszített, a személyi függőség és a politika főlénye miatt jellemzően nem szállhatott sikeresen szembe a miniszterével, és nem akadályozhatta elképzeléseit.
Nem volt tiszta a közigazgatási államtitkár és a másik politikai vezető, a politikai államtitkár kapcsolata sem. 1997-ig még inkább, mert az első szabályozás (1990. évi XXXIII. törvény) a politikai államtitkárt alapvetően parlamenti államtitkárként kezelte. Innentől (1997. évi LXXIX. törvény), habár nem egyértelmű szabállyal, de megalapozva erősödésének irányát, a politikai államtitkár a miniszter általános helyettesének pozíciójába, és ezzel a közigazgatási államtitkár fölé került. Bonyolíthatta a helyzetet, ha a koalíciós viszonyok miatt a tárca politikai vezetése nem egységes, mert nem ugyanaz a párt adja a minisztert és a politikai államtitkárt, amely a közigazgatási vezetőket is arra kényszerítheti, hogy több irányvonalhoz alkalmazkodjanak. Elvszerűen vegyes rendszert alkalmazott az Antall- és Boross-kormány, amellyel szemben az Orbán-kormány és már az új állami vezetői modellel a második Gyurcsány-kormány alatt a tárcák politikai vezetése mindig egységes. A Horn-, majd a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány alatt mindkét változat előfordult. Politikai szempontból a vegyes rendszer előnye lehet, hogy a koalíciós partnerek a tárcáért együtt viselik a felelősséget, és ellenőrzés alatt is tarthatják egymást. A tárca egységes működésének inkább kedvez, ha a politikai vezetése egynemű.
d) A közigazgatási államtitkárokat és általában a szakmai vezetőket felértékelte az Antall-kormány által 1990 végén a miniszterelnök kezdeményezésére létrehozott közigazgatási államtitkári értekezlet, amely a politikai átmenet éveiben megbomlott kormányzati működési rend helyreállítását célozta. A Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkárának vezetésével működő testület rendeltetése, hogy a kormánydöntések szakmai előkészítésének általános feladatkörű intézményeként a kormányülések előtt értékelje a kormányanyagokat, lezárja a vitákat és egyeztetéseket.
Az államtitkári értekezlet működési szabályai beépültek a kormányügyrendbe. Lásd az 1025/1991. (VI. 15.) kormányhatározat 36–50. §-át és az 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat 44–57. §-át.
69
Az államtitkári értekezlet állandósult, eredeti funkciójával mindegyik kormány megtartotta, majd 2006-ban az államtitkári rendszer átalakításával sem szűnt meg.
Mintájára 1993–94-ben politikai államtitkári értekezletet is szerveztek, amely azonban nem bizonyult maradandónak.
70
Nem is jelentéktelenült el, a kormányzati folyamatokban a Gazdasági Kabinettel együtt mindvégig kulcsszerepet játszott. Ha azonban a viszonyok között differenciálunk; az Antall- és Boross-, majd még a Horn-kormány alatt is a közigazgatási államtitkárok és testületként a közigazgatási államtitkári értekezlet általánosságban komoly presztízzsel és valamiféle autonómiával is rendelkeztek, amelyet követően a politikai kormányzás kibontakozásával a tendencia szerint – lehetséges kivételekkel – jelentőségük csökkent, és a politikai vezetőkkel szemben inkább visszaszorultak. Egyre erősödött a politika hajlama, hogy a kormányzat szakmai vezetőiben és a közigazgatási államtitkári értekezletben az elképzeléseinek érvényesítését nehezítő bürokratikus akadályt lásson.
Az egységes állami vezetői modell 2006-tól
a) 2006-ban a státusztörvénnyel kialakított második állami vezetői modellben az eszmény megfordult: a központi közigazgatás politikai és szakmai vezetői, a miniszterek mellett a most már egyfajta államtitkárok és a helyettes államtitkárokat felváltó szakállamtitkárok egységesen politikai státuszba kerültek, mert megbízatásuk kormányzati ciklusra szól.
Az új modell alapvonásait Szilvásy György – a szakmai és politikai vezető megkülönböztetésének bírálatával, a közigazgatási államtitkári funkció átalakításával és a politikától inkább függő szakállamtitkárokkal – már 1998-ban megfogalmazta. (Szilvásy György: A közigazgatás szakmai vezetése, 1988–1998. In: Magyarország évtizedkönyve 1988–1998. I. kötet. Hiv. m. 447–448. o.)
71
Az átállás időzítése – szemben a minisztériumi struktúra átszervezésével – nem igazodott a második Gyurcsány-kormány megalakulásához, hanem az elvetett korábbi államtitkári rendszer felesleges átmeneti fenntartásával és a személycserék késleltetésével a státusztörvény csak később, néhány hét elteltével lépett hatályba.
A szakma, a média és nemcsak ellenzéki, hanem kormánypárti politikusok által is általában bírált változtatást (az egységes politikai státusz, még inkább a közigazgatási államtitkár kiiktatása miatt), ha szembenézünk az 1990–2006 közötti négy parlamenti ciklus valóságával, az előző államtitkári rendszer kudarca és ellentmondásai alátámasztják.
A kivételes egyetértő véleményre Pesti Sándor: A kormányzati reform. Kommentár, 2006. évi 5. szám, 93. o.
72
(Később hivatkozandó jelentésével a minisztériumokban a vezetés folyamatosságának hiánya miatt a bírálók között az Állami Számvevőszék is.) A modellváltást kevésbé racionális megfontolások is gerjesztették. A politikai kormányzás régebbről (az Orbán-kormány időszakában már egyértelműen) érzékelhető, és a Medgyessy-, majd az első Gyurcsány-kormány alatt egyre inkább erősödő eszméjével és gyakorlásával összefüggésben a bizalmatlanság és elégedetlenség a közigazgatással és vezetésével, egészében az apparátusi uralomtól való félelem.
Ezek szemléletesen megfogalmazódtak 2007-ben Szetey Gábornak, másfél évig a második Gyurcsány kormány alatt a Miniszterelnöki Hivatal személyügyi államtitkárának fejtegetéseiben. (A közigazgatás fogyókúrája az egészségesebb életért. Szetey Gábor és Sárközy Tamás a Fapados Szalonban. Moderátor Pikó András, hozzászólók Harsányi László, Gönczöl Katalin, Palócz Éva, Vitányi Iván. Mozgó Világ, 2007. évi 7. szám, 120. o.) A minisztériumokban a politikai akarattal szemben a bürokrácia uralmát érzékeli, egyébként nem apparátusellenes írásában Csepeli György, a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány alatt az Informatikai és Hírközlési Minisztérium politikai államtitkára is. (Csepeli György: A kormányzás három útja. Népszabadság Hétvége, 2007. augusztus 25. 2–3. o.)
73
A probléma persze nem a politikának a kormányzati viszonyokban szinte mindig érvényesülő egyértelmű elsőbbsége, hanem az olykor fóbiaszerű – 2006-ban igencsak kitapintható – apparátusellenesség, és a politikai kormányzás lényegéhez nyilván nem tartozó, esetenként lehet, hogy sikerhez vezető, de rendszerszerűen elfogadhatatlan olyan gyakorlat, amely a döntés-előkészítési folyamatból a közigazgatás szakértői hátterét és a szakmai egyeztetéseket kiiktatja. (Ezt éppen a státusztörvény keletkezésének körülményei példázzák.)
b) A változtatás lényegi pontjaként a minisztériumot a mögötte álló államtitkárral a miniszter most már törvénynél fogva hivatal- és apparátusfőnökként nemcsak politikai, hanem szakmai értelemben is vezeti, amely a státusztörvényben érvényesülő felfogás szerint feleslegessé tette a közigazgatási államtitkárt. (Sárközy Tamás javaslatában még számolt a közigazgatási államtitkárral, később pedig a minisztériumi adminisztrációt vezető főtitkárral.
Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. Hiv. m. 164–165. o. és Egy év után. A kormányzás átalakításának tapasztalatairól. Mozgó Világ, 2007. évi 6. szám, 81. o.
74
) Az államtitkári rendszer átalakításának magyarázatában hangsúlyt is kapott a minisztériumok korábbi közigazgatási államtitkárainak a politikai vezetőket gyengítő – az Orbán-kormány óta egyre kevésbé tapasztalható és ebből következően felülértékelt – túlságosan erős pozíciója.
Lásd Szilvásy György: A kormányzás és a közigazgatás megújításának első éve. In: Magyarország politikai évkönyve. 2007. I. kötet. Szerk.: Sándor Péter, Vass László, Tolnai Ágnes. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2007. 177–178. o.
75
Valójában az igazi kérdés nem a közigazgatási államtitkár léte vagy nem léte, hanem az, hogy az új felállásban betölthető-e a tárca összetartásához meg működtetéséhez a szervezeten belül és a külső kapcsolatokban is szükséges, korábban rá háruló koordinációs szerepkör. Ennek átvétele elvileg lehetséges, de olyan minisztereket és államtitkárokat feltételez, akik együtt politikailag és szakmailag egyaránt képesek a vezetési funkció gyakorlására, és rendelkeznek megfelelő idővel is a hivatalvezetéshez.
Bár erre vonatkozó nemzetközi példák nem jellemzőek.
VL1
A személyek kiválasztásakor azonban a vezetés szakmai eleme visszaszorult, 2008 tavaszáig, a kisebbségi kormányig a szakmai hátterű államtitkárok ritkultak, a tárcák többségének élére pártpolitikus párosok kerültek. A kisebbségi kormány alatt az államtitkári tisztségbe még inkább a kifejezett pártpolitikusok kinevezését preferálták, amellyel az államtitkári kar (ide nem értve a szakállamtitkárokat) az induló állapottal szemben szinte teljesen politikai összetételűvé vált. (2008 végén a minisztériumokban és Miniszterelnöki Hivatalban a 23 betöltött államtitkári helyen mindössze 3 kivétellel pártpolitikusokkal találkozunk.
Forrás: http://www. meh. hu/kormany/allamtitkarok/allamtitkar20060703. html.
76
) A modellt lerontó kinevezési gyakorlatból következően az elvileg nem nélkülözhetetlen közigazgatási államtitkárok mégis hiányoznak. Pótlására néhány helyen a koordinációt a miniszteri kabinetfőnökökre bízták, amellyel szemben jobb út, hogy a tárcákhoz az általános ügyekre és a közigazgatási államtitkárok egyes funkcióival mindinkább beállítottak – esetleg a többi szakállamtitkár fölé emelt – erős szerepkörű jogi, illetve koordinációs szakállamtitkárokat.
c) A státusztörvény után a miniszterelnök személyzeti hatalma teljeskörűen kiterjed az államtitkári kar összeállítására. A kormányfő megint csak a miniszterek terhére két vonatkozásban erősödött, mert a státusztörvény óta az államtitkárokat egységesen a miniszterelnök választja ki (a személyt a miniszter csak véleményezi, korábban a közigazgatási államtitkárt ő javasolta). A korábbi helyettes államtitkárokkal szemben a szakállamtitkárokat pedig – habár az ő javaslatára – nem a miniszter, hanem a miniszterelnök nevezi ki. Ezzel ugyan a miniszteri önállóság sérült, azonban az egységes kormányzati személyzetpolitika szempontjából helyes. (Az elképzelés már a Horn-kormány alatt is felmerült, de a koalíciós partner ellenállása matt meghiúsult) Különösen az államtitkárok esetében valójában csak jogi forgatókönyvről van szó, mert a miniszterelnök mozgásterét bármelyik kormányban befolyásolják a politikai és mindenképpen a koalíciós viszonyok, a koalíciós megállapodások – 2006-ig a közigazgatási államtitkárra nem kiterjedően – a betölthető helyeket elosztják a kormányban részt vevő pártok között.
d) A második Gyurcsány-kormány takarékossági intézkedéseinek az eszközeként az új állami vezetői modell – egyrészt a korlátozó szabályok, másrészt a rendelkezésre álló kereteket sem kimerítő visszafogott kinevezési gyakorlat miatt – az indokolt mértéken túl már a teljesítőképesség veszélyeztetésével karcsúsította az államtitkári kart. A státusztörvény eredetileg a minisztériumokban, fellépve a korábbi állapot ellen, amikor a közigazgatási és az akár több politikai államtitkár mellett az eddig meg sem említett címzetes államtitkár is tevékenykedhetett, nemcsak egyfajta, hanem egyetlen államtitkárt engedélyezett. (Összesen 21-et, abból tízet a Miniszterelnöki Hivatalban.) Elkerülhetetlen engedményként, mert az egy államtitkár főként a nagyobb és heterogén feladat-összetételű tárcáknál ésszerűtlenül és a működést gátló módon kevésnek bizonyult, 2008-ban a szám kettőre emelkedett. A keret pedig 34-re, amelyből a betöltött hely – messze alulmúlva bármelyik ciklusban az államtitkárok számát – csak 23. A takarékossági program nyomása miatt azonban mindössze 4 minisztériumba neveztek ki második államtitkárt.
A kormányzati szükségleteknek inkább megfelelt, habár a korábbi ciklusok helyettes államtitkárainak számával összehasonlítva nem sok az 50-60 betöltött szakállamtitkári hely. Sőt 2008-ban a végül nem kihasznált létszámkeret (engedélyezett szakállamtitkári létszám), amelyet eredeti szellemétől alaposan eltérve a státusztörvény az addigi minisztériumonkénti öt helyett a miniszterelnök és a tárca nélküli miniszterek beszámításával az összes kormánytag ötszörösében állapított meg, rekordmagasságra emelkedett. (1997-ig tárcánként néggyel törvényben a parlament, onnan pedig a státusztörvényig átlagosan 4-5 betölthető hellyel a kormány határozta meg a helyettes államtitkári keretet. A 2008-ban érvényes kerettel a minisztériumonkénti átlagszám 6 fölé került.)
8. táblázat
Az államtitkárok száma a ciklusok és 2008 végén, a helyettes, illetve szakállamtitkári létszámkeret
Forrás: a hivatkozott tisztségviselői almanachok és a Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 2001. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2002., valamint az 1990. évi XXXIII. törvény, az 1138/1998. (IX. 30.) és az 1133/2002. (VIII. 2.) kormányhatározatok és a 2006. évi LVII. törvény.
77
 
Államtitkárok száma
A helyettes és szakállamtitkári létszámkeret
Antall- és Boross-kormány
38 (a 8 köztársasági megbízott nélkül)
56
Horn-kormány
33
52–65
Orbán-kormány
37
58–62
Medgyessy- és Gyurcsány-kormány
44
75
Második Gyurcsány-kormány
23
60–80
 
Az államtitkári kinevezések korlátozása mellett a státusztörvény elvette a kormánytól és a miniszterelnöktől az állami vezetői besorolások megállapításának a rendszerváltás előttről örökölt lehetőségét, amely egyre növekvő alkalmazásával a presztízsük emelése és a bérkompenzáció céljával jellemzően politika közeli személyek és az állami vezető szűk fogalma miatt annak nem minősülő kormányzati tisztségviselők (minisztériumi szint alatti főhatóságok vezetői, kormánybiztosok, miniszteri biztosok) mintegy államtitkári vagy helyettes államtitkári tisztséghez jutottak. (Államtitkári, szakállamtitkári javadalmazást törvény továbbra is biztosíthat, állami vezetői juttatást, lényegében gépkocsihasználatot a miniszterelnök is.
Lásd a 136/2006. (VI. 26.) kormányrendeletet az állami vezetők és az államigazgatási szervek köztisztviselői számára biztosított juttatásokról és azok feltételeiről.
78
)
e) Az államtitkárok és szakállamtitkárok egységes politikai státuszának kialakításával csaknem párhuzamosan érzékelhetjük a kormányzati törekvést a közigazgatási vezetők elmozdításának megnehezítésére is. Ezt célozza 2007-től a minisztériumi szint alatti főhatóságok – kormányhivatalok, központi hivatalok – vezetőinek és a minisztériumokban meg a más kormányzati szervekben a főosztályvezetőknek a parlamenti cikluson átnyúló határozott időtartamú (6 évre szóló) megbízatása, amelynek visszavonása az addigi helyzettel szemben indokoláshoz kötött és bírói úton megtámadható.
A 2007. évi LXXXIII. törvény 17. §-ának (10) bekezdése szerint a központi államigazgatási szervek, valamint területi és helyi szerveik, továbbá a minisztérium főosztályának vezetésére adott kinevezés,a megbízás – ha törvény eltérően nem rendelkezik – hat évre szól.
79
Stabilitás és folyamatosság, a közigazgatási elit védelme a politikai viszonyok változásától: az elképzelés természetesen tetszetős, amelynek sikere – nehezítve a magyar politikai viszonyokkal – valójában nagyon kétséges. Komoly aggályok is megfogalmazhatók, más értelmezésben ugyanis a határozott időtartamú kinevezés azt jelenti, hogy az egyik kormány rákényszeríti a következőre az általa kiválasztott – még akkor is, ha érvényesül a szakmai szempontrendszer – nem garantálhatóan politikailag semleges vezetői állományt.
A kormányhivatalok vezetőinek határozott időtartamú alkalmazására vonatkozó alkotmányossági aggályokra lásd Kiss László különvéleményét az 5/2007. (II. 27.) AB-határozathoz.
80
Korábban a Horn-kormány közigazgatási reformintézkedései között szerepelt már a minisztériumi szint alatti főhatóságok vezetőinek általa még nem alkalmazott határozott időtartamú megbízatása,
96/1997. (XII. 8.) kormányhatározat 4/b pontja és Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete.(Részletes vitaanyag) Magyar Közigazgatás, 1996. évi 4. szám, 227. o.
81
amelyet a későbbi kormányok alatt hozott törvények jó néhány országos hatáskörű szervre vonatkozóan megvalósítottak. (A kormányváltások nem kímélték meg az országos hatáskörű szervek többségében határozatlan időre kinevezett vezetőit sem, akiknek 1998-ban csaknem háromnegyede, 2002-ben éppen a fele cserélődött ki.
Kiss Elemér: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár; majd miniszter szemszögéből. Magyar Közigazgatás, 2006. évi 3–4. szám, 153. o.
82
)
Az általa kiválasztott közigazgatási elit elmozdíthatatlansága céljával hozta létre 2001-ben az Orbán-kormány 300 fővel a főtisztviselői kart
2001. évi XXXVI. törvény 31/A–F §
83
(és mellette a központi tiszti kart is), amelyet az induláshoz képest alaposan megváltozott összetétellel és megszigorított bekerülési feltételekkel a határozott időtartamú vezetői megbízások általánossá tételével egyidejűleg – és reformintézkedésként értékelve – 2007-ben a második Gyurcsány-kormány megszüntetett. Az intézmény azért hasonlít a határozott időre szóló kinevezéshez, mert az eleve kiemelt javadalmazású főtisztviselő az eredeti szabály szerint felmentése után is tisztes illetménnyel öt évre – tehát ebben az esetben is kikerülhetetlenül kormányon átnyúlva – rendelkezési állományba kerül, amely a Medgyessy-kormány alatt két évre csökkent. A főtisztviselői kar felállítását számos, több szempontból indokolt, de túlzásokkal is terhelt bírálat kísérte. Az induló változatban a főtisztviselői státusz elnyerése előtt nem álltak komoly szakmai feltételek, a miniszterelnök szabadon mérlegelhetett, és a feltételek puhasága megkönnyítette a politikai kinevezéseket. A maga egészében a főtisztviselői kar mégsem minősíthető klientúrává, ahogy annak idején pedig a politikában és a médiában is megfogalmazódott, mert legalább felerészben alkalmas és szigorú pályázati követelmények teljesítésére is képes közigazgatási szakemberekből épült fel.
Ami a kormányzati cikluson átívelő megbízatások tartósságát illeti, a főtisztviselői kar vagy még inkább a politika és a közigazgatás szétválasztására épülő első államtitkári rendszer sorsától függetlenül sem lehetnek illúzióink. Akadnak példák arra, hogy minisztériumi szint alatti főhatóságok a politika bizalmat nem élvező, megörökölt – határozott időtartamra kinevezett, és a szándék szerint voltaképpen elmozdíthatatlan – vezetőinek menesztése érdekében a kormányok vállalják a jogi kockázatot, és minden lehetséges eszközt bevetnek. (Akár törvénymódosítással megvalósított szervezeti átalakítást is. Szemléltető példa a lex Kaderjáknak is nevezett rendelkezés, a Medgyessy-kormány alatt 2003-ban később alkotmányellenessége miatt megsemmisített törvényi előírás szüntette meg a Magyar Energia Hivatal az Orbán-kormány alatt, 2000-ben 6 évre kinevezett vezetőinek megbízását.
2003. évi XLII. törvény 85. §-ának (10) bekezdése
84
)
III. A KORMÁNY SZERKEZETE 1990–2008 KÖZÖTT
1. A parlament jogköre: a minisztériumi struktúra meghatározása
a) A kormányzati szerkezet kialakításában (értve alatta minisztériumok és minisztériumi szint alatti főhatóságok szervezését, tárca nélküli miniszterek és kormánybiztosok beállítását, de majd részletezendő más szervezeti formák alkalmazását is) a mai magyar alkotmányos rendben három szereplő – a parlament, a kormány és a miniszterelnök – vesz részt. Mégis történelmi okok és 1989-ben a jogállami átmenet körülményei miatt a lényegről, a miniszteriális tagozódás meghatározásával a kormány felépítéséről alapvetően a parlament dönt, amellyel kézben tartja a kormányzás szervezeti viszonyait. Nem egyszerűen arról van szó, hogy a minisztériumok felsorolása – azaz a minisztérium alapítása, megszüntetése, a minisztériumi struktúra átszervezése, s ezzel ugyan nem a részleteket, de az irányokat illetően a miniszteri rendeltetések és tevékenységek irányának a megállapítása – az Alkotmány szerint (34. §) törvényhozási tárgykör. Az elvet az Alkotmány azzal rögzíti (19. §), hogy az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva meghatározza a kormányzás iránya és feltételei mellett a szervezetét is, amellyel itt is jelzi, hogy a hatalmi ágak szétválasztása nem fejeződött be, hanem valami fennmaradt a korábbi eszményből, a hatalom egységéből és a kormány parlamenti alárendeltségéből.
Az Alkotmány 39. §-a szerint a kormány működéséért a parlamentnek felelős és rendszeres beszámolással tartozik. Mintha „az országgyűlés kormánya” lenne. Schmidt Péter hiv. m. 274. o.
85
2007-ben a rendelkezést az Alkotmánybíróságnak kellett értelmeznie, és igazolnia a kormány szervezetalakítási jogának a létét annak kimondásával, hogy a kormányzati szervek intézményesítése, jogállásuk szabályozása nem kizárólagos törvényhozási tárgy.
90/2007. (XI. 14.) AB-határozat
86
Eredetét tekintve, amellett hogy a minisztériumalapítás parlamenti jogköre követi a régebbi közjogi hagyományt is,
Lásd a független magyar felelős minisztérium alakításáról szóló 1848. évi III. törvénycikket. A szerkezeti változtatások a kiegyezés után és a Horthy-rendszerben is törvényeket igényeltek. (Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás. Budapest, 1942, 201–204. o., Püski Levente hiv. m. 167. o.)
87
mindkét rendelkezés a rendszerváltás előtti alkotmányszövegből öröklődött. 1949–1957 között azonban a minisztériumokat még az Alkotmány sorolta fel. Ezt az állapotot az 1957. évi II. törvény szüntette meg azzal a céllal, hogy a szervezeti intézkedéseket parlamentet helyettesítő jogkörében, amely az alkotmánymódosításra nem terjedt ki, törvényerejű rendelettel az Elnöki Tanács hozhassa meg. (Ezután 1990-ig a minisztériumok felsorolásáról mindössze 2 törvény született, előbb az 1973. évi IV. törvény, majd a Grósz-kormány szervezeti változtatásairól az 1987. évi VII. törvény.)
Egyáltalán nem meglepő, hogy 1989-ben a kerekasztal-tárgyalásokon kialakított alkotmánymódosítás a politikai bizonytalanság és bizalmatlanság miatt a végrehajtó hatalmat inkább korlátozta, mint erősítette, és a minisztériumalapítás jogkörét a szocialista berendezkedés tulajdonképpen álságos szabályának a továbbvitelével a parlamentnél tartotta. Ellenkező igény a kormány részéről sem merült fel. (A parlamenti jogkört nem érintették az új alkotmánynak az Igazságügyi Minisztériumban kidolgozott szabályozási koncepciója, és az ahhoz készült szakértői anyagok sem, jóval később fogalmazódott meg, hogy a minisztériumalapítás joga nem feltétlenül a parlamenté.
A Magyar Népköztársaság új alkotmányának szabályozási koncepciója. Budapest, 1988. november 30. Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. Magyar Közigazgatás. 2002. évi 6. szám, 351–352. o., Vadál Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006, 57–58. és 118., illetve 252–253. o.
88
) A helyzetet még bonyolultabbá tette, hogy az 1989. őszi alkotmányszöveg szerint, ezzel formailag szinte visszaállítva az 1949. évi állapotot, a minisztériumok felsorolása alkotmányerejű, azaz kétharmados törvényt igényel, amelynek alapján a konszenzuális demokrácia jegyében
Halmai Gábor: Az 1949-es alkotmány jogállamosítása. In: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom. Hiv. m. 184. o. és Ripp Zoltán hiv. m. 459. o.
89
az ellenzék beleegyezését feltételezte még parlamenti többsége birtokában is a kormány felépítésének meghatározása [1989. évi XXXI. törvény 38. § (1) bekezdése].
A kormányzást ellehetetlenítő állapotot az 1990. májusi alkotmánymódosítás (1990. évi XXIX. törvény 2. §-a) szüntette meg, mert az alkotmányszövegben az alkotmányerejű törvényt, megelőzve a júniusi teljes körű elvetését, egyszerű többséggel elfogadható külön törvényre változtatta, amely már megkönnyítette nemcsak az Antall-kormány megalakulásakor, hanem a mindenkori kormánynak a szerkezeti változtatásokhoz szükséges döntések meghozatalát.
Az indokolás szerint a minisztériumok szervezése és átalakítása alapvetően kormányzati feladat, nem indokolt, hogy a minisztériumok felsorolását 2/3-os többséggel hozott „alkotmányerejű” törvény tartalmazza.
90
(A Horn-kormány és a cikluson belüli kormányváltás miatt érthetőbb okból az első Gyurcsány-kormány időszakától eltekintve a minisztériumok felsorolásáról ciklusonként új törvény született: 1990. évi XXX. törvény, 1998. évi XXXVI. törvény, 2002. évi XI. törvény, 2006. évi LV. törvény, illetve módosítás formájában az 1994. évi LVI. törvény és a 2004. évi XCV. törvény. Ezután a szervezeti változtatás következményeit részleteiben is átvezetik a jogrenden, a folyamat az úgynevezett hatásköri törvényekkel és a tárcáknak a kormány által elfogadott statútumaival fejeződik be.)
b) 2006-ban az egyébként barátságtalan politikai viszonyok miatt meglepő módon a helyzet még inkább a kormányoldal előnyére változott. A minisztériumok felsorolásáról szóló törvény elfogadása előtt az ellenzék hozzájárult ahhoz a szervezetalakítási mozgásteret kitágító alkotmánymódosításhoz (2006. évi LIV. törvény), ami akkor konkrétan a második Gyurcsány-kormánynak segített, általában pedig a mindenkori kormány érdekét szolgálja. Minden bizonnyal saját korábbi kormányzati nehézségei miatt is a minisztériumok (általában a közigazgatási szervek) nevének megváltoztatásakor, valójában a feladatok átcsoportosításával átszervezésükkor lemondott a kétharmados parlamenti többség előírásáról.
Így az Alkotmány 34. §-ának (2) bekezdése szerint: törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelen lévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. Az alkotmánybírósági értelmezés szerint [90/2007. (XI. 14.) AB-határozat] a szerv megjelölésének megváltoztatásával a kétharmados törvényben megállapított feladat- és hatáskör a szabályozás tartalmának érintése nélkül mozgatható. Ha magát a szervet intézményesíti kétharmados törvény, a jogállás megváltoztatásához továbbra is minősített többség szükséges. Ezért minősült alkotmányellenesnek a regionális közigazgatási hivatalok létrehozatala.
91
Ez kellett ahhoz, pusztán azért, mert az Alkotmány meg az önkormányzati törvény is nevesítette: a kormány a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, hogy – nem feltétlenül szerencsés lépésként – megszűnhessen a Belügyminisztérium, és felállhasson az önkormányzati és területfejlesztési, illetve az igazságügyi és rendészeti tárca. Ugyanezek a formális, de kétharmados szabályok álltak 1998–2002 között az Orbán-kormány szervezeti szándékainak az útjába is, amelyek miatt a Belügyminisztériumtól az önkormányzati feladatok leválasztásával nem hozhatta létre az önálló közigazgatási tárcát. (Ehelyett a Miniszterelnöki Hivatalban tevékenységi körének kiszélesítésével közigazgatási és területpolitikai államtitkárságot szervezhetett.)
Az alkotmánymódosítás a kétharmados korlát felszabadításával a kormányt kényelmes helyzetbe hozta, méghozzá azzal a logikával, hogy a kormányszerkezet kialakítása a mindenkori kormánytöbbség ügye és felelőssége.
Lásd erről az alkotmánymódosítás, a 2006. évi LIV. törvény parlamenti vitájában, 2006. május 30-án, a Fidesz vezérszónokaként Navracsics Tibor felszólalását (http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_fadat?p_ckl=38&p_uln=2&p_felsz=23&p_szoveg=&p_felszig=23).
92
Ráadásul 2006 végétől a mozgástér egy még említendő másik intézkedés után (2006. évi CIX. törvény) a cél szempontjából hatékony, de a jogi szövegek megértését és a kormány felépítésének átláthatóságát nehezítő kodifikációs technika alkalmazásával is bővült. Innentől a törvények nem nevezik nevükön a minisztereket és a minisztériumokat sem, hanem a felelősségi körrel – annak egészével vagy részeivel, szakmai területekkel, ügycsoportokkal – körülírják, amely különösen a tárcák közötti feladatátcsoportosítás megkönnyítésével egyszerűsíti a minisztériumi struktúra átszervezését.
A miniszterek megjelölésére lásd a T/1202. számú törvényjavaslat indokolásához mellékelt 2. sz. táblázatot.
93
(Az új rendben a pénzügyminiszter sok egyéb mellett államháztartásért felelős miniszter. Az Oktatási és Kulturális Minisztérium egyik megjelölésében az oktatásért felelős miniszter által vezetett minisztérium.) A technika problémája, hogy a miniszterek azonosításához a felelősségi köröket részletező, kormányrendeletben megjelenő minisztériumi statútumok ismerete szükséges.
Praktikusan, ha a háta mögött parlamenti többség áll, a kormánynak nincs is többre szüksége. Kormányváltáskor az ellenzék általában a kormányra, illetve parlamenti többségére hagyja a minisztériumi struktúra felépítését, és nem lassítja vagy nehezíti szervezeti elképzeléseinek a megvalósítását. A kormányszerkezet átalakítása – legalábbis ami abból a törvényhozásra tartozik, és eltekintve az együtt járó szervezeti-szervezési és személyi bonyodalmaktól – a választások után az új parlamentben, de a kormány megalakulása előtt mindig rövid idő alatt és egyszerűen lezajlik. (Akár a minisztériumok felsorolásáról szóló törvény kihirdetésével együtt 4 nap alatt, mint 2006-ban. A minisztériumi struktúra módosítása a koalíciós kormányzás megszűnte után, 2008 májusában, amikor kormányváltás hiányában az ellenzék nem könnyítette meg a kormány dolgát, a Házszabálytól való eltérés kedvezménye nélkül normális parlamenti eljárásban is alig igényelt két hétnél több időt.)
Elvi alapon mégis szólnának érvek amellett is, hogy a minisztériumi struktúráról és ezzel saját felépítéséről, végeredményként a kormányzati szerkezet egészéről – eszközként politikai és közigazgatási funkcióinak a megvalósításához, de a költségvetés miatt mégis parlamenti ellenőrzéssel, akár a kormánytagok számának az alkotmányban előírt keretében – más országokhoz hasonlóan a kormány saját jogán dönthessen.
Németországban a minisztériumi struktúrát, eltekintve a védelmi, az igazságügyi és a pénzügyi tárcától, amelyeket az alaptörvény nevesít, nem is a szövetségi kormány, hanem a kormányfői jogaiból – kormányalakítás és a kormánypolitika irányelveinek meghatározása – levezetve a kancellár határozza meg, Franciaországban is rendeleti tárgykör, ellenpéldaként pedig Ausztriában a minisztériumok számáról, feladatköréről és létesítéséről törvény rendelkezik. (Volker Busse: Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Hüthig, Heidelberg, 1997, 47–49. o., Ádám Péter: Franciaország alkotmányos rendje és politikai intézményei. Corvina Kiadó Kft., 2007, 99. o., osztrák alkotmány [Bundes-Verfassungsgesetz B-VG] 77. §).
94
Ehelyett 2006-ban egészen más történt: a státusztörvény elvében vitathatóan, a kormány addigi szerkezetalakítási lehetőségének a szűkítésével a legfontosabb minisztériumi főhatóságok, az országos hatáskörű szervek helyébe lépő kormányhivatalok alapítását is átadta a parlamentnek.
9. táblázat
A minisztériumi tagozódás 1990–2008 között
. Forrás: a minisztériumok felsorolásáról szóló törvények.
95
1990–1994 Antall- és Boross-kormány: 13 tárca
1994–1998 Horn-kormány: 12 tárca
Belügyminisztérium
Belügyminisztérium
Földművelésügyi Minisztérium
Földművelésügyi Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Ipari és Kereskedelmi Minisztérium
Ipari és Kereskedelmi Minisztérium,
az 1996. évi LXXIV. törvény 1. §-a alapján: Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium
Környezetvédelmi Minisztérium,
az 1990. évi LXVIII. törvény 8. §-a alapján: Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium
Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium
Közlekedési és Hírközlési Minisztérium, az 1990. évi LXVIII. törvény
8. §-a alapján: Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium
Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium
Külügyminisztérium
Külügyminisztérium
Munkaügyi Minisztérium
Munkaügyi Minisztérium
Művelődésügyi és Közoktatási Minisztérium
Művelődési és Közoktatási Minisztérium
Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma
 
Népjóléti Minisztérium
Népjóléti Minisztérium
Pénzügyminisztérium
Pénzügyminisztérium
 
1998–2002 Orbán-kormány: 13-14 tárca
2002–2004 Medgyessy-kormány: 14 tárca
Belügyminisztérium
Belügyminisztérium
Szociális és Családügyi Minisztérium
Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium
Egészségügyi Minisztérium
Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium
Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium
Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium
Gazdasági Minisztérium
Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Ifjúsági és Sportminisztérium
(1999-től az 1998. évi LXXXVI. törvény 57. § alapján)
Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Környezetvédelmi Minisztérium
Informatikai és Hírközlési Minisztérium
Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium, a 2000. évi LXXXIX. törvény alapján: Közlekedési és Vízügyi Minisztérium
Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium
Külügyminisztérium
Külügyminisztérium
Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma
Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma
Oktatási Minisztérium
Oktatási Minisztérium
Pénzügyminisztérium
Pénzügyminisztérium
 
2004–2006 első Gyurcsány-kormány: 14 tárca
2006–2008 második Gyurcsány-kormány: 11-12 tárca
Belügyminisztérium
Egészségügyi Minisztérium
Egészségügyi Minisztérium
Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium
Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium
Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (2008. májusig)
Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium
(2008. májustól a 2008. évi XX. törvény alapján)
Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium
Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium
Igazságügyi Minisztérium
Külügyminisztérium
Informatikai és Hírközlési Minisztérium
Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium (2008. májustól a 2008. évi XX. törvény alapján)
Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium
Oktatási és Kulturális Minisztérium
Külügyminisztérium
Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium, 2008. májustól Önkormányzati Minisztérium
Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma
Pénzügyminisztérium
Oktatási Minisztérium
 
Pénzügyminisztérium
Szociális és Munkaügyi Minisztérium
 
2. A MINISZTERELNÖK ESZKÖZE: A TÁRCA NÉLKÜLI MINISZTER INTÉZMÉNYE
a) A kormány felépítését a parlament nélkül a miniszterelnök tárca nélküli miniszter beállításával folytathatja, akit nem egyszerűen a szerkezetalakítás eszközeként, hanem általánosabban a kormányon belüli viszonyok befolyásolására, politikai-koalíciós szempontok érvényesítésére és pozíciójának erősítésére is alkalmazhat. Ilyen célok miatt a lehetőséget a miniszterelnökök közül – átmenetileg egyszerre hat tárca nélküli miniszterrel – leginkább Antall József aknázta ki, aki viszont, akkor ugyan még nem látszott, a kormányszerkezet alakításának egyéb eszközeivel utódaihoz képest visszafogottabban élt. Utána részben erősen bírált gyakorlata miatt kormányonként már csak két-három tárca nélküli miniszterrel találkozunk. Főleg azonban azért, mert hatalmi-taktikai eszközként az intézmény jelentősége csökkent, a tárca nélküli miniszterre már kevésbé volt szükség. A miniszterelnökök szervezeti és személyi elképzelései a minisztériumi tagozódással, a Miniszterelnöki Hivatal funkciókörének kiszélesítésével és különféle államtitkáraival, kormánybiztosi kinevezésekkel, a személyes megbízatások új formáival (kormánymegbízott és -meghatalmazott, miniszterelnöki megbízott) is megvalósulhattak. (Horn Gyulát 1994–1998 között eleve korlátozta a koalíciós megállapodás, amely kimondta, hogy „a kormányban csak különösen indokolt esetben lehet tárca nélküli miniszter”, akit csak a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítására jelölt meg.
Magyar Hírlap Melléklet a koalíciós szerződésről. 1994. június 27. 2. o.
96
Ehhez jött még 1995-től a privatizációs miniszter. A Medgyessy- és a második Gyurcsány-kormány tárca nélküli miniszter nélkül indult.)
A tárca nélküli miniszter ügyköre, amely általában személyre szól, és lényegét – legalábbis 2008-ig – a kinevezés előtt a miniszterelnök határozza meg, csak ezután részletezi a kormány, elvileg lehet tisztán politikai és/vagy koordinációs jellegű, esetleg új vagy valamiért minisztérium által nem gyakorolható (a privatizációs vagy 1995-ig a nemzetbiztonsági ügyek), zömében mégis a tárcáktól származik. Ha pedig onnan, akkor reszortjával a törvényhozás által meghatározott kormányszerkezet formailag ugyan érintetlen marad, mert a minisztériumok száma nem változik, a hatásköri rend mégis módosul. Tartalmában mi másként, ha nem a minisztériumi struktúra átszervezéseként és a kormányon belüli viszonyok átalakításaként értékelhető, hogy a miniszterelnök tárca nélküli miniszter megbízásával 2003–2006 között az európai ügyeket elvonta az ezzel meggyengített külügyminisztertől, vagy 2008-ban, nyilván nem véletlenül a koalíció megszűnése után, a kormányba kutatás-fejlesztési minisztert állított be, aki értékes feladatkörét az oktatási és a gazdasági tárcától szerezte. (Korábbi példa szerint a pénz- és tőkepiac fejlesztésével összefüggő kormányzati feladatokra kinevezett tárca nélküli miniszter ügyköre az Antall-kormányban a Pénzügyminisztériumot érintette.)
A tárca nélküli miniszter intézményét – szigorúan véve céljával éppen ellentétesen – 1990–1995 között egyetlen alkalommal fordított iránnyal tudatosan a kormány korlátozásaként is használták, mert a „Duna-gate” botrány kapcsán törvény írta elő, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok felügyeletét meg kell osztani a honvédelmi miniszter és az erre kijelölt tárca nélküli miniszter között.
1990. évi LI. törvény.
97
A nemzetbiztonsági törvény után (1995. évi CXXV. törvény), amely a katonai és a polgári titkosszolgálatok egyesítését továbbra is tiltja, az Orbán- és a második Gyurcsány-kormány már szabad akaratából bízta az ügykört tárca nélküli miniszterre, aki, habár minisztériummá nem szervezhetők, mégis szinte ilyenként fogja össze a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat. (Nem a kormány korlátozásának szándékával, hanem inkább jogalkotási hiba miatt 1995–1996-ban a privatizáció is törvénynél fogva kötelezően tárca nélküli miniszterhez tartozott.)
1995. évi XXXIX. törvény.
98
10. táblázat
A tárca nélküli miniszterek száma és az ügyköreik 1990–2008 között
. Forrás: a tárca nélküli miniszterek kinevezéséről és feladatköréről szóló határozatok és rendeletek.
99
Egyidejűleg működő tárca nélküli miniszterek
Összes kinevezés
Ügykörök
Antall- és Boross-kormány: 3-6
11
pénz- és tőkepiac fejlesztése, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, tudománypolitika, ifjúságpolitika, műszaki fejlesztés, privatizáció, kisgazdaságok érdekvédelmi szerveivel való kapcsolattartás, egyes központi szervek: Hadiipari Hivatal, Állami Bankfelügyelet, Országos Testnevelési és Sporthivatal felügyelete, a kormány és a miniszterelnök képviselete nemzetközi szervezetekben, parlamenti kapcsolatok, kisebbségi ügyek (a tárca nélküli miniszterek heterogén feladatköre miatt a felsorolás nem teljes)
Horn-kormány: 1-2
4
nemzetbiztonság, privatizáció
Orbán-kormány: 2
3
nemzetbiztonság, PHARE-programok koordinálása
Medgyessy-kormány: 2
3
európai integráció, esélyegyenlőség
Első Gyurcsány-kormány: 2
2
európai ügyek, regionális fejlesztés és felzárkóztatás
Második Gyurcsány-kormány: 1-2
3
nemzetbiztonság, kormányzati igazgatás összehangolása, kutatás-fejlesztés
 
b) Az eredeti cél szerint a tárca nélküli miniszter megbízatása személyes jellegű, akihez – 1998-ig és átmenetileg a státusztörvény után megint – nem kapcsolódhatott közigazgatási és/vagy politikai, 2006-tól pedig jelző nélküli államtitkár, bázisként kicsiny hivatalra vagy titkárságra támaszkodhat, amely az infrastruktúráját egyébként is biztosító Miniszterelnöki Hivatalban helyezkedik el. A szűk keretből a tárca nélküli miniszter mégis könnyen kiléphet, mert, többnyire tartoznak alá ilyenek, mintegy minisztériumként számíthat az általa irányított vagy felügyelt szervezetek apparátusára is. Először 1993–1994-ben az Antall- és Boross-kormány a privatizációs tárca nélküli miniszterhez rendelt címzetes államtitkárt. A jogi lehetőség megteremtése után az Orbán-kormány alatt a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító tárca nélküli miniszter politikai államtitkárt kapott, a másik, a PHARE-ügyekért felelős azonban nem, a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány alatt pedig az összes. A tárca nélküli miniszternek a státusztörvény induló változata szerinti igen szerény háttere – hozzá rendelhető államtitkárral, szakállamtitkárral és a titkárságát vezető kabinetfőnökkel – csak akkor egészült ki, amikor 2007-ben a második Gyurcsány-kormányban is betöltötték a tisztséget. (2007–2008-ban a Miniszterelnöki Hivatal keretéből a 3 tárca nélküli miniszter egyikéhez szakállamtitkárt, a másik kettőhöz államtitkárt állítottak.)
A tendencia szerint funkcióját illetően a tárca nélküli és a tárcát vezető miniszter egyre kevésbé különböztethető meg, amely elvezet ahhoz a kérdéshez is, főként, ha a minisztériumalapítás a kormányé lenne, ezzel pedig a miniszterelnök számára a tárca nélküli miniszterben rejlő hatalmi-taktikai, illetve szervezetalakítási eszköz jelentősége még inkább leértékelődne, hogy van-e értelme a két minisztertípus fenntartásának. A főként az Antall-korszakra jellemző egyes politikai, illetve koalíciós megfontolásra visszavezethető megbízatásoktól eltekintve a tárca nélküli miniszterek többnyire egybefüggő területeivel és az általuk összefogott szervezetekkel kimondatlanul – bonyolultabb irányítási és vezetési viszonyokkal – kisebb-nagyobb minisztériumok keletkeznek. (1990–1994 között az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság az élén álló tárca nélkül miniszterrel minisztériumként viselkedhetett, elnökhelyettese mintegy közigazgatási államtitkárként vehetett részt az államtitkári értekezleten. A tendenciát mutatták a privatizációs vagy az európai ügyekért felelős, a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért meg az esélyegyenlőségért és a kutatás-fejlesztésért felelős tárca nélküli miniszterek reszortjai.)
Az irányt jelzi, hogy olykor a tárca nélküli miniszter – habár az intézmény eredetileg nem ezt célozta – akár el is személytelenedik, reszortja szinte tárca nélküli minisztériumot keletkeztet, amely a miniszteri tisztség betöltése nélkül is létezik. Ez a helyzet nem csak akkor állt elő, amikor a nemzetbiztonsági szolgálatok felügyeletére a tárca nélküli miniszter megbízatását törvény tette kötelezővé. Érdemes felfigyelni, hogy 2008-ban a lépések addig szokásos sorrendjének felcserélésével statútuma
103/2008. (X. 28.) kormányrendelet.
100
feltehetően nem véletlenül – mintha szerv alakulna – megelőzte a kutatás-fejlesztésért felelős tárca nélküli miniszter kinevezését, amellyel az ügykör függetlenedett a személytől, akinek helyettesítéséről hivatalba lépése előtt gondoskodni kellett. (Hasonló eset máskor is előfordult: 2004-ben az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter távozása után funkcióját hónapokon keresztül helyettesítő miniszterek gyakorolták.)
3. A KORMÁNY ÉS A MINISZTERELNÖK SZERVEZETALAKÍTÁSI JOGKÖRE, ÚJRAÉRTELMEZÉSE 2006-BAN A STÁTUSZTÖRVÉNNYEL
a) A minisztériumi tagozódással és a tárca nélküli miniszterekkel a parlament meg a miniszterelnök a kormány felépítését eldönti, de a szervezeti viszonyok kialakítása ezzel nem fejeződik be. A kormány és a miniszterelnök számos hatásos és egyáltalán nem másodlagos értékű további szervezetalakítási eszközzel rendelkezik, ráadásul az eszköztár a státusztörvényig folyamatosan bővült. A minisztériumi szint alatti főhatóságokkal, ügyek intézésére szóló személyi megbízatásokkal (kormánybiztossal, kormánymegbízottal, kormánymeghatalmazottal, miniszterelnöki megbízottal), valamint a Miniszterelnöki Hivatal ügyköreinek a megállapításával saját jogán igazíthatja elképzeléseihez a kormányzati szerkezetet, amely közvetve vagy közvetlenül a feladatátcsoportosítások és a hatásköri rend megváltoztatása miatt a tárcákat is érinti. Mindehhez az alapot az Alkotmány 1949 óta szinte változatlan szövegű előírása [40. § (3) bekezdése] biztosítja, amely ma már igen avítt fogalmazással, ráadásul az új viszonyokra nem is könnyen értelmezhetően a kormányzati szerkezetet illetően a parlament mellett elismeri a kormány szervezetalakítási jogkörét (szervezési hatalmát) is.
A rendelkezés eredetileg az 1949. évi XX. törvény 28. §-ában szerepelt, és az 1989–90. évi alkotmánymódosításokkal is megmaradt. Szervezetalakítás, szervezetalakítási jogkör, régebben szervezési vagy szervező hatáskör, szervezetalakítási szabadság – egyik-másik kifejezést jogi dokumentumok is használják – fogalmilag az állam szervezési hatalmából erednek. (Erről Ernst-Wolfgang Böckenförde: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Duncker-Humblot, Berlin, 1964, 21–28. o.)
101
A szöveg szerint a kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.
Az Alkotmány hátterével 1990-től 2006-ig a kormányok és a miniszterelnökök a kormányzás szervezeti viszonyait nagyfokú önállósággal alakíthatták, az éppen aktuális igények kielégítésére a jog által alig korlátozott mozgástérrel alkalmazhatták a különféle szervezeti formákat, és teremthettek kormányzati tisztségeket, a politika önmegtartóztatása pedig hiányzott. A széles szervezetalakítási jogkör gyakorlásának eredményeként a kormányzati szerkezet ciklusról ciklusra bonyolultabbá és túlméretezettebbé vált; ami már egyáltalán nem alaptalanul soknak és elfogadhatatlannak látszott az Antall-, majd Horn-korszakban, távlatból szinte mértéktartást mutat, mert a későbbi kormányok egymással versengő gyakorlatából kiderült, hogy a meglévő eszközök ügyesebb és merészebb alkalmazásával vagy újak bevetésével messze túlléphető.
b) A státusztörvény azzal a megfontolással, hogy a mindenkori kormány rosszul élt a hatalmával, újraértelmezte pozícióját a szervezeti viszonyok formálásában, és csökkentette addigi mozgásszabadságát: egyes szervezetalakítási és ahhoz kapcsolódó személyzeti jogkörök szabályozásával gyakorlásukat feltételekhez kötötte (különösen a kormánybiztosi, államtitkári, szakállamtitkári, tárca nélküli miniszteri kinevezések korlátozásával), mást pedig elvont a kormánytól és átadott a parlamentnek (kormányhivatalok szervezése). Saját szervezeti eszközeinek önkéntes, alkotmányos kényszertől mentes korlátozásával a második Gyurcsány-kormány még megalakulása előtt bemutatta, hogy takarékossági és megszorítási intézkedéseinek az érvényesítését (Az Új Egyensúly programja 2006–2008) az államszervezetben kezdi meg.
A korábbi állapotok valóban elfogadhatatlanok voltak, és okkal merült fel a kormányzati viszonyokra is kiterjedő általános közigazgatási szervezeti törvény igénye.
A törvény előkészítésén 2004–2006 között Kilényi Géza vezetésével kodifikációs bizottság dolgozott, lehetséges tartalmáról pedig monográfia készült (Vadál Ildikó hiv. m).
102
Ehelyett – indokolása szerint azzal a céllal, hogy a modern kormányzati szervezet kódexe legyen – a státusztörvény született, amely jelentős előrelépésként definiálta a központi közigazgatás szervtípusait, a minisztériumok belső struktúráját, az irányítást és a felügyeletet. Mégis a rendteremtést, a kormányzati struktúra egyszerűsítését és a tisztségek csökkentését célzó több lépéshez a törvényi beavatkozás helyett a politikai önmérséklet, illetve az önkorlátozás is elegendő lett volna. Néhány túlságosan korlátozó és túlszabályozó előírás (ezeket példázza a minisztériumokban az államtitkári helyek limitje vagy a kormánybiztosok száma és megbízatásuk időtartama) irreálisan szűkítette a kormányzás szervezeti kereteit, és nem számol előre nem látható kormányzati szükségletekkel. Túlteljesítő szemléletével a státusztörvény eredeti változata abszurd módon kifejezetten kormányzati belső viszonyokban is megszüntette a kormány szabályozási lehetőségét. (Ebből következően alkotmányellenesnek minősült, mert a kormányzati szervek irányítása „nem törvényi szabályozáson kívüli terület”, hogy a kormány az általa létrehozott központi hivatal irányítását megosztotta több miniszter között.
Lásd a 64/2006. (IX. 24.) AB-határozatot, amely után a státusztörvény módosítása megnyitotta a kormány előtt a lehetőséget.
103
) A mozgásteret értelmetlenül szűkítő szemléletet példázza a miniszterelnök kabinetfőnökének helyzete is, akinek létét a státusztörvény eredeti változata 2006-ban a miniszterelnök akkori szervezeti elképzeléséhez igazodóan kiiktatta, majd amikor néhány hónap múlva az igény megváltozott, beállítása törvénymódosítást feltételezett. Ezzel a helyzet megfordult, mert most már a kabinetfőnök és a kabinetiroda létét törvény írja elő, miközben célszerű szabályozással (pontosabban a nélkül) a miniszterelnök a saját politikai stábjáról a költségvetési és létszámkeretek között szabadon dönthetne. (A státusztörvény eredeti változatából azt is megtudtuk, hogy a miniszterelnök irányítja a főosztályvezető által vezetett titkárságát, amely terhétől a kabinetfőnök beállítását megengedő törvénymódosítás szabadította meg.)
A feleslegesen vállalt jogi kényszerből következett a státusztörvény olykor elvtelen végrehajtása (így koalíciós államtitkárság fenntartása a Miniszterelnöki Hivatalban, noha az SZDSZ elnöke is tagja volt a kormánynak). Amikor pedig a korlátokat a politika tovább nem viselte el, aktuális igényeket kiszolgáló, a visszarendeződés irányába mutató törvénymódosítások születtek (az államtitkári helyek növelése a Miniszterelnöki Hivatalban vagy a szakállamtitkári létszámkeret megemelése.)
Mindent egybevéve a második Gyurcsány-kormány a takarékossági céljait megvalósító fájdalmas, de szükséges intézkedéseivel, amelyek rossz tálalása azonban a közszférával szemben a társadalomban felesleges ellenszenvet gerjesztett, az államot szervezetében és személyzetében (a kormányzati vezetők számát illetően is) jelentősen karcsúsította.
Az intézkedések értékeléséről Sárközy Tamás: A kormányzati szervezet modernizációjának eredményei és balsikerei (2006–2008). In: Magyarország politikai évkönyve 2008-ról. I. kötet. Szerk.: Sándor Péter, Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2009, 410–433. o.
104
Mégis ezen belül a szűkebben vett kormányszerkezet a státusztörvény után – a Miniszterelnöki Hivatal szinte állandósuló átalakításával, 2007-ben értelmetlen szétszervezésével, majd 2008-ban visszaszervezésével és sok államtitkárával, a minisztériumi tagozódás ciklus közbeni módosításával, a továbbra sem kevés önálló kormánybiztossal és a miniszterelnök személyes megbízottaival – igazán nem egyszerűsödött.
Minisztériumi szint alatti főhatóságok szervezése
a) Eredetileg a minisztériumi szint alatti főhatóságok szervezése – egyéb külön felhatalmazások nélkül is – közvetlenül az Alkotmány idézett rendelkezéséből eredően egyöntetűen a kormány jogköre volt, amit azonban nem kizárólagosan gyakorolt, hanem számos esetben (a legfontosabb szerveknél, például Központi Statisztikai Hivatal vagy a pénzügyi felügyelet elvi alapon) átengedett a parlamentnek. 1992-ben a rendszerváltás előttről is örökölt zavaros szervezeti állapotok felszámolása érdekében a minisztériumi szint alatti központi közigazgatási szervek tipizálásáról, jogállásuk szabályozásának elveiről, az irányítás és felügyelet rendjéről az Antall-kormány határozatokat hozott.
Az Antall-kormánynak a közigazgatás korszerűsítését célzó intézkedési terve [1026/1992. (V. 12.) kormányhatározat] nyomán a 3333/1992. kormányhatározat a nem minisztériumi szintű központi államigazgatási szervek jogállásának elveiről és az 1040/1992. (VII. 29.) kormányhatározat az országos hatáskörű államigazgatási szervek irányításáról és felügyeletéről.
105
Az új rendszerben a minisztériumokhoz nem kapcsolódó önálló rendeltetésű főhatóságok viszonylagos autonómiával, a kormány irányításával és a kijelölt kormánytag felügyeletével országos hatáskörű szervnek minősülnek. A másik típust a miniszteri felelősségi körbe tartozó tevékenységgel, kisebb önállósággal és miniszteri irányítással a központi hivatalok és a rendszerből később lényegében kieső minisztériumi hivatalok képzik. (Központi hivatal például az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat vagy a Magyar Bányászati Hivatal.) Az Antall-kormány alatt kialakított fogalmi rendet, habár a Horn-kormány közigazgatási reformprogramja
Lásd a közigazgatás reformjáról szóló 1100/1996. (X. 2.) kormányhatározat mellékletében megállapított reformirányok 11. pontját, és a 2396/1997. (XII. 8.) kormányhatározatot a nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szervek továbbfejlesztésének szabályozási koncepciójáról és intézkedési tervéről.
106
felülbírálta, a jogalkotás a státusztörvényig alkalmazta. Az 1997-es elképzelés a minisztériumi szint alatti főhatóságokat, amelyeket a kormánynak kell létrehoznia, központi hivatalként kívánta egységesíteni, irányításukat miniszterek, kivételesen a miniszterelnök gyakorolja.
A kormányzati szerkezet alakításában értékes eszközként szolgált az országos hatáskörű szerv, amely, mivel a tárcák alapítását sem tartalmi feltételek, hanem a kormányok programjaiban preferált területek, illetve azokhoz igazodó szervezeti elképzelések, végül is a politikai szükségletek határozzák meg, lehetséges funkciójában alig különbözik a minisztériumtól. (A változó politikai preferenciáktól függően a munkaügy vagy a sportigazgatás működött már minisztériumként, máskor országos hatáskörű szervként, de akár szervezeti önállóság nélkül minisztériumi részként is.)
A kormányok, mérsékeltebben a Horn- és az Orbán-kormány, éltek is az eszközzel, ahogy a központi hivatalok felállításának a jogával is. Közvetlenül a státusztörvény előtt 31 országos hatáskörű szerv és 45 központi hivatal állt fenn.
Bende-Szabó Gábor: A közigazgatási szervek létesítése de lege lata és de lege ferenda. Magyar Közigazgatási Intézet, 2006. május, 7–10. o.
107
Számos országos hatáskörű szerv keletkezett az Antall-kormány időszakában, például a Határon Túli Magyarok Hivatala, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, a Kárpótlási Hivatal, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elődjeként a Központi Számvevőségi Hivatal, a Magyar Űrkutatási Iroda, rövid időre Magyar Hadiipari Hivatal is. A Medgyessy- és Gyurcsány-kormány alatt tíz alakult, többek között a Nemzeti Fejlesztési Hivatal vagy a Magyar Turisztikai Hivatal, Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal és a Vasúti Hivatal is.
A probléma nemcsak a minisztériumi szint alatti főhatóságok (az elvtelenül létrehozott és a vezetők státuszát illetően is előnyösebb helyzetű országos hatáskörű szervek) mértéktelen gyarapodásából adódott, hanem a kaotikus szabályozási viszonyokból is, amelyekben a rendteremtés nem sikerült; közigazgatás-korszerűsítési programjaik keretében ugyan az Antall- és a Horn-kormány próbálkozásai átmeneti eredményekhez vezettek, összességében a mindenkori kormányok kellő politikai akaratának és erejének hiánya miatt kudarcba fulladtak. A jogállások a létrehozatal rendje és szabályozási szintje, a vezetők megbízatása, a költségvetési helyzet szempontjából következetlen változatosságot mutattak. Az egységesítést előirányzó rendező elvek hiába léteztek, aktuális politikai érdekek, ágazati lobbik érdekérvényesítő képessége és a szervezeti előnyöket védő apparátusok ellenállása miatt, meg azért is, mert az eltéréseket megengedve eleve puha korlátokat állítottak, felemásan érvényesültek. Hasonló okokból mindinkább erősödtek azok a gyakran a kormányok által is támogatott vagy nem elutasított, habár eredményével ellenük ható törekvések, amelyek helyzetük megszilárdítása, illetve megszüntetésük vagy átszervezésük megnehezítése érdekében a minisztériumi szint alatti főhatóságok jogállásának törvényi rendezését célozták. (Jellemző, hogy még a kormány saját ellenőrző szerve, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal is nevesült az államháztartási törvényben. Persze az is, hogy a szabályozási szintről folytatott inkább szakmai tartalmú vitákban, engedve a kívánságoknak, gyakran a politika döntött.)
b) A státusztörvény a minisztériumi szint alatti főhatóságoknak az 1992-ben kialakított fogalmi kettősségét, az irányítási-felügyeleti renddel együtt az országos hatáskörű szervet felváltó kormányhivatallal
Az országos hatáskörű szerv elnevezés a közigazgatással foglalkozók körében köztudottan fogalmi képtelenség volt, országos illetékességről lehet csak szó. A kormányhivatal szélesebb értelmébe persze a minisztériumok és a Miniszterelnöki Hivatal is beletartoznak.
108
és a központi hivatallal megtartotta, ami pedig a lényeg: a szabályozási zűrzavar felszámolása, a rendezett szervezeti viszonyok megteremtése a korábbi állapottal szemben alkalmasabb alapra épül. (Az egységes jogállások legfontosabb szempontjait, létrehozatali, irányítási-felügyeleti és kinevezési rend, költségvetési helyzet, az eltérés lehetősége nélkül törvény rögzíti.) Nemcsak a jogi háttér született meg, hanem 2006-ban a kormánynak megvolt az elszántsága számos minisztériumi főhatóság megszüntetéséhez, korábbi országos hatáskörű szervek feladatkörét minisztériumok vették át, vagy központi hivatallá alakultak át, összességében – a számvevőszéki vizsgálat szerint – a központi államigazgatási intézmények száma harmadával csökkent.
2118/2006. (VI. 30.) kormányhatározat az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről, illetve Állami Számvevőszék: Jelentés a magyar központi közigazgatás modernizációjának ellenőrzéséről. 0901 2009. január. Az országos hatáskörű szervek közül például megszűnt a Magyar Turisztikai Hivatal, a Nemzeti Sporthivatal, az Országos Területfejlesztési Hivatal, a Határon Túli Magyarok Hivatala, mások pedig központi hivatalként működnek, így a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal vagy a Nemzeti Fejlesztési Hivatal jogutódaként a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség.
109
A státusztörvény eredeti változatában négy, majd a módosítások után hét szervet ismert el kormányhivatalként. (Eredetileg a Központi Statisztikai Hivatalt, a Nemzeti Hírközlési Hatóságot, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét, a Magyar Energia Hivatalt, majd az Országos Atomenergia Hivatalt, a Magyar Szabadalmi Hivatalt, valamint az újonnan alapított Egészségbiztosítási Felügyeletet. Ha az egészségbiztosítási reform nem bukik meg, és a 2008. évi I. törvény hatályban marad, az Egészségbiztosítási Központ is kormányhivatal.)
A korábbi és végül kevés eredményre vezető funkcionális meghatározás helyett a státusztörvény után formális elemen, az alapítón (parlament vagy kormány) múlik, hogy a minisztériumi szint alatti főhatóságok a két lehetséges jogállás közül melyikbe kerülnek, a kormányhivatalt törvény, a központi hivatalt kormányrendelet hozhatja létre. A kormányhivatalok alapításának új rendje szentesítette a kialakult helyzetet, mert a státusztörvényben ilyenként elismert szervek korábban kivétel nélkül törvénnyel keletkeztek. A parlament, habár 2006-ig alaposan közreműködött a zavaros állapotok kialakításában, a jövőre nézve kizárólagos joghoz jutott, amely pedig nem elkerülhetetlen, és nem is feltétlenül biztos eszköze a rendteremtésnek, a kormány szervezeti-szervezési mozgásterét azonban célszerűtlenül csökkenti.
Mérsékeltebb elképzelés szerint a kormányhivatalt törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet is létesíthetné (Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. Hiv. m. 170–171. o.).
110
(Ehhez képest másodlagos, hogy talán a szervezetalakítási jogkörét megalapozó avítt szövegű alkotmányos rendelkezéssel szemben is.) A kormánynak a belső viszonyaiban bármikor lehetnek a parlamentre egyáltalán nem tartozó olyan szervezeti szükségletei, amelyek teljesítéséhez a miniszteri irányítású és tárcafüggő központi hivatal formája nem alkalmas.
Más szempontból a kormányhivatal elveszítése tekinthető egyfajta kiegyenlítésnek is, mert a kormány szinte egyidejűleg teljeskörűen visszaszerezte a parlamenttől a másik szervtípust, a központi hivatalt. Ehhez a státusztörvény csak az első lépést tette meg, amikor a kormányt felhatalmazta a központi hivatalok alapítására, amellyel szándéka szerint a jövőre kizárta a szervezetek viszonyainak törvényi szabályozását, és megnehezítette az átszervezésekkel szembenálló törekvések érvényesítését. Amennyire ez a magyar jogforrási rendszerben egyáltalán lehetséges, mert – ahogy történt a törvénnyel kötelezően beállított tárca nélküli miniszternél – a parlamenti többség egyedi esetre is bármikor visszaveheti a szabályozást.
Ahhoz, hogy az átszervezési intézkedések előtt az akadályok tényleg elháruljanak, hiányzott még a múlt rendezése, a korábbi törvényi korlátok lebontása is. Ez valósult meg a második lépéssel (a már említett 2006. évi CIX. törvénnyel a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról), amely a korábbi ciklusokban különféle okokból törvényi szintre emelt közigazgatási szervek alapításának, megszüntetésének, átszervezésének jogát elvette a parlamenttől, és át- vagy visszaadta a kormánynak. A kormány mozgásterének felszabadításához szükséges és hatásában nagy jelentőségű változtatások tulajdonképpen technikai jellegűek, kiiktatták a joganyagból, ahogy a miniszterekét is, a központi hivatalok és más közigazgatási szervek konkrét megnevezését. A módosítások után, az 1970-es évekből már ismert kodifikációs megoldással, a törvények a tevékenységek szabályozásakor csak általánosságban, a feladat és hatáskör körülírásával utalnak az eljáró szervre, amelynek nevesítésére, kijelölésére az alapítására jogosult kormánynak adnak felhatalmazást. (A fedőnevek megfejtése nem egyszerű, az új rendben például az Igazságügyi Hivatal: pártfogó felügyelői, jogi segítségnyújtó, áldozatsegítő és kárpótlási tevékenységért felelős szerv.
A feladatkörre utaló megjelölések elvileg nyilvánosak, de mégis nehezen, a T/1202. számú törvényjavaslat indokolásához mellékelt 1. számú táblázatból ismerhetők meg.
111
Hasonló szabályozási technikát 1971-től a III. tanácstörvény után azért alkalmaztak, mert az önkormányzati elv érvényesítésével a tanácsok határozhatták meg szakigazgatási szervezetüket, önállóságukat védte, hogy a jogszabályok az ellátandó feladatokkal csak az egyes szakigazgatási szervek tevékenységi körére utalhattak.)
Kormányzati ügyek intézése és kiemelése személyre szóló megbízatásokkal
Kormányzati ügyek intézésére különféle tisztségekkel mindegyik kormány – 2004-től a miniszterelnök is – számos személyre szóló megbízatást adott. Olykor a kormányzaton belülről, gyakrabban kívülről kiválasztott és felelősségi körükkel a szokásos szervezeti-irányítási rendből többnyire kiemelt megbízottaktól, habár a tisztség adásának hátterében jutalmazási, kompenzációs, netán más politikai/taktikai cél is meghúzódhat, olyan teljesítményt várnak el, amely nyújtására szervezeti-működési, esetleg személyi viszonyaival a közigazgatás nem képes, vagy abban éppen ellenérdekelt. Ebből következően a megbízatások általában különleges, kényes, eseti vagy átmeneti jellegű kormányzati feladatok és problémák dinamikus megoldására, ágazatközi és a közigazgatás hagyományos viszonyaiban nem, illetve nem hatékonyan kezelhető tevékenységek koordinálására vagy vezérlésére vonatkoznak.
Ehhez a részben hasonló célú tárca nélküli miniszter mellett az Antall- és Boross-kormány még csak a kormánybiztosi intézményt használta, amelyet az utódok már keveselltek; nem is annyira a szervezeti, mint inkább a személyi elképzelések megvalósításához nem adott elég teret, alapvetően azért, mert nem tette lehetővé politikusok bevonását a kormányzatba. A különösen a miniszterelnökök személyzeti mozgásterét korlátozó akadályt további tisztségek teremtésével – előbb a Horn-kormánytól alkalmazott kormánymegbízott és kormánymeghatalmazott, majd az első Gyurcsány-kormánytól a miniszterelnöki megbízott is – hárították el. Az új megbízatási formákat, szemben a kormánybiztoséval, amelyhez a Grósz-kormány óta az ügyrendek nyújtottak jogi hátteret, intézményesítő szabályok nem alapozták meg, a kormánymegbízott és a kormánymeghatalmazott beállítása keltheti ugyan a törvényenkívüliség érzetét, törvénytelen azonban biztosan nem volt, mert a kormánynak az Alkotmányon alapuló szervezetalakítási jogköréből levezethető, habár a miniszterelnöki megbízotté aligha. (Az ügyrendek a kormánybiztosról is csak annyit mondtak, hogy feladatkörében a kormány nevében jár el, tevékenységéről és intézkedéséről a kormánynak időszakonként beszámol, feladatkörét pedig a kormány állapítja meg.)
Kormánybiztos
a) Történetét tekintve az eredetileg nem szervezetalakítási eszközként, hanem rendkívüli helyzetekben alkalmazott kormánybiztost
A kormánybiztosi intézmény eredeti céljáról: Jogi lexikon. Hiv. m. 353–354. o. Hagyományos rendeltetésű kormánybiztos 1990 után is a rendkívüli védekezési készültség tartama alatt az árvízvédelmi kormánybiztos, aki hivatalból a vízgazdálkodásért felelős miniszter (1995. évi LVII. törvény 17. §). Kivételesen előfordult, hogy más kormánybiztosról is törvény intézkedett. Lásd az 1994. évi LXX. törvényt az „Expó ’96 Budapest” nemzetközi szakkiállítás megrendezésének lemondásáról.
112
a szerkezet átrendezésére igazán látványosan először az Orbán-kormány használta, amelynél a második Gyurcsány-kormány még tovább ment. 2000-ben a minisztériumi struktúra kormánybiztossal módosult; így vette át az addigi közlekedési, hírközlési és vízügyi tárcától az informatikát a Miniszterelnöki Hivatal, amely részben vagy egészében ott maradt az Orbán-kormány után is.
A Miniszterelnöki Hivatalba az informatikai kormánybiztosság több mint 70 fővel, saját funkcionális szervekkel és 3 szakmai főcsoporttal épült be. Az informatikai feladatkör 2008-ban is, kormánybiztossal, szakállamtitkárral és 3 főosztállyal, csaknem 50 főt jelentett. [Forrás: A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 2001. Hiv. m. 404–408. o., valamint a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti és működési szabályzatát módosító 4/2008. (MK. 74.) ME-utasítás.]
113
(2002–2008 között csak a kormányzati informatika, mert előbb fennállt az informatikai tárca, amelynek feladatkörét aztán örökölte a gazdasági tárca. 2008-ban a koalíció felbomlása után a terület egésze visszakerült a Miniszterelnöki Hivatalhoz.) 2006–2007-ben a második Gyurcsány-kormány pedig a kormánypolitika szempontjából megkülönböztetett jelentőségű és átfogó területekre – államreform, fejlesztéspolitika – formálisan nem kormánytagként (ezzel is a takarékosságot prezentálva tárca nélküli miniszterek helyett) a miniszterelnök közvetlen irányításával és addig nem tapasztalt szokatlan hatalommal kormánybiztosokat állított be.
Lásd az 1061/2006. (VI. 15.) kormányhatározatot az államreform előkészítésével és megvalósításával összefüggő egyes szervezeti és személyi kérdésekről, valamint az 1062/2006. (VI. 15.) kormányhatározatot a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól. Az Államreform Bizottságban alelnöki minősége miatt tulajdonképpen formálisan is alárendelődtek a miniszterek a kormánybiztosnak.
114
A kisebb hatalmú kormánybiztos koordinációs jogköre is mindenképpen érinti a kormányzaton belüli hatásköri viszonyokat, és még inkább, ha tevékenységével, amelytől oparativitást várnak, a szakmai vagy politikai szempont miatt kevésbé alkalmas és bizalmat nem élvező tárcák funkcióját veszi át. (Például több minisztérium feladatkörében jártak el 2002-ig a kisebb-nagyobb megszakítással folyamatosan működő dunai kormánybiztosok. Tartalmi szempontból nincs jelentősége, hogy a Horn-kormány alatt politikai államtitkár vitte a dunai vízlépcsővel kapcsolatos ügyeket, akinek kormánybiztosi kinevezése képviselői mandátuma miatt nem volt lehetséges.
A budapesti világkiállítás rendezését is az Antall-kormány alatt először kormánybiztos szervezte, majd a feladatkört világkiállítási főbiztosként a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett címzetes államtitkár vette át.
115
A második Gyurcsány-kormány „Új rend és szabadság” programjára 2007-ben kinevezett kormánybiztos megbízatása legalább 4-5 tárcát érintett.
Lásd az 1074/2007. (X. 1.) kormányhatározatot az „Új rend és szabadság” programért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól.
116
Az Orbán-kormány alatt a kisgazda vezetésű környezetvédelmi tárcával szembeni bizalmatlanság motiválta a Tisza–Szamos kormánybiztos kinevezését.
1022/2000. (III. 14.) kormányhatározat.
117
)
Máskor a kormánybiztos kinevezését nem egyszerűen a hagyományos szervezeti keretekben rosszul és kevésbé hatékonyan kezelt vagy kezelhetetlen ügyek kézbevétele, hanem az olyan átfogó kormányzati célok és reformok megvalósítása (közigazgatás korszerűsítése és racionalizálása, ilyen az államreform is) mozgatta, amelyek a különféle ágazati, szervezeti és személyi szempontjai miatt a közigazgatási apparátusok és tárcáik, illetve irányított területeik részérdekeinek képviseletére éppúgy hajlamos politikai vezetők ellenállásába ütköznek. (Jó példa még a Németh-kormány korszakából a Sárközy Tamás vezetésével folytatott gazdasági dereguláció [1103/1989. (VII. 25.) MT-határozat]. A tárcákat fenyegette, hogy meg kellett védeniük a hatályos jogszabályaikat, ha ez nem sikerült, vagy a felülvizsgálatot elmulasztották, arra számíthattak, a deregulációs kormánybiztos automatikusan kezdeményezi a hatályon kívül helyezést.)
b) A megbízatás melléktevékenység-szerűen – a munkakörhöz kapcsolódóan vagy azonfelül – egybeköthető betöltött kormányzati tisztséggel (államtitkáréval, helyettes vagy szakállamtitkáréval, akár miniszterével is), de a kormánypolitika szempontjából fontosabb területeken a kormánybiztosok jellemzőbb módon, esetleg államtitkári kinevezéssel is megerősítve, önállóak, és az általában hozzájuk rendelt – akár nagyobb létszámú – apparátussal saját jogú részvevői lesznek a közigazgatási folyamatoknak. Gyakran a kormányzati döntés-előkészítés intézményeinek is, államtitkári értekezletnek, kabineteknek, 2006-tól még a kormányülésnek is.) 2006-ig az irányítási viszonyok és ezzel összefüggésben költségvetési elhelyezésük szempontjából rendezetlen állapotok alakultak ki, a kormánybiztosok tartozhattak közvetlenül a kormányhoz vagy a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterhez, olykor azonban az intézmény félreértésével éppen az érintett szakminiszter alá rendelődtek.
Például a Horn-kormány alatt a Nemzeti Kataszteri Program, az Orbán-kormány alatt a felsőoktatási beruházások kormánybiztosa.
118
(Főként, ha a kormánybiztos megbízatása szinte csak egy tárca feladatkörébe esett, ilyenkor előnyösebb jogállással a miniszteri biztos funkcióját töltötte be. Esetleg az irányításra vagy felügyeletre több miniszter is jogot kapott. Az Antall-kormány alatt a dunai vízlépcső kormánybiztosát kormányon belüli kompromisszum eredményeként három miniszter felügyelte.)
11. táblázat
A függetlenített kormánybiztosok száma és ügyköre 1990–2008 között
. Forrás: a kormánybiztosok kinevezéséről és feladatköréről szóló kormányhatározatok és -rendeletek.
119
Antall- és Boross-kormány: 2
Budapesti világkiállítás, dunai vízlépcső
Horn-kormány: 6
budapesti világkiállítás lemondása, közigazgatás korszerűsítése, privatizáció, borsodi acélipar reorganizációja, Nemzeti Kataszteri Program, Nemzeti Színház
Orbán-kormány: 8
dunai vízlépcső, millennium, Nemzeti Színház, évszámkezelés, Europalia ’99 Hungaria Fesztivál, felsőoktatási beruházások, a Tisza és a Szamos folyók cianidszennyezése, kormányzati informatika
Medgyessy-kormány: 3
egészségügyi reformprogram, földbirtok-politika (címzetes államtitkárként), kormányzati szervezeti decentralizációs-deregulációs program
Első Gyurcsány-kormány: 3
kormányzati szervezeti decentralizációs-deregulációs program, egységes digitális távközlő rendszer, a magyar–kínai gazdasági kapcsolatok fejlesztése
Második Gyurcsány-kormány: 8
fejlesztéspolitika, államreform, közigazgatási informatika, informatika (államtitkárként), infokommunikáció (államtitkárként), „Új rend és szabadság” program, audiovizuális médiapolitika, gazdasági válságövezetek kezelése (államtitkárként)
 
12. táblázat
A nem függetlenített kormánybiztosok száma és ügyköre 1990–2008 között
. Forrás: a kormánybiztosok kinevezéséről és feladatköréről szóló kormányhatározatok és -rendeletek.
120
Antall- és Boross-kormány: 5
szociális válságkezelés, külföldön rendezett világ- és szakkiállítások
Horn-kormány: 1
bankprivatizáció
Orbán-kormány: 1
pénzmosás elleni fellépés
Medgyessy-kormány: 2
pénzmosás elleni fellépés, keleti gazdasági kapcsolatok fejlesztése
Első Gyurcsány-kormány: 1
keleti gazdasági kapcsolatok fejlesztése
Második Gyurcsány-kormány: 2
keleti gazdasági kapcsolatok fejlesztése, külgazdaság
 
Kormánymegbízott és -meghatalmazott, miniszterelnöki megbízott
a) A státusztörvényig a kinevezhető kormánybiztosok számát semmi nem korlátozta; az intézmény csak azért bizonyult kevésnek, mert a köztisztviselői törvény a kormánybiztost köztisztviselői, lényegében közigazgatási államtitkári státuszba helyezte, ezzel pedig beléptek az összeférhetetlenségi szabályok is, amelyek a politikai szereplők kinevezését lehetetlenné tették. Ezért kellett a kormánymegbízott, amely a Ktv. szabályait kikerülve elhárította a kormánypárti politikusok, parlamenti képviselők előtt az összeférhetetlenségi akadályt, és megengedi nekik (akár alájuk rendelt kisebb apparátussal) kormányzati tisztség adását. A megbízatások célja különféle lehetett: szerepet játszhatott a kiválasztott területen a politikus szakértelme, jártassága és szervezőkészsége, abból következően a remény is, hogy képes a közigazgatásban kezelhetetlen probléma megoldására. Mellette vagy együtt politikai, taktikai és személyi megfontolások is, a felkérés legalább részben kiegyenlíthette más (politikai államtitkári, miniszteri) kormányzati tisztségek elmaradását, még az is, hogy a kormány teljesítményével elégedetlen és kritikájára hajlamos politikus a megbízatással vállaljon részt a kormányzati felelősségből. Meglepő, de aki feltalálta, a Horn-kormány meg utána az Orbán-kormány is az új formát politikusok bevonására egy-egy kormánymegbízottal (előbbinél energetikai, utóbbinál kamarai kormánymegbízott) éppen csak használta, amellyel szemben ilyen módon a parlamenti képviselők kormányzati megbízatása a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány alatt szaporodott. (Népegészségügyi programért, nemzeti lakásprogramért, szociális földprogramért felelős kormánymegbízottak stb. Feleslegesen, legfeljebb ügykörük kiemelése miatt, még a Miniszterelnöki Hivatal egyik-másik politikai államtitkára is kormánymegbízott volt. Összességében a kormánymegbízottak száma 2002–2006 között meghaladta a tízet.)
Külön érdekesség, hogy a célhoz képest a kormányzati viszonyokat bonyolító új megbízatási formára talán nem is volt szükség, politikusok díjazás nélküli kormánybiztosi kinevezése elé az akadályt a formális és 2004-ig valószínűleg töretlenül téves jogértelmezés állította elő. Ugyanis a szabály nem arról szólt, hogy a kormánybiztosi megbízatás kötelezően közszolgálati jogviszonyt keletkeztet, köztisztviselői létet feltételez. Annyit célzott, hogy a Ktv. szempontjából a kormánybiztos, akit az illetményrendszerben el kellett helyezni, államtitkárnak minősül, ha közszolgálati jogviszony keretében működik, a kinevezést – csak akkor díjazás nélkül – ennek hiányában sem zárta ki. (A szabályok újraértelmezésével 2004–2005-ben, a kormányzati szervezeti decentralizációs-deregulációs programért felelős kormánybiztos közszolgálati jogviszonyon kívül és ingyenesen teljesíthette feladatát.
1064/2004. (VI. 28.) kormányhatározat. A problematikus szabály, a Ktv. 73. §-ának (4) bekezdése annyit mondott, hogy közszolgálati jogviszonya szempontjából a kormánybiztos államtitkárnak minősül. Ebből, szó szerint valóban, csak az illetmény következett, ezért a kormánybiztosok államtitkári juttatásairól (gépkocsi stb.) külön intézkedések születtek.
121
)
b) A kormánymegbízott mellé jött még egy másik tisztség; az inkább közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselőkkel betöltött kormánymeghatalmazotté (például az Orbán-kormány alatt a kormányzati szervek elhelyezésére), aki függetlenítve vagy más megbízatásával együtt – alacsonyabb státuszban, helyettes államtitkári ellátással – a kormánybiztoséhoz hasonló funkciót teljesített. A megbízatási formák megkülönböztetésére volt ugyan törekvés, a határozatokban mégis összekeveredtek, kapott kinevezést kormánymeghatalmazott politikai államtitkárként, fordítva pedig köztisztviselőként kormánymegbízott is.
c) A Gyurcsány-kormányok alatt (2004 végétől) jelent meg a miniszterelnöki megbízott, amellyel közvetlenül a kormányfő kért fel főként, de nem feltétlenül politikusokat, és nem is kizárólag a kormányoldalról, arra, hogy vállaljanak jellemzően nem a közigazgatás napi folyamataiban részvételt jelentő, általában koordinációs természetű kormányzati szerepet.
A második Gyurcsány-kormány alatt független országgyűlési képviselőként Császár Antal kapott megbízást a gazdaságélénkítő csomag társadalmi egyeztetésének koordinálására.
122
Az új intézmény a kormánymegbízotthoz és a kormánymeghatalmazotthoz képest jóval problematikusabb. Az egyik aggály jogi természetű; bármennyire is erős a magyar berendezkedésben a miniszterelnök helyzete, az általa létrehozott új kormányzati tisztséghez, illetve szerepkörhöz, még ha a miniszterelnöki megbízott csak koordinációs funkcióval rendelkezik, a státusztörvényig hiányzott a felhatalmazás, ehhez neki a kormány szervezési hatalma (az alkotmány idézett rendelkezése) igen erőltetetten adott alapot. A másik pedig, hogy a megbízatások – a személyek, a tartalmak és az időtartamok is – nehezen vagy alig átláthatók és követhetők. A státusztörvény utáni néhány kivételtől eltekintve a miniszterelnöki megbízottak beállítása, szemben a kormánymegbízottakkal és -meghatalmazottakkal, akiknek kinevezéséről és feladatáról, végül felmentéséről mindig kormányhatározatok születtek, formátlanul (nyilván felkérő vagy megbízólevéllel) történt, a felkérésekről és az ügykörökről a nyilvánosság és a közigazgatás is nem jogi dokumentumból (miniszterelnöki határozatból), hanem a kormányszóvivőtől, rajta keresztül pedig a médiából értesülhetett.
A médiából tudhattunk például a kormány és a főváros közti együttműködés összehangolásáért, a terrorellenes küzdelem koordinációjáért, a gazdaságélénkítő csomag társadalmi egyeztetésének támogatásáért, a kormányzati negyed projekt megvalósításának vezetéséért és koordinálásáért, a romapolitika összehangolásáért felelős és több más miniszterelnöki megbízottról. Néhány esetben született miniszterelnöki határozat, például a záhonyi térség komplex fejlesztését elősegítő miniszterelnöki megbízottról [6/2007. (I. 18.) ME-határozat].
123
A megbízatások megszűnéséről pedig sehogy, talán még a miniszterelnöki megbízott sem.
A státusztörvény utáni helyzet
a) A státusztörvény a korábbi gyakorlattal szemben a kormány által adható személyre szóló megbízatások formáit szűkíti, ilyenként csak a kormánybiztost ismeri el, továbbiak alkalmazását kifejezetten megtiltja, amellyel a kormánymegbízottat és -meghatalmazottat a jövőre nézve kiejti. A kormányfő előtt azonban nem zárja le a pályát, ellenkezőleg legalizálja, továbbra is formátlanul, bármiféle korlát nélkül a miniszterelnöki megbízottak kinevezését és kormányzati koordinációs szerepkörét. A miniszterelnök felkérhet tanácsadókat, mintha ehhez törvényi felhatalmazás kellene, és – itt bújik meg a miniszterelnöki megbízott – megbízást adhat eseti feladatok ellátására.
A státusztörvény 27. §-a mondja ki az általa nem ismert megbízatási formák alkalmazásának tilalmát, amely alól kiveszi a miniszterelnököt. Ha a miniszterelnöki megbízottról kivételesen határozat születik, erre a rendelkezésre hivatkozik.
124
b) Az addigi kötetlenséggel szemben a státusztörvény a kormánybiztosok számát és a megbízatások időtartamát is korlátozta: 2006-tól egyidejűleg csak három önálló (nem eredeti állami vezetői feladatkörével összefüggően, miniszterként, államtitkárként vagy szakállamtitkárként kinevezett) kormánybiztos dolgozhat, a megbízatás pedig a meghosszabbítás lehetősége nélkül nem haladhatja meg a két évet. Hiányzik viszont annak egyértelmű kimondása, hogy a megbízatás a kinevező kormány hivatali idejére szól, a régi kormánybiztosokat az új kormány nem viszi tovább. A szabályok példázzák a státusztörvény tetszetős, de célszerűtlen szemléletét, mert a nem tervezhető szükségletek miatt bizonytalan, hogy együtt a tárca nélküli miniszteri és az államtitkári helyek limitjével a kormányzáshoz mindig elég lesz-e a 3 önálló kormánybiztos. A megbízatások teljesítéséhez pedig, főleg ha a kormánybiztosoktól nem kizárólag rendkívüli vagy átmeneti problémák megoldását, hanem a minisztériumi struktúrából kiemelt tevékenységi területek (informatika) tartós irányítását várják, a 2 év előreláthatóan kevés. (Hasonló szellemű a miniszteri biztosokra vonatkozó szabályozás; hagyján, hogy a minisztériumban egyidejűleg két fő kinevezése lehetséges, de a megbízás lehetséges időtartama irreálisan rövid, mert nem haladhatja meg a hat hónapot.)
A politika másfél évig bírta a kötöttséget, amikor azonban a kormány és a kormánypártok számukra fontos ügyben ütköztek bele a kormánybiztos-problémába, egyszerűen félretették a státusztörvényt. (2008 elején a végül meghiúsult egészségbiztosítási reform vezérlésére – nyilván koalíciós okokból, a szabad demokrata vezetésű egészségügyi tárca ellensúlyaként – kormánybiztos beállítását tervezték, akire akkor éppen üres hely hiányában nem vonatkozott volna a státusztörvény létszámkorlátja [2008. évi I. törvény 159. §]). Kicsit később, a koalíciós kormányzás felbomlása után, amikor módosult a kormányszerkezet is, a Miniszterelnöki Hivatalban a koalíciós államtitkár és a fejlesztéspolitikai államtitkárok távozásával – a státusztörvény korábbi módosításával kifejezetten a fejlesztéspolitikai államtitkárok beállítását célzó – államtitkári helyek (összesen 6) szabadultak fel, amelyek visszavétele vagy csökkentése ugyan logikusnak látszott, de most már szakítva az önkorlátozó szemlélettel, nem történt meg. Innentől kezdve a státusztörvény – nem éppen szelleméhez hű – ügyes alkalmazása segített; az üres helyek felhasználásával, anélkül, hogy ügyelni kellene a kormányzást nehezítő limitre, ugyanazon egybeeső és megkülönböztethetetlen ügykörre összeköthető a kormánybiztosi megbízatással az államtitkári tisztség, és beállítható a Miniszterelnöki Hivatalba a funkcióját illetően önálló kormánybiztos. (Anélkül tehát, hogy a kormánybiztosnak államtitkárként lenne bármiféle eredeti feladatköre.)
c) Az együttes kinevezéssel az államtitkár-kormánybiztos konstrukció a limit kikerülése mellett további előnnyel is jár, mert alkalmazásával – mégiscsak a személyre szóló megbízatás további formájaként és némileg a megszüntetett önálló feladatkörű államtitkár helyett – politikusok kormánybiztosként is kormányzati pozícióba hozhatók. (2008-ban a Miniszterelnöki Hivatal államtitkáraiként az informatikai és a válságövezetek kezeléséért felelős kormánybiztos, mindketten országgyűlési képviselők.) Van másik út is – szinte az elvetett kormánymegbízott pótlásaként, de erre kiterjed a limit, és 2008 végéig nem is használták –, ha a kormánybiztos ingyenesen, közszolgálati jogviszony nélkül tevékenykedik. Ilyen módon kívülről bárki és bármilyen tevékenysége mellett felkérhető. Alaphelyzetében ugyanis az önálló kormánybiztos lehet a politikához közeli személy, de politikus nem, mert politikai főtanácsadóként sajátos köztisztviselői státusszal közszolgálati jogviszonyban áll, aki ezért, egyáltalán nem arányosan a ráruházható kormányzati hatalommal, nem minősül állami vezetőnek, logikusan államtitkárnak.
d) 2006-ban a kormányfői hatalom, ezen a ponton tényleg aránytévesztéssel a kelleténél túl, a kormánybiztosok kapcsán is erősödött, mivel őket a státusztörvény után – még csak nem is a kormány nevében, hanem saját jogán – a miniszterelnök irányítja, sőt akár a miniszterektől elvonva kormányzati szervezeteket és vezetőket az alárendeltségükbe helyezhet. Ezzel a kormány hatóköréből, miután kinevezi és meghatározza feladatkörét, a továbbra is szerveként definiált kormánybiztos, amikor működik és megvalósítja rendeltetését, teljesen kikerül. A kormány kikapcsolásának 2006–2007-ben a fejlesztéspolitika és az államreform irányítási rendje miatt annál is inkább átlátható aktuális célja volt, mert már egyidejűleg is hagyományosabb profillal egyik-másik kormánybiztos közvetlen irányítása átkerült a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterhez, akinek a statútuma szerinti felelőssége egyébként is több kormánybiztos feladatkörét átfogja. (Tulajdonképpen a státusztörvénnyel szemben, amely a kormánybiztosok irányítására nem választhatóan, hanem kötelezően és egységesen a miniszterelnököt jelöli ki.)
IV. A MINISZTERELNÖKI HATALOM SZERVEZETI HÁTTERE: A MINISZTERELNÖKI HIVATAL
1. A Miniszterelnöki Hivatal fejlesztésének két útja
a) A Lázár-korszak viszonyai között a kormányfő szervezeti háttereként elegendő volt visszafogott, a kormányzati folyamatokat nem alakító szerepkörével a kis létszámú Minisztertanács Titkársága (alig több mint 100 fővel, a kormányfő mellett 3 fős személyi titkársággal), amely – középpontjában a kevés, de jól képzett jogászból álló jogi apparátussal – a mindenkori kormányhivatal alapfunkcióinak gyakorlásával biztosította a kormány működéséhez szükséges jogi-igazgatási, személyzeti-munkaügyi és pénzügyi-technikai feltételeket. (Alapfunkcióknak tekinthetők: 1. a kormány működésével kapcsolatos jogi és igazgatási feladatok: munkaterv és napirend összeállítása, az előterjesztések ügyrendi vizsgálata, jegyzőkönyvezés, a döntések megszövegezése; 2. döntés-előkészítés: javaslatok és jogszabálytervezetek kidolgozása, az előterjesztések szakmai véleményezése stb.; 3. hivatalos lapok szerkesztése; 4. a kormány működéséhez a gazdasági és műszaki feltételek biztosítása; 5. a kormánytagok és más állami vezetők személyzeti ügyeinek intézése.)
Ami az alapfunkcióknál több volt: a Minisztertanács Titkársága irányította az állami személyzeti munkát, és hozzátartozott a központi államigazgatási szervezet fejlesztése. (1988-ban mindkét ügykör átkerült a Belügyminisztériumhoz.) A Minisztertanács Titkárságához jöttek még a kormányzati koordinációban szakpolitikai feladatkörükkel a tőle független kormánybizottsági titkárságok és más önálló kormányszervek. A Minisztertanács Tanácsi és Tájékoztatási Hivatala, amelyek elnökeivel szemben a Minisztertanács Titkárságának a kormányzatban ennek hiányában is befolyásos vezetőjét még csak az államtitkári rang sem illette meg.
A kormány és a kormányfő pozíciójának megváltozásával Grósz Károly és Németh Miklós már épített a kormányapparátus aktívabb fellépésére, és meg is erősítette. Ennek jegyében állt fel 1988-ban államtitkárral vezetett országos hatáskörű szervként a Minisztertanács Hivatala, amely magába olvasztotta a minisztertanács elnökhelyettesének, az államminisztereknek, a kormánybizottságoknak, majd a kollégiumoknak és a tanácsadó testületeknek a titkárságait, a kormányszóvivőt és a sajtóirodát meg az ugyancsak újonnan szervezett, a korábbi állapotokban szükségtelen parlamenti titkárságot.
A Minisztertanács Hivataláról lásd a 19/1988. (IV. 1.) MT- és a 22/1989. (III. 22.) MT-rendeleteket, szervezeti és működési szabályzatáról pedig a 2/1989. MT H-utasítást.
125
(Továbbá a Védelmi Irodát és a Szocialista Gazdasági Együttműködési Irodát is. Mindennel együtt 1989–1990-ben a létszám 400 feletti, a kormányfő titkársága 10 fő körüli.) Ezzel a korábbinál átláthatóbb és a kormányfő számára könnyebben kezelhető viszonyok keletkeztek, ami azonban nem jelentette a Minisztertanács Hivatalában a régi és a különféle új részlegek működési egységét, a minisztertanács elnökhelyetteséhez és az államminiszterekhez tartozó titkárságok (Gazdaságpolitikai Titkárság, Gazdasági Reformbizottság Titkársága, Társadalom- és Nemzetiségpolitikai Titkárság, Sajtótitkárság) önálló életet éltek. A hivatalvezető államtitkár közvetlen vezetői jogköre csak az eredeti szervezetre, a jogi apparátusra és a funkcionális egységekre terjedt ki, ezenkívül, ahogy később a Miniszterelnöki Hivatal statútumaiban is többször megfogalmazódott, összehangoló, módszertani tevékenységre volt hivatott.
b) 1990-től a miniszterelnök középponti helyzete még inkább olyan szervezeti hátteret feltételez, amelyen keresztül kézben tarthatja kormányának működését, és meghatározhatja a kormánypolitikát. Ennek kialakítása – szemben az alkotmánymódosításokkal lényegében megteremtett közjogi háttérrel, és egyrészt párhuzamosan a miniszterelnöki hatalom kibontakozásával, másrészt attól mégis mintha lemaradva – hosszabb időt, pontosabban több kormányzati ciklust igényelt, és csak az Orbán-kormánnyal fejeződött be.
A Miniszterelnöki Hivatal történetéről két jelentős tanulmány is készült: az Orbán-korszak középpontba állításával és a kormányzás szervezeti és működési viszonyaira is kiterjedően Pesti Sándor: A kormányzati döntéshozatal. Századvég, 2000. ősz, új folyam, 18. szám, 69–115. o., valamint Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. A Miniszterelnöki Hivatal 1990–2003 – II. rész. Politikatudományi Szemle, 2003. évi. 1. szám, 106–153. o. A Miniszterelnöki Hivatalról bővebben lásd a szerzőtől is: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Hiv. m. 15–75., 152–163., 294–306. és 309–318. o.
126
Nem is volt könnyű annak elfogadtatása, hogy a Miniszterelnöki Hivatal megerősítése ugyan a hatalomnak a miniszterelnök érdekében álló központosítását jelenti, mégis több, mert szervezeti biztosítéka a hatékony kormányzásnak is. Annak, hogy a kormányzati szervek a partikuláris érdekeik helyett (legalább mellett) a kormánypolitika általános szempontjait és követelményeit követve – amennyire lehetséges – egy irányban mozogjanak. 1992-ben az Antall-kormány közigazgatás-korszerűsítési programjában
A közigazgatás korszerűsítési programja. Magyar Közigazgatás, 1993. évi 1. szám.
127
nem véletlenül kellett azzal érvelni, hogy az alulszervezett és csak formális működésre alkalmas kormányhivatal a részérdekeknek kedvez. Horn Gyulának a koalíciós partner 1995-ben nem engedte meg, hogy a Miniszterelnöki Hivatal élére közigazgatási államtitkár helyett minisztert állítson, habár a lehetőség mindkét vezetési forma törvényi elfogadásával és a miniszterelnök választási jogával – de már csak utódai számára – a ciklusban megteremtődött.
Az 1997. évi LXXX. törvény 39. §-a szerint a Miniszterelnöki Hivatal élén – a miniszterelnök előterjesztésének megfelelően – miniszter vagy közigazgatási államtitkár áll, de miniszter kinevezése esetén közigazgatási államtitkár is működik.
128
Az egyébként egyáltalán nem gyenge helyzetű kormányfőnek nem sikerült a gazdaságpolitikai miniszterelnök-helyettes vagy tárca nélküli miniszter beállítása sem a kormányba, és nem tudta elérni, hogy a minisztériumokban a helyettes államtitkárokat a miniszterelnök nevezze ki, amely a helyükbe lépő szakállamtitkárokkal csak 2006-ban, a státusztörvénnyel valósult meg.
c) A Miniszterelnöki Hivatal alkalmassá tétele a kormányzati folyamatok vezérlésére, fejlesztésének elkerülhetetlen és elvében helyes iránya volt. A hatalomkoncentrációnak azonban létezett a kormányzati központtá szervezéstől nem könnyen megkülönböztethető rosszabbik útja is, mert a Miniszterelnöki Hivatalt – közvetlenül vagy oda beállított viszonylag önálló államtitkárokon keresztül – a kezdettől fogva, a Horn-kormánytól pedig egyre szívesebben és mértéktelenebbül a kormányzati szerkezet alakításának eszközeként is használták. Ezzel különféle okokból, de mindig központosítási szándékkal – politikai és koalíciós vagy hatalmi megfontolásból, ügyek aktuális kormányzati jelentősége miatt – szakigazgatási ágazatokat, szakmai területeket, olykor speciális politikai funkciókat vontak a Miniszterelnöki Hivatalba, amely felépítését és szerepkörét – együtt a szervezetében elhelyezett tárca nélküli miniszterekkel, kormánybiztosokkal és az egyéb személyes megbízottakkal – egyre bonyolultabbá tette, létszámát pedig felduzzasztotta. (Az Antall-, majd a Horn-kormány időszakában 1997-ig a létszám 500 fő körüli, akkor az ellátó és üzemeltetési feladatok kiszervezése után mintegy 200 fővel csökken. A kiszervezés után az engedélyezett létszám az Orbán-kormány alatt, 2001 végén 560 fő feletti, 2003-ban a Medgyessy-kormány alatt 836 fővel csúcsra jut. Újabb kiszervezéssel 2004–2006-ban, mivel a területfejlesztésre és a nemzeti fejlesztésre országos hatáskörű szerveket hoztak létre, a létszám megint jelentősen, több mint 200 fővel csökkent. A második Gyurcsány-kormány időszakában 2007 végén az engedélyezett létszám a 700 főhöz közelített, 2008-ban az informatikai terület teljes körű visszaszerzése után 700 feletti, és a Miniszterelnöki Hivatal apparátusa, ahogy már korábban is előfordult, nagyobb, mint bármelyik minisztériumé.
Forrás: a Miniszterelnöki Hivatal 1995–2001 közötti évkönyvei, a 2242/2002. (VIII. 12.) kormányhatározat, a 2287/2005. (XII. 22.) kormányhatározat, a 2117/2006. (VI. 30.) kormányhatározat, a 2057/2008. (V. 14.) kormányhatározat és Fehér Zoltán hiv. m.
129
)
Ami pedig a lényeg: a hatalomkoncentrációnak ez a rosszabbik útja politikailag értékes területek, jelentős pénzforrások feletti rendelkezés megszerzésével megerősítheti a Miniszterelnöki Hivatalt, de meg is gyengíti, mert a központi szerepkörébe egyáltalán nem illő szakmai-ágazati (vagy akár politikai) ügyek vitele, az ilyenfajta érdekek érvényesítésének és képviseletének kényszere széttagolja, eltéríti az igazi rendeltetésétől, a kormányzati folyamatokban csökkenti a vezérlési képességét és eredményességét.
2. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL KORMÁNYZATI KÖZPONTTÁ FEJLESZTÉSE
a) Természetesen az 1990-től a Minisztertanács Hivatalát felváltó Miniszterelnöki Hivatalban az Antall-, majd a Horn-korszak alatt – a kormányfő és a kormány viszonyára utaló névcsere mellett – sok minden történt, politikai és igazgatási súlya a korábbi állapothoz képest megtöbbszöröződött. A miniszterelnök közvetlen kiszolgálására és a politikai természetű ügyek intézésére megszerveződött a kabinetirodája, szakmai apparátusától a döntés-előkészítésben a jogi-ügyrendi követelmények érvényesítése mellett, beleértve a kormánypolitika közvetítését is, érdemi közreműködést vártak el. A Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási vezetőinek szerepköre az 1990 végén felállított államtitkári értekezlet irányításával megnőtt, a kormányzati koordináció megkerülhetetlen és befolyásos tényezőivé váltak.
1990 után a Miniszterelnöki Hivatal korábbról örökölt és a közigazgatási államtitkára alá tartozó szakmai szervezete
A közigazgatási államtitkárhoz tartoztak a jogi helyettes államtitkár és a költségvetési helyettes államtitkár által irányított szervezeti egységek, a személyzeti apparátus és a Nemzetközi Kapcsolatok Titkársága.
130
azonban abban az értelemben érintetlen maradt, hogy magját továbbra is a jogászstáb (Jogi és Közigazgatási Titkárság, 1998-ig 11, később 15 jogásszal) képezte, amely kis létszámával egymagában nem volt képes a központi vezérlésre, főként pedig a rendeltetéséhez szükséges generalista szemléletével a kormányzati szervek szakpolitikai befolyásolására és folyamatos ellenőrzésére. Voltaképpen, habár más tartalommal, intenzitással és munkateherrel, a kormány és az államtitkári értekezlet hetenkénti ülésezése, az előterjesztések számának meggyarapodása miatt mindenképpen, továbbra is a kormányapparátus lehetséges alapfunkcióit valósította meg. Mégis a legendák világába esik, hogy a Miniszterelnöki Hivatal működési zavarai miatt egyes feladatait a Belügyminisztérium szakmai vezetése vette át.
Erről lásd Fehér Zoltán hiv. m. 114. o.
131
Arról lehetett szó, hogy Boross Péter belügyminiszter, aki betegsége miatt tartósan helyettesítette a miniszterelnököt, e funkciójában is nyilván számított a saját apparátusára.
Hozzátéve, hogy az Antall-kormány más elképzeléssel indult; a Miniszterelnöki Hivatalnak jelentős gazdaságpolitikai szerepkört szánt, ezért szakmai szervezete mellé informálisan kormánytagsággal rendelkező politikai államtitkár vezetésével Gazdaságpolitikai Titkárság állt fel, amely azonban – összefüggésben a pénzügyminiszter-váltással és a tárca megerősödésével – alig pár hónap után már 1990-ben megszűnt. (Rabár Ferencet Kupa Mihály váltotta, addig a Gazdasági Kabinetet a Miniszterelnöki Hivatal mozgatta, titkára a politikai államtitkár, Matolcsy György volt.) Ezután a szakpolitikai koordinációra a Miniszterelnöki Kabinetirodában a kormányzati tevékenységi köröket átfogó referatúrákat szerveztek, az átütő siker azonban hiányzott, mert rendszerszerűen nem épültek be a közigazgatás napi folyamataiba, és nem alakult ki az intézményes együttműködése a szakmai stábbal.
A Horn-kormány alatt azzal kezdődött meg a Miniszterelnöki Hivatalban a szakmai szervezet átalakítása, hogy a jogászstáb mellé – ezzel pedig az addig kizárólagosan jogi-igazgatási szemlélet kitágításával – ugyancsak a közigazgatási államtitkár alá rendelve gazdaságpolitikai egységek léptek be, amelyek bekapcsolódtak a kormányzati döntés-előkészítési eljárásokba.
A gazdaságpolitikai ügyekben is illetékes költségvetési helyettes államtitkár irányításával két főosztályba szervezve (Gazdasági Koordinációs Titkárság és Közgazdasági Főosztály) összesen 9 szakértővel (A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 1997. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 1998, 29–30., 225–226. o.).
132
A Miniszterelnöki Hivatal központi szerepköre azzal is megfogalmazódott, amely a szakmai és politikai apparátusát egyaránt erősítette, hogy 1996-ban – a következő kormányok alatt is megtartott – felhatalmazást kapott nagyobb jelentőségű törvényjavaslatok és más javaslatok előkészítésének koordinálására.
27/1996. (II. 14.) kormányrendelet.
133
(2006-tól a törvény-előkészítésben hasonló felhatalmazáshoz jutott a Medgyessy- és főként a Gyurcsány-kormányok alatt megerősödő igazságügyi tárca is.)
b) A Miniszterelnöki Hivatal kormányzati szerepkörének teljes egészében a miniszterelnök hatalmi pozíciójához igazítása – az akkor kedvelt fordulatokkal a kormányzás zászlóshajójává vagy vezérhajójává, kancelláriává szervezése – csak 1998-ban, az Orbán-kormány hivatalba lépése után sikerült. Előkészített és programszerű – a kormányprogramban is szereplő – intézkedésről volt szó, amellyel a Miniszterelnöki Hivatal alaposan átformált szervezeti, vezetési és működési viszonyokkal szinte újraépült.
Az átalakítás előkészítéséről, szempontjairól és lényegéről Stumpf István: Kormányváltás 1998-ban. In: Magyarország politikai évkönyve 1999. Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 1999, 324–335. o., vagy „Az Országház kapujában”. Századvég Kiadó, Budapest, 2007. 46–47. o.
134
Lényegét illetően a változtatás egyik célja az onnantól kezdve hangsúlyozott politikai kormányzás szervezeti feltételeinek a megteremtése (a politikai tervezés-elemzés és a kommunikáció részlegeivel), a másik pedig alkalmassá tétele a kormányzati koordinációra, amelynek realizálásaként szakmai részébe az ettől egyébként nem gyengülő jogi apparátus mellé a referatúra-rendszer kialakításával szakpolitikai irányultságú egységeket állítottak be. (A referatúrák, összesen hat – gazdasági és pénzügyi; társadalompolitikai; agrárgazdasági, környezetvédelmi és infrastruktúra; belügyi és igazságügyi; külügyi és honvédelmi – valójában főosztályok voltak. A közigazgatási államtitkár alá tartozó helyettes államtitkárságként együtt alkották szervezeti elnevezésével a Kormányzati Referatúrákat. A másik szakmai részleg a Kormányiroda, amelybe a jogi helyettes államtitkár által irányított egységeket vonták össze.) A központi szerepkört a statútuma [137/1998. (VIII. 18.) kormányrendelet] jogias nyelven úgy írta le, ami nagyjából a következő ciklusokban is megmaradt, hogy a Miniszterelnöki Hivatal gondoskodik a kormányzati tevékenység stratégiai irányításáról és összhangjának biztosításáról, a döntés-előkészítésben az összkormányzati érdekek érvényesítéséről.
A koalíciós partnerek a Miniszterelnöki Hivatal koordinációs szerepkörét az Orbán-kormány alatt sem feltétlenül kedvelték,
Az MDF „A normális Magyarországért!” című programjában 2008-ban is elutasította a referatúra-rendszert: „A kormányzati munka nem teszi szükségessé az ún. tükörreferatúrák létét, mivel az 1998–2002. közötti időszak bizonyította, hogy a koalíciós ellentétek feloldására e kormányzati technika alkalmatlan.” (http://part.mdf.hu/index.php?akt_menu=607)
135
a külső bírálatok pedig a referatúra-rendszer túlértékelésével és félreértésével abban a miniszteri önállóság és felelősség sérelmét látták.
A referatúra-rendszer túlértékeléséről Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Hiv. m. 5. o. Nem általános véleményről volt szó, például Ágh Attila a Miniszterelnöki Hivatal átszervezését egészében úgy értékelte, hogy: „...a magyar alkotmányos berendezkedésnek megfelelő hivatali struktúra jött létre a központi kormányzatban.” A szociálliberális koalíció öröksége. In: Magyarország politikai évkönyve 1999. Hiv. m. 37. o.
136
Az új rend – fellépve a kormányzati folyamatok alulról vezéreltsége ellen és megvalósítva, amivel az előző ciklusokban még kevés sikerrel próbálkoztak – valóban tudatosan korlátozta a tárcák korábbi mozgásszabadságát, azonban nem járt elvében elfogadhatatlan vagy alkotmánysértő célokkal és következményekkel. Egyébként is kérdéses, hogy 1990-től a miniszterelnöki kormányban a kormányfőt mennyire korlátozza az erős jogállása miatt igencsak viszonylagos értékű miniszteri önállóság, amely 2006-ig érvényes jogszabályi leírása szerint (1997. évi LXXIV. törvény 10. §) annyit jelentett, hogy a miniszter más hatóságokhoz hasonlóan a jogszabályban előírt feladat- és hatáskörében önállóan jár el, és ezért felelősséggel tartozik. A státusztörvény pedig a kormányon belüli viszonyokat a reszortelv nyilván egyáltalán nem vitathatatlan gyengítésével még inkább tisztázta, mert a kormánypolitika irányának meghatározásával és az ahhoz kapcsolódó – őt igazából nem erősítő, de formalizált – utasítási jogával a miniszterelnöknek egyértelműen alárendelődik a miniszter, akinek rendeltetését most már az önállóság kiemelése nélkül határozta meg.
A 2006. évi LVII. törvény 28. §-a szerint a miniszter a kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az államtitkár tevékenységét, valamint dönt a hatáskörébe tartozó ügyekben. Szemben a mintaként szolgáló német alaptörvény (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 BGBl. S. 1) 65. §-ával, amely úgy fogalmaz, hogy a miniszterek a kancellár által meghatározott politikai irányelveken belül önállóan és saját felelősséggel tevékenykednek.
137
Nem feltétlenül finoman, de világos jelzéssel és a kormányon belül kizárva, hogy bármely miniszter a miniszterelnökkel szemben a miniszteri önállóság elvére hivatkozzon.
Az egyáltalán nem nagy létszámmal felszerelt referatúráktól (az alig több mint 20 tárcareferenstől) nem vártak többet, mint a tárcáknál folyó munka átlátását, befolyásolását és összehangolását, de azt is, hogy szükség esetén nélkülük is képesek legyenek önálló szakmai javaslatok kidolgozására.
A Kormányzati Referatúrák vezetőjének feladatkörét a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti és működési szabályzata (4/1999. MeHVM utasítás) úgy foglalta össze, hogy: részt vesz a kormányzati döntések előkészítésében; szoros és folyamatos munkakapcsolatot tart fenn a minisztériumok szakmailag illetékes vezetőivel, rendszeresen tájékozódik a minisztériumok munkájáról, időszerű feladatairól, azok megvalósulásának aktuális helyzetéről.
138
Nem is volt ez Magyarországon olyan nagyon újdonság, a rendszerváltás előtt hasonló célokkal és tárcareferensekkel működtek az MSZMP KB apparátusának szakpolitikai egységei. A referatúra-rendszerhez a minta azonban Németországból, a Szövetségi Kancellári Hivatalból érkezett, nem a struktúrájának, hanem a tárcákat leképező, tükörreferatúrának nevezett munkaszervezési rendjének az átvételével. (Ebből meg az Antall-korszak szervezeti előzményéből származhat a nem éppen szerencsés elnevezés is.) A referatúrák szakpolitikai irányultságát és szakmai teljesítményét a politika kevesellte, felügyeletükkel és a tárcák politikai koordinációjával az Orbán-kormány második részében, ezzel bonyolítva a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti és működési viszonyait, önálló feladatkörű politikai államtitkárokat bíztak meg.
Az Orbán-kormány távozása után a Miniszterelnöki Hivatal nem tért vissza az 1998 előtti állapotába, a referatúra-rendszert a korábbi politikai bírálatok, sejtetések és hivatalos bejelentések ellenére nem számolták fel, rendeltetése lényegének megtartásával a szakpolitikai irányultságú apparátus – helyesen – (némi átszervezéssel, feladatkör-módosítással és a referatúrák helyett szolidabb névvel szakágazati helyettes államtitkárságként) továbbra is megmaradt. 2006-ban pedig a szakmapolitikai egyeztetésnek elnevezett új eljárással még a kormányváltás előtt, de a második Gyurcsány-kormány által is továbbvitt igen hatékony – a miniszteri önállóságot a referetúra-rendszernél sokkal inkább korlátozó, de észrevétlenül maradt – új koordinációs eszközhöz jutott, amellyel korai pillanatban könnyen és kikerülhetetlenül ellenőrizheti, meg navigálhatja is a tárcák mozgását. A Miniszterelnöki Hivatalban – a pénzügyi és az igazságügyi tárca részvételével és ezzel szintén befolyásuk növelésével – munkacsoport szerveződött, amely szakmai és politikai megfelelőségük vizsgálatával arról dönt, hogy a kormányzati anyagok (előterjesztés-tervezetek) megkezdhetik-e, vagy milyen feltételekkel szokásos útjukat, azaz közigazgatási egyeztetésre bocsáthatók-e.
Az eredetileg nem formalizált eljárás a második Gyurcsány-kormány megalakulása után beépült a kormányügyrendbe. Lásd az 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat 18. pontját.
139
A Miniszterelnöki Hivatal az Orbán-kormány alatt megvalósított átalakításától – mivel az irányt a Medgyessy- és Gyurcsány-kormányok időszakában nem egyszerűen megtartották, hanem arra még rá is erősítettek – a miniszterelnök által közvetlenül irányított kormányzati központ, amely többé-kevésbé alkalmas a kormányzás politikai, szakmai és igazgatási, valamint kommunikációs folyamatainak vezérlésére. Legfeljebb többé-kevésbé, mert vezérlőképességét mindig gyengítették az ahhoz nem illő és ellenhatású szakigazgatási-ágazati funkciói (államtitkárságokkal és kormánybiztosságokkal), az alapvetően ezért nagyra nőtt szervezetén belüli együttműködési zavarok és különféle irányultságai, az egymás mozgását akadályozó kelleténél több politikai és szakmai vezetője. Ezek mellett az arányok eltévesztésével a szakmai-igazgatási szerepkör terhére a politikai apparátusok (miniszterelnöki, miniszteri és politikai államtitkári stábok, kommunikációs részlegek) túlsúlya meg túlméretezettsége is. (A Miniszterelnöki Hivatalt a döntés-előkészítési eljárásokban esetleg ellentétes politikai és szakmai álláspontokkal minden ciklusban több szereplő képviselte, negatív csúcsként a Medgyessy-kormány alatt 2003 elejéig 11.)
c) 1998-tól a kormányfők, élve a törvényi lehetőséggel, a Miniszterelnöki Hivatal élére államtitkár helyett mindig minisztert állítottak. Nem mintha a miniszterelnökök személyes és politikai bizalmát élvező addigi közigazgatási államtitkárok, akik ugyan formailag szakmai-köztisztviselői státuszban, de egyáltalán nemcsak a közigazgatás, hanem a politika világában is mozogtak, és politikai természetű megbízatásokat is teljesítettek, kormánytagság nélkül nem váltak volna kulcsszereplőkké a kormányzatban.
A Miniszterelnöki Hivatalt közigazgatási államtitkárként az Antall- és Boross-kormány alatt Kajdi József, a Horn-kormány időszakában pedig a Németh-kormány alatt a Minisztertanács Hivatala élén is álló Kiss Elemér vezette. Miniszterként az Orbán-kormányban Stumpf István, a Medgyessy-kormányban egy darabig megint Kiss Elemér, majd Kiss Péter, az első Gyurcsány-kormányban Kiss Péter, a második Gyurcsány-kormányban előbb Szilvásy György, utána ismét Kiss Péter.
140
(Tulajdonképpen gyengítve a politika és közigazgatás szétválasztásának elvére épülő állami vezetői modell hitelességét.) Habár az egyértelműen politikai státusz indokoltsága kétségtelen, mert tisztábbá tette a viszonyokat, a miniszteri rang nem volt elengedhetetlen feltétele a Miniszterelnöki Hivatal vezetőire bízott koordinációs szerepnek, legfeljebb erősítette és alátámasztotta a nélküle is létező kormányzati hatalmukat. Miniszterelnöki háttérrel vagy akár pártpolitikusként a miniszterek (ahogy őket szinte félhivatalosan nevezik: kancelláriaminiszterek) azzal is kiemelkedtek a kormányból, hogy már az Orbán-kormány egy részében, a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány alatt pedig végig helyettesítették a miniszterelnököt is. A vezető miniszteri jogállása azonban legalább ennyire kellett (vagy még inkább) a Miniszterelnöki Hivatal fejlesztésének – tévesként értékelhető – másik útjához, mert megkönnyítette tevékenységi körének kiszélesítését az alaprendeltetéstől idegen szakigazgatási ágazatokkal, szakmai területekkel.
Az előbbivel (mármint a kormányzati koordináción felüli ügykörök felvételével) összefüggésben a miniszter választása mellett szólt, hogy felelőssége és egyúttal vezetői jogköre – a közigazgatási államtitkáréval szemben, aki a Miniszterelnöki Hivatal törzsén kívüli különféle államtitkárságokat és kormánybiztosságokat nem szakmai-tartalmi, hanem legfeljebb funkcionális értelemben irányíthatja – a szervezet egészét átfogja. Ezzel a korábbi helyzethez képest elvileg jobb esély teremtődött a Miniszterelnöki Hivatal egységes irányításához és működéséhez, amely a sok funkcióból következő bonyolult felépítése, nagy létszáma és széttagoltsága miatt sohasem egyszerűen és teljes sikerrel (a Medgyessy-kormány első időszakában pedig egyáltalán nem) valósult meg.
A miniszterrel új, a korábbinál is bonyolultabb struktúra jött létre, a Miniszterelnöki Hivatal vezetési és működési viszonyai némileg a minisztériumokéhoz hasonultak. A rendszerben 2006-ig benne maradt értelemszerűen – a Medgyessy-, majd Gyurcsány-kormányok alatt pedig a miniszterelnök kabinetfőnökének és kabinetirodájának fokozottabb szerepvállalása és a politikai kormányzás kiteljesedése miatt még inkább – csökkenő kormányzati súllyal a közigazgatási államtitkár, aki ugyan a miniszter túlterheltsége meg a politika és szakma elválasztásának még érvényes elve miatt továbbra is vezette az államtitkári értekezletet. Megjelent az Orbán-kormány alatt még nem, de utána viszonylag önálló mozgástérrel az általános politikai államtitkár is. A miniszter mellé pedig nem is kis létszámmal, a kabinetfőnök miatt gyakorlatilag egy újabb vezetési szint beépítésével, kiszolgálásán túl politikai funkciókra, az apparátus kontrolljára, sőt akár odavett szakmai feladatok ellátására kabinetirodát szerveztek.
Általában mintegy 20 fővel, 2008-ban azonban – igaz, hogy együtt a közvetlenül a miniszterhez tartozó ellenőrzési apparátussal – az engedélyezett létszám 53 fő. Forrás: 1/2008. (MK 57.) ME-utasítás a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról.
141
(1998-ig a Miniszterelnöki Hivatal jogi apparátusánál keletkező iratok két vezetői szinten, a helyettes és a közigazgatási államtitkáron keresztül kerültek a miniszterelnök elé. Később nemcsak a miniszter lépett be, hanem előtte a miniszteri stáb, majd utána a Medgyessy- és Gyurcsány-kormány alatt a miniszterelnök kabinetfőnöke is.)
A Miniszterelnöki Hivatal – presztízsokból meg azért, hogy szervezeti és működési viszonyaival attól eltérhessen – az új vezetési formával sem minősült minisztériumnak, a statútumai 1990-től a miniszterelnök munkaszerveként definiálták. (A minisztériumok felsorolásáról szóló törvényből kimarad, de eltérés hiányában alkalmazzák rá a minisztériumokra irányadó szabályokat.) Ehhez a státusztörvény hozzátette a miniszterelnök addig jogszabályban ki nem mondott irányítási jogkörét (30. §), azzal a konkrét következménnyel, hogy ő adja ki a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti és működési szabályzatát. Szemben a minisztériumokéval, amelyet szintén új – centralizációs célú, de tartalmában indokolt – jogkörével csak jóváhagy.
A miniszterelnök mozgástere meglepő módon a vezetési formát illető választási lehetőségének megszüntetésével szűkült, mert 2006-tól a Miniszterelnöki Hivatalt törvénynél fogva miniszter vezeti. Biztos, hogy nem helyesen, mert bármikor előállhat olyan helyzet, főleg, ha a másik fejlesztési irány elvetésével csak az eredeti, illetve koordinációs rendeltetése maradna meg, amikor a Miniszterelnöki Hivatal élére megint elegendő lenne az új állami vezetői modell után már kizárólag politikai státuszú államtitkár. 2006-ban a Miniszterelnöki Hivatalt vezető két korábbi miniszter is a feladatkör szűkítése és az államtitkári vezetés mellett érvelt.
Kiss Elemér: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár; majd miniszter szemszögéből. Hiv. m. 154–155. o. és Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. Hiv. m. 91. o.
142
Stumpf István szerint az erős hátterű politikus miniszter korlátozhatja a miniszterelnök mozgásterét, a mindkét tisztségben funkcionáló Kiss Elemér pedig úgy értékelte, hogy a kisebb feladatkörű Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkáraként jelentősebb befolyást gyakorolt a kormány működésére, mint később többletfeladatokkal miniszterként.
d) Az Orbán-kormánytól a második Gyurcsány-kormányig az új viszonyok között is megmaradt a miniszterelnöknek a Miniszterelnöki Hivatalt külön létével és rendjével mindig megduplázó saját politikai apparátusa az államtitkári rangú kabinetfőnökkel.
Az Antall-korszakban még 80 fő körüli kabinetiroda engedélyezett létszáma 2008-ban már 179 fő. Forrás: 1/2008. (MK 57.) ME-utasítás a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról.
143
Kézenfekvően kínálkozott, már csak a struktúra egyszerűsítése érdekében is, hogy a kabinetfőnök beállítása felesleges, mert a miniszter (amit addig a köztisztviselői státuszú közigazgatási államtitkár nem tehetett) átveszi politikai szerepkörét, a kabinetiroda pedig – persze a miniszterelnöknél szükségképpen megmaradó titkárság nélkül – beépül az általa irányított szervezetbe. A kívánatos – számos működési probléma megelőzésére és elhárítására alkalmas – egyszemélyi vezetés, ha 2006 előtt egyáltalán létezett ilyen cél és miniszterelnöki elgondolás, a Miniszterelnöki Hivatal méreteivel és a felduzzasztott miniszteri felelősségi körrel valószínűleg nem valósulhatott volna meg. Erre utal, hogy az egyetlen ilyen kísérlet a második Gyurcsány-kormány megalakulása után, amikor a miniszterelnök – annak felismerésével, hogy alatta a kormányzati koordináció vezérlésére elegendő egy személy – csak titkárságra tartott igényt, feltehetően akkor is a miniszter túl széles feladatköre miatt (és ahhoz képest kevés államtitkárral meg szakállamtitkárral) hamar kudarcba fulladt. Alig háromnegyed év elteltével 2007-ben visszaállt a kabinetiroda és a kabinetfőnök, akit a státusztörvény módosítása pedig formálisan is kivont a miniszter hatóköréből és a miniszterelnök irányítása alá helyezte, amellyel hivatalossá tette az addig látszatra egységes Miniszterelnöki Hivatal megkettőzöttségét.
2007–2008-ban a Miniszterelnöki Hivatal és Miniszterelnöki Kabinetiroda párhuzamosságairól és rivalizálásáról Sárközy Tamás: A kormányzati szervezet modernizációjának eredményei és balsikerei (2006–2008). Hiv. m. 423–424. o.
144
A miniszterelnök politikai stábja mindig közreműködött a kormánypolitika szempontjából fontosnak ítélt szakmai ügyek kezelésében, akár az Antall-korszak referatúrái után is fenntartott egyes szakpolitikai részlegekkel (például külügyi, kulturális és gazdasági titkárság). Fordítva pedig a Miniszterelnöki Hivatal szakmai része, amely szociológiai értelemben alárendelődött a kabinetfőnöknek is, intézett kifejezetten politikai természetű ügyeket, és közvetítette a politikai elvárásokat is. A kabinetfőnök és a kabinetiroda a Medgyessy-kormányig a kormányzati döntés-előkészítés közigazgatási folyamataiból azonban jellemzően kívül maradtak, és általában nem törekedtek a közigazgatás közvetlen irányítására vagy mozgatására, amelyet a Miniszterelnöki Hivatalnak a miniszterhez tartozó szakmai vezetőire és apparátusára hagytak. Ebből következően a munkamegosztás (az Orbán-kormány alatt ugyan már kevésbé, mint az Antall- és Boross-, majd Horn-kormány alatt), nagyjából világosan alakult: átfedésekkel, de alapvetően politikai koordináció az egyik, közigazgatási koordináció a másik oldalon.
Az addig fennálló állapottal szemben 2002–2006 között a kabinetfőnökök a kabinetiroda továbberősítésével igényt tartottak a közigazgatási folyamatok közvetlen befolyásolására, lényegében teljeskörűen a kormányzati koordináció kézben tartására. Az ambíciót táplálták és alátámasztották a Medgyessy-kormány megalakulása utáni hónapokban a kormányzati döntés-előkészítési mechanizmusnak a szakmai vezetők, végső soron a miniszter terhére írt zavarai, amelyek valójában jórészt – 11 önálló feladatkörű államtitkárságával – a Miniszterelnöki Hivatalnak a mindent felülmúlóan elhibázott túlméretezéséből és egységes működésének ebből következő hiányából adódtak. A korábbinál szélesebb szerepvállaláshoz a szervezeti-személyi hátteret a volt referatúrák biztosították, amelyeket kiemelve az ezzel meggyengített miniszter irányítása alól a Miniszterelnöki Hivatal szakmai részéből (Gazdaság- és Társadalompolitikai Titkárság néven) áthelyeztek a kabinetirodába. Az átszervezés után a politikai és személyi körülmények mégis úgy hozták (2003 márciusában a tekintélyes pártpolitikus Kiss Péter kinevezésével), hogy a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter visszaszerezte erejét, nem szorult be ágazati felelősségi köreibe és ki a kormányzati koordinációból, hanem annak meghatározó szereplője maradt. (Az önálló feladatkörű államtitkárok száma csökkent, egyes szakmai területeket tárca nélküli miniszterek vettek át, a széttagoltsággal szemben intézkedések születtek. A szakmai apparátus azonban 2006-ig két helyen maradt, a közigazgatási koordináció a miniszterhez tartozó Kormányiroda és a Miniszterelnöki Kabinetiroda együttműködésével valósult meg.)
e) A kabinetiroda visszaállítását követően a második Gyurcsány-kormány alatt nem további ágazati funkciók felvételével, hanem központi szerepkörének megosztásával folytatódott a Miniszterelnöki Hivatal széttagolása, amely – nyilván a szándékkal szemben – vezérlési képességének a gyengítését eredményezte. Ami az újabb átszervezést a pontosan meg nem ismerhető bonyolult politikai és személyi összefüggései mellett mozgathatta; továbbra is túl széles rendeltetése és az azzal aránytalanul szűkre szabott vezetési struktúrája miatt a Miniszterelnöki Hivatal koordinációs munkája megint nem bizonyult elég hatékonynak. A miniszter felelősségi köre kiterjedt a kormányzati koordináció mellett a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítására, a nemzet- és kisebbségpolitikára, a közigazgatás-fejlesztésre és a személyzetpolitikára, a kormányzati kommunikációra, a közigazgatási informatikára (hozzárendelt kormánybiztossal) és az audiovizuális politikára. A széles feladatkört az államtitkári és szakállamtitkári reszortok nem fedték le; a miniszter közvetlenül irányította a pénzügyi apparátusokat, és nem jutott államtitkár vagy szakállamtitkár a kényes nemzetbiztonsági területre.
2007 nyarán szervezeti-szervezési meg politikai szempontból is érthetetlen és már megtételekor láthatóan értelmetlen lépés következett; szétvált a kormányzás politikai és közigazgatási vezérlése, az előbbi maradt a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternél (Kiss Péternél), az utóbbit pedig az ezzel megbízott – a kormányzati igazgatás összehangolásáért felelős – tárca nélküli miniszter (Draskovics Tibor) vette át, amely együtt járt a szakmai apparátus kettévágásával, beleértve az addig mindig egységes jogi stábot is.
A szétszervezéssel egyidejűleg a nemzetbiztonsági terület elkerült a Miniszterelnöki Hivataltól, irányítására addigi vezetője, Szilvásy György – most már hozzárendelt államtitkárral – tárca nélküli miniszterként kapott megbízatást.
145
(A jogi dokumentumokból
Lásd a 176/2007. (VII. 1.) kormányrendeletet, a 178/2007. (VII. 1.) kormányrendeletet, a 1059/2007. (VII. 26.) kormányhatározatot és a 2/2007. (MK 99.) ME-utasítást.
146
– miniszteri statútumokból, kormányügyrendből, szervezeti és működési szabályzatból – is követhetően a két miniszter apparátusának funkciója párhuzamos és konkurál, a folytonos együttműködéssel és együttesen gyakorolt hatáskörökkel egymást ellenőrzik, az iratok útja az egyeztetési és kölcsönös bemutatási kötelezettségek miatt a leírt rend szerint bonyolult és lassú.) A Miniszterelnöki Hivatal a benne elhelyezett – a „kancelláriaminiszternek” bizonyos értelemben alárendelt – tárca nélküli miniszterrel és apparátusával a tételes jogi helyzet szerint egyben maradt, valójában a Miniszterelnöki Kabinetiroda önálló léte miatt megháromszorozódott. A folyamatokat mesterségesen megosztó és a normális működést akadályozó viszonyok nem tartottak sokáig, mindössze hét hónap után 2008-ban a tárca nélküli miniszter ügykörének megszüntetésével – a szervezet és az apparátus újabb megmozgatásával – a Miniszterelnöki Hivatal egysége helyreállt.
Lásd a 29/2008. (II. 29.) kormányrendeletet.
147
3. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL, MINT A KORMÁNYZATI SZERKEZET ALAKÍTÁSÁNAK ESZKÖZE
a) A jogi konstrukcióját illetően mindenképpen egyszerűbb változatban a kormányzati szerkezetalakítás céljával az ágazati-szakigazgatási ügykör tárcáktól átvéve, vagy tárca nélküli miniszter kiváltásával – közbeiktatott szereplő (kormánybiztos, kormánymegbízott vagy önálló feladatkörű államtitkár) nélkül – közvetlenül kerül a Miniszterelnöki Hivatalhoz, illetve vezetőjének felelősségi körébe. Így kapta meg a Horn-kormány alatt az Európai Uniótól és az OECD-től származó segélyek felhasználásának irányítását és koordinálását (a külügyi és az ipari tárcától), ennél jelentősebb területeken az Orbán-kormány alatt (a korábbi tárca nélküli minisztertől és a pénzügytől) a privatizációt és a kincstári vagyont. Ez történt a második Gyurcsány-kormány alatt átmenetileg a nemzetbiztonsági szolgálatok irányításával (tárca nélküli minisztert vagy államtitkárt kiváltva), meg a nemzet- és kisebbségpolitikával is. (Előtte utolsó helye a külügyi és az esélyegyenlőségi tárcánál volt. 2008-ban statútumszerűen főként az igazságügyi és a földművelési tárcától átvéve a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozott a szövetkezeti jogi kodifikáció is.)
A Miniszterelnöki Hivatal szerepköre bővülhet olyan módon is, hogy a hatásköri rend kifejezett átalakítása nélkül a tárcáktól, a politikai bizalom vagy egyszerűen a hatékonyság növelésének reményében, egyes kormányzati koordinációra szervezett testületek üzemeltetését veszi át, amellyel – a felállított külön titkárságokon keresztül – az adott területen nagyobb befolyáshoz jut. A módszert rövid időre alkalmazták már az Antall-kormány alatt az említett Gazdaságpolitikai Titkársággal, de leginkább a Horn-kormány alatt kedvelt; ezért került a Miniszterelnöki Hivatalba az egyébként a miniszterelnök által vezetett Tudománypolitikai Kollégium és az Európai Integrációs Kabinet titkársága a művelődési és a külügyi tárca sérelmére, valamint az egészségügyi tárca helyett a Kábítószerügyi Koordinációs Bizottság működtetése is.
Lásd az 1082/1994. (IX. 8.) kormányhatározatot és az 1006/1996. (II. 7.) kormányhatározatot, valamint a 62/1998. (III. 31.) kormányrendeletet.
148
b) A kormányszerkezet alakításának bonyolultabb, de gyakoribb és a vezetőjét inkább tehermentesítő másik útja, amikor a Miniszterelnöki Hivatalba a kormányzati koordinációra meg a tárcákhoz nem tartozó vagy tőlük elvont tevékenységek kezelésére önálló feladatkörrel államtitkárokat neveznek ki, akik a miniszternek ugyan alárendelve (előtte a közigazgatási államtitkárnak azonban nem) a kormányzati folyamatokban – a tárca nélküli miniszterhez és a kormánybiztoshoz hasonlóan – saját jogon és több-kevesebb autonómiával járnak el. Enyhe változatában a megbízatás jogi forma és eszköz nélkül csak a politikai koordinációra szól (például társadalom- vagy gazdaságpolitika). A következőben a már kormánydöntéssel formalizált koordinációs felhatalmazás több tárcát érintő, illetve több tárcához tartozó szakmai-ágazati jellegű kormányzati tevékenységek összehangolását, vezérlését célozza (például több ciklusban az ifjúságpolitika és az egyházi ügyek, az Orbán-kormány alatt a közigazgatás- és területpolitika). Végül az államtitkári reszort szakmai területek teljes körű vitelére, szervezetek, szakigazgatási ágazatok irányítására és felügyeletére terjed ki (például az Orbán-kormány alatt társadalombiztosítás, a Medgyessy-kormány alatt területfejlesztés, idegenforgalom, nemzetbiztonsági szolgálatok).
A Miniszterelnöki Hivatal működésében a diszfunkciót eredendően a szakmai ügyek átvétele okozza, központi szerepköréhez a tisztán politikai természetű feladatok inkább illeszkednek, sőt erősíthetik. Általános rendeltetését azonban a politikai funkció is zavarhatja; ilyen volt a Medgyessy-kormány alatt politikai célból ellenőrzési tevékenységre létrehozott közpénzügyi államtitkárság. 2002–2008 között pedig a koalíciós koordinációra – pontosabban a kormányzati munkában a koalíciós partner (az SZDSZ) szempontjainak politikai képviseletére és érvényesítésére – szervezett és aktív szerepet játszó államtitkárság, amelynek eredeti indítéka még lehetett, hogy a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormányban a pártelnök nem vállalt tárcát. 2007–2008-ban azonban már miniszterként a kormányban ült, és az önálló államtitkárságot kiváltva a feladatkörre alkalmassá tehette volna saját politikai stábját.
Az államtitkár állandó meghívottként részt vett a kormány, a kormánykabinet és az Államreform Bizottság ülésein, képviselői pedig a döntés-előkészítő testületekben, az államtitkári értekezleten és a szakmapolitikai munkacsoportban.
149
Önmagában képtelen helyzet, hogy a politikailag független államtitkár formailag alárendelődött a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, sőt reszortja is az ő felelősségi körében jelent meg.
Hasonló megoldással – habár kivételesen a kisebbik koalíciós társ erősítésére, jellemzően gyengítésére feladatbővítéssel és államtitkárok beállításával a Miniszterelnöki Hivatalt mindegyik ciklusban használták a koalíciós politizálás eszközeként – a Medgyessy-kormányig nem találkoztunk. (A kereszténydemokrata és kisgazda partnerek erősítését célozták a Miniszterelnöki Hivatalban az Antall- és Boross-kormány alatt az egyházügyi és ifjúságpolitikai államtitkárságok, majd ugyanezek a Horn-kormány alatt már az SZDSZ-es irányítású művelődési tárcát gyengítették. A védelempolitikai és a területpolitikai feladatkör az Orbán-kormány alatt a kisgazdákhoz tartozó honvédelmi és területfejlesztési tárcát korlátozta, a Medgyessy-kormány alatt az idegenforgalom az SZDSZ-es vezetésű gazdasági tárcától átkerült a Miniszterelnöki Hivatalhoz, a már említett kormányzati informatika pedig a koalíciós partner rovására ott maradt.)
A kisebbik koalíciós partnerek tárcái ugyan az egyeztetési eljárásokban, még a közigazgatási államtitkári értekezleten is gyakran betöltöttek ilyen funkciót, a koalíciós érdekek érvényesítése az Antall- és később az Orbán-kormányban nem formalizálódott. Közben a Horn-kormány alatt azonban igen; az ügyrendbe épített koalíciós egyetértési jogot nem alkotmányos, hanem politikai értelemben felfogott koalíciós miniszterelnök-helyettesként a kormányban a belügyminiszter, a döntés-előkészítési eljárásban pedig a kabinetfőnöke gyakorolta.
c) A feladatbővítés célja miatt a Miniszterelnöki Hivatalba 2008-ig mindegyik kormányzati ciklusban önálló ügykörrel nagyszámú – 2006-ig politikai és az 1997–2002 közötti időszakot leszámítva címzetes – államtitkárt neveztek ki, amelynek a státusztörvényig még csak felső határa sem volt. (Habár erre is volt lehetőség, mindegyik kormány alatt elő is fordult, a minisztériumokba a címzetes vagy második politikai államtitkár nem vált általánossá.) A kinevezhető politikai államtitkárok számát az 1990. évi XXXIII. törvény ugyan négyben állapította meg, de az akkor még politikai státuszú címzetes államtitkárokét nem korlátozta. 1997-ben a politikai államtitkárokra vonatkozó limit a címzetes államtitkár intézményével egyidejűleg megszűnt. A Medgyessy-kormánytól a mozgástér még inkább tágult, mert 2002-ben visszaállt a címzetes államtitkárnak a korábbival szemben elvileg szakmai jellegű, de politikai természetű megbízatásokhoz is használható tisztsége. A státusztörvény a kormányszerkezet alakításának államtitkári útját átmenetileg visszaszorította; nem annyira a politikai és a címzetes államtitkári állások megszüntetésével, hanem inkább azzal, hogy a Miniszterelnöki Hivatalba eredetileg – nemhogy további feladatok felvételéhez, még a meglévő rendeltetéséhez sem elegendő – összesen négy államtitkári helyet engedélyezett, amelyet azonban már 2006-ban az említett öt fejlesztéspolitikai államtitkár beállíthatósága érdekében tízre emelt, majd távozásuk után meghagyott. Ezzel pedig, a felszabaduló helyekre az államtitkár-kormánybiztosok kinevezése is mutatja, kimondatlanul feltámasztotta az önálló feladatkörrel megbízható politikai vagy címzetes államtitkár intézményét.
13. táblázat
Önálló feladatkörökre államtitkári helyek és a reszortok a Miniszterelnöki Hivatalban 1990–2008 között
. Forrás: A Miniszterelnöki Hivatal statútumai, szervezeti és működési szabályzatai, valamint az államtitkári feladatkörökről szóló miniszterelnöki határozatok.
150

(közigazgatási és általános jogkörű államtitkárok, valamint miniszterelnöki kabinetfőnökök nélkül)
Kormány
Államtitkári helyek száma
Reszortok
Antall- és Boross-kormány
11
gazdaságpolitika, egyházi ügyek (2 hellyel), ifjúságpolitika, határon túli magyarok ügyei, hazai kisebbségek ügyei, tájékoztatáspolitika, budapesti világkiállítás, külpolitika, biztonságpolitika, nemzetpolitika, privatizáció (tárca nélküli miniszter mellett), polgári nemzetbiztonsági szolgálatok felügyelete
Horn-kormány
5
egyházi ügyek, ifjúságpolitika, határon túli magyarok ügyei, hazai kisebbségek ügyei, kormányzati kommunikáció (8 napra), Balatonnal kapcsolatos feladatok, dunai vízlépcső
Orbán-kormány
9
sportigazgatás (átmenetileg az Ifjúsági és Sportminisztérium felállításáig), közigazgatás- és területpolitika, társadalombiztosítás, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítása (tárca nélküli miniszter mellett), gazdaságpolitika, társadalompolitika, kormányzati kommunikáció, külpolitika, védelmi stratégia és biztonságpolitika
Medgyessy-kormány
10
egyházi ügyek, határon túli magyarok ügyei, hazai kisebbségek ügyei, külpolitika, biztonságpolitika, nemzetpolitika, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítása, területpolitika, területfejlesztés, területrendezés, régiófejlesztés, koalíciós együttműködés, kormányzati informatika, társadalmi kapcsolatok fejlesztése, európai uniós fejlesztési támogatások, Nemzeti Fejlesztési Terv, idegenforgalom, közpénzek felhasználásának ellenőrzése, cigányság társadalmi integrációjának előmozdítása
Első Gyurcsány-kormány
10
határon túli magyarok ügyei, külpolitika, biztonságpolitika, nemzetpolitika, sportigazgatás (átmenetileg a Nemzeti Sporthivatal felállításáig), polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítása, területpolitika, koalíciós együttműködés, kormányzati informatika, európai ügyek, fejlesztéspolitika (tárca nélküli miniszter mellett), idegenforgalom (tárca nélküli miniszter mellett), külföldi működő tőke bevonása, a külföldre irányuló tőkebefektetések, országosan kiemelt fejlesztések (tárca nélküli miniszter mellett), Vásárhelyi-terv megvalósítása, határokon átnyúló vállalkozási tevékenység körében fejlesztéspolitika, a tanyavilág villamosítási programja, a kormányzati PPP-projektek
Második Gyurcsány-kormány
13
kormányzati kommunikáció, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítása (tárca nélküli miniszter mellett), koalíciós koordináció, kormányzati személyzetpolitika, fejlesztéspolitika (5 hellyel), kutatás-fejlesztés (tárca nélküli miniszter mellett), közigazgatási informatika, informatika, infokommunikáció (egyúttal kormánybiztosként), jog és közigazgatás, gazdasági válságövezetek kezelése (egyúttal kormánybiztosként)
 
Irodalom
Az Antall- és Boross-kormány tisztségviselői almanachja. Miniszterelnöki Hivatal kiadása, Budapest, 1994
Ádám Péter: Franciaország alkotmányos rendje és politikai intézményei. Corvina Kiadó Kft., 2007
Ágh Attila: A szociálliberális koalíció öröksége. In: Magyarország politikai évkönyve® 1999-ről. Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 1999, 29–40. o.
Bende-Szabó Gábor: A közigazgatási szervek létesítése de lege lata és de lege ferenda. Magyar Közigazgatási Intézet, 2006. május
Bihari Mihály: A politikai rendszer jellege és a hatalom szerkezete 1988-ban és 1998-ban. In: Magyarország évtizedkönyve® 1988–1998. I. kötet. Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1998, 385–417. o.
Bihari Mihály: Magyar politika 1944–2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Osiris Kiadó, Budapest, 2005
Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Duncker-Humblot, Berlin, 1964
Bölöny József: Magyarország kormányai 1848–1992. Akadémiai Kiadó. Budapest, 1992
Busse, Volker: Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Hüthig, Heidelberg, 1997
Csepeli György: A kormányzás három útja. Népszabadság Hétvége, 2007. augusztus 25.
Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. A Miniszterelnöki Hivatal 1990–2003 – II. rész. Politikatudományi Szemle, 2003. évi. 1. szám
Görtemaker, Manfred: A Német Szövetségi Köztársaság története. Az alapítástól napjainkig. Korona Kiadó, Budapest, 2003
Halmai Gábor: Az 1949-es alkotmány jogállamosítása. In: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom. Tanulmányok. Szerk.: Bozóki András, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2000, 180–199. o.
Halmai Gábor: Egy államfői érvelés árulkodó hibái. Népszabadság, 2009. március 27.
A Horn-kormány tisztségviselői almanachja. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása. Budapest, 1998
Jogi lexikon. Főszerk.: Lamm Vanda, Peschka Vilmos, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999
Kilényi Géza: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 1994. évi 5. szám
Kiss Elemér: Milyen legyen a kormány? Állam és Igazgatás, 1988. évi 12. szám
Kiss Elemér: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár; majd miniszter szemszögéből. Magyar Közigazgatás, 2006. évi 3–4. szám
Kozári Monika: A dualista rendszer (1867–1918). Pannonica Kiadó, 2005
Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, 2001. tavasz, új folyam 20. szám
Körösényi András: Alkotmányos rendszer és kormányzás. Politikatudományi Szemle, 2006. évi 1. szám
Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris, Budapest, 2006
Körösényi András: Mozgékony patthelyzet. Reform és változatlanság között: a politikai és az alkotmányos alapszerkezet változásai, 1990–2005. In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Szerk.: Gombár Csaba. Századvég Kiadó, Budapest, 2006, 7–49. o.
A közigazgatás fogyókúrája az egészségesebb életért. Szetey Gábor és Sárközy Tamás a Fapados Szalonban. Moderátor Pikó András, hozzászólók Harsányi László, Gönczöl Katalin, Palócz Éva, Vitányi Iván. Mozgó Világ, 2007. évi 7. szám
A közigazgatás korszerűsítési programja. Magyar Közigazgatás, 1993. évi 1. szám.
Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994
Magyar államigazgatási jog. Általános rész. Szerk.: Szamel Lajos. Tankönyvkiadó, Budapest, 1978
Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás. Budapest, 1942
A Medgyessy-kormány és a Gyurcsány-kormány tisztségviselői almanachja. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 2006
A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 1997. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 1998
A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 1999. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2000
A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 2001. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2002
Mónus Lajos: Gondolatok a kormány testületi működésének kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1996. évi 6. szám
Müller György: A kormányzati struktúra változásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. évi 12. szám
Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. Magyar Közigazgatás. 2002. évi 6. szám
Müller György: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Antalltól Gyurcsányig. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Bp., 2008
Oplatka András: Egy döntés története. Magyar határnyitás – 1989. szeptember 11. nulla óra. Helikon Kiadó a Századvég Kiadóval együttműködve, 2008
Pesti Sándor: A kormányzati döntéshozatal. Századvég, 2000. ősz, új folyam, 18. szám
Pesti Sándor: A kormányzati reform. Kommentár, 2006. évi 5. szám
Püski Levente: A Horthy-rendszer. Pannonica Kiadó, 2006
Rákosi Ferenc–Sándor Péter: Egy politikai kormány szerkezeti terve. In: Parlamenti választás 2006. Elemzések és adatok. Szerk.: Karácsony Gergely, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány – Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézet, Budapest, 2006
Ripp Zoltán: Rendszerváltás Magyarországon. 1987–1990. Napvilág Kiadó, Budapest, 2006
Sári János: A kormány. In: Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. Szerk.: Kukorelli István. Osiris Kiadó, Budapest, 2003
Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. (A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai.) HVG–ORAC, Budapest, 2006
Sárközy Tamás: Egy év után. A kormányzás átalakításának tapasztalatairól. Mozgó Világ, 2007. évi 6. szám
Sárközy Tamás: A kormányzati szervezet modernizációjának eredményei és balsikerei (2006–2008). In: Magyarország politikai évkönyve® 2008-ról. I. kötet. Szerk.: Sándor Péter–Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2009
Schmidt Péter: A politikai átalakulás sodrában. Századvég Kiadó, Budapest, 2008
Sólyom László: Jogállami kormánybuktatás. HVG 2004. szeptember 4.
Stumpf István: Kormányváltás 1998-ban. In: Magyarország politikai évkönyve® 1999-ről. Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 1999, 324–335. o.
Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Szerk.: Gombár Csaba. Századvég Kiadó, Budapest, 2006, 69–107. o.
Stumpf István: „Az Országház kapujában”. Századvég Kiadó, Budapest, 2007
Szente Zoltán: Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990–1998. Századvég 1999. nyár, új folyam 13. szám
Szentpéteri Nagy Richárd: A konstruktív bizalom. Élet és Irodalom, 2009. április 24.
Szilvásy György: A közigazgatás szakmai vezetése, 1988–1998. In: Magyarország évtizedkönyve® 1988–1998. I. kötet. Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1998, 435–451. o.
Szilvásy György: A kormányzás és a közigazgatás megújításának első éve. In: Magyarország politikai évkönyve® 2007-ről. I. kötet. Szerk.: Sándor Péter–Vass László–Tolnai Ágnes. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2007. 176–213. o.
Tordai Csaba: A Harmadik Köztársaság alkotmányának születése. In: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom. Tanulmányok. Szerk.: Bozóki András, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2000, 496–497. o.
Térey Vilmos: A miniszteri felelősségről. Jogtudományi Közlöny, 2005. évi 1. szám
Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Mi a baj a magyar politikával? És hogyan (nem) lehet rajta segíteni? In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Szerk.: Gombár Csaba. Századvég Kiadó, Budapest, 2006, 108–145. o.
Vadál Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006
Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy új kormányban? Magyar Közigazgatás, 2006. évi 12. szám
Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. (Részletes vitaanyag) Magyar Közigazgatás, 1996. évi 4. szám
Wiener György: A parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményeinek kiépülése és működése. Jogtudomány Közlöny, 2008. évi 12. szám
Jegyzetek
1. Kiss Elemér: Milyen legyen a kormány? Állam és Igazgatás, 1988. évi 12. szám, 1077. o.
2. Lásd az Alkotmány 33. §-ának az 1989. őszi alkotmánymódosításig hatályos szövegét. Az alkotmányszöveg 1957-ig kizárólag a minisztertanács megjelölést használta, mellé lépett 1957-ben (1957. évi II. törvény) zárójelben a forradalmi munkás-paraszt kormány, majd 1972-től (1972. évi I. törvény) jelző nélkül a kormány.
3. Lásd az Alkotmány 37. §-ának (1) bekezdését, amelyet a megnevezések megváltoztatásától eltekintve (miniszterelnök és kormány) az 1989–90. évi alkotmánymódosítások is megtartottak.
4. A politikai kormányzaton belüli hierarchiáról Bihari Mihály: A politikai rendszer jellege és a hatalom szerkezete 1988-ban és 1998-ban. In: Magyarország évtizedkönyve 1988–1998. I. kötet. Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1998. 395–396. o.
5. Forrás: Bölöny József: Magyarország kormányai 1848–1992. Akadémiai Kiadó. Budapest, 1992.
6. 3580/1977. MT-határozat 3. pont
7. Az államminiszterrel, illetve államminiszterekkel az Ideiglenes nemzeti kormány után először 1945–1952 között az összes kormányban, majd 1956-ban Nagy Imre kormányában, és 1965 közepéig előbb a Kádár-, majd Münnich-, később ismét Kádár-kormányban találkozunk (Bölöny József hív. m. 193–194. o.).
8. A Politikai Bizottság 1986. október 7-i határozata. Munkaprogram a nem termelő területeken folyó tevékenység korszerűsítésére, hatékonyabb és takarékosabb működési feltételek kialakítására.
9. Forrás: Bölöny József hív. m. 156–157. o.
10. Az akkori igazságügyi miniszter szerint Grósz Károly „...a miniszterelnöki pozíciót kezelte jelentősebbként” és „…nem a pártfőtitkári tisztséget tekintette elsődlegesnek…”. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994, 114. és 116. o.
11. Lásd Müller György: A kormányzati struktúra változásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. évi 12. szám, 1065–1082. o., illetve a kormányzati rendszer átalakításának folyamatáról, az ehhez vezető politikai döntésekről Wiener György: A parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményeinek kiépülése és működése. Jogtudomány Közlöny, 2008. évi 12. szám, 575–585. o.
12. Forrás: Bölöny József hív. m. 137–138. és 167–168. o.
13. Lásd az 1003/1988. (II. 2.) MT-határozatot a Minisztertanács Tervgazdasági Bizottságáról, az 1012/1989. (II. 5.) MT-határozatot a Minisztertanács Tervgazdasági Bizottságának megszüntetéséről, az 1110/1988. (XII. 20.) MT-határozatot egyes határozatok módosításáról, illetőleg hatályon kívül helyezéséről, valamint az 1988. évi XXVI. törvényt.
14. Lásd az 1028/1989. (II. 26.) MT-határozatot.
15. Erről Oplatka András: Egy döntés története. Magyar határnyitás – 1989. szeptember 11. nulla óra. Helikon Kiadó a Századvég Kiadóval együttműködve, 2008, 156. és 217. o.
16. Mónus Lajos: Gondolatok a kormány testületi működésének kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1996. évi 6. szám, 275. o.
17. A minisztériumi tagozódás az 1987. évi VII. és az 1988. évi XVI. törvénnyel módosult, az Állami Számvevőszéket pedig az 1989. évi XXXVIII. törvény állította fel.
18. Magyar államigazgatási jog. Általános rész. Szerk.: Szamel Lajos. Tankönyvkiadó, Budapest, 1978. 216. o.
19. Lásd az 1077/1987. (XII. 31.) MT-határozat 38. pontját.
20. Forrás: 1987. évi VII. törvény, 1988. évi XVI. törvény.
21. Erről Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Mi a baj a magyar politikával? És hogyan (nem) lehet rajta segíteni? In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Szerk.: Gombár Csaba. Századvég Kiadó, Budapest, 2006. 114–116. o.
22. Lásd a 2006. évi LVII. törvény 13. §-át.
23. Lásd az Alkotmány 34. §-ának (4) bekezdését.
24. Lásd az Alkotmány 36. §-át.
25. Csak a köztársasági államforma miatt nem a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa, pusztán minisztertanács.
26. Az 1989. évi XXXI. törvény 20–21. §-ának indokolása szerint: „A kormányban csak olyan személyek kapnak helyet, akik az államigazgatás meghatározott ágazatait – miniszterek –, vagy a Minisztertanács által kijelölt feladat-, illetve témakört – államminiszterek – irányítják. A miniszterek az államigazgatás meghatározott ágazatait irányítják, vezethetnek minisztériumot, de állhatnak bizottság vagy hivatal élén is. A lényeg az, hogy miniszterré történjék a megválasztásuk.”
27. Lásd az 1989. évi XXXI. törvény 20. §-át.
28. Az indokolás szerint: „A köztársasági elnök ...jelöli ki a kormányfőt, aki viszont már maga választja meg és mutatja be a parlamentnek bizalmi szavazásra kormányának tagjait.”
29. Az 1990. április végi MDF–SZDSZ-megállapodásról Ripp Zoltán: Rendszerváltás Magyarországon. 1987–1990. Napvilág Kiadó, Budapest, 2006, 542–547. o., illetve a megállapodás szövegének közlésével: Bihari Mihály: Magyar politika 1944–2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Osiris Kiadó, Budapest, 2005, 394–396. o.
30. A javaslatokra lásd Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. (A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai.) HVG–ORAC, Budapest, 2006.
31. A tárca nélküli miniszter intézményét a dualizmus, majd a Horthy-korszak közjogi berendezkedésében és átmenetileg az 1945 utáni kormányzati viszonyokban is alkalmazták. Kozári Monika: A dualista rendszer (1867–1918). Pannonica Kiadó, 2005, 159. és 265. o. Püski Levente: A Horthy-rendszer. Pannonica Kiadó, 2006, 167–168. o.
32. Forrás: a minisztériumok felsorolásáról szóló törvények és a tárca nélküli miniszterek kinevezési határozatai.
33. Jogi lexikon. Főszerk.: Lamm Vanda, Peschka Vilmos, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999, 352. o.
34. 2006. évi LVII. törvény 23. §.
35. Az Antall-kormány alatt a Világkiállítási Kormánybizottságot, az Orbán-kormány alatt pedig a később is megtartott Népesedési Kormánybizottságot.
36. Lásd az Alkotmány 39/C §-át és a 2006. évi LVIII. törvény 21. §-át.
37. Forrás: 1/1990. (VIII. 28.) ME, 1/1992. (I. 8.) ME, 3/1993. (XII. 22.) ME, 1/1994. (VII. 21.) ME, 1/1996. (III. 5.) ME, 1/1997. (IX. 10.) ME, 1/1998. (VII. 10.) ME, 3/2001. (XI. 17.) ME, 1/2002. (VI. 5.) ME, 1/2004. (VIII. 27.), 2/2004. (X. 4.) ME, 1/2006. (VI. 9.), 3/2007. (VI. 28.) ME-rendeletek.
38. Először a Horn-kormány alatt gazdaságpolitikai miniszterelnök-helyettes merült fel. A társadalompolitika miniszterelnök-helyettesről Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. In: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Hiv. m. 92. o. A 2006-os választási kampányban a Fidesz miniszterelnökhelyettes-jelöltet is megnevezett. Miniszterelnök-helyettes vagy kabinetminiszter beillesztése a kormányzati struktúrába a második Gyurcsány-kormány megalakulása előtt a másik politikai oldalon is szóba került.
39. 2007 nyarán a kormányszerkezet átalakításakor a miniszterelnök a Miniszterelnöki Hivatalt vezető új minisztert (Kiss Pétert) miniszterelnök-helyettesként mutatta be (http://www.miniszterelnok.hu/mss/alpha?do=2&pg=2&st=1&m10_doc=1055).
40. Forrás: a kabinetekre vonatkozó határozatok: 1001/1990. (VII. 5.) kormányhatározat, 1044/1990. (X. 26.) kormányhatározat, 1007/1992. (I. 24.) kormányhatározat, 1015/1993. (III. 3.) kormányhatározat, 1069/1994. (VII. 29.) kormányhatározat, 1108/1998. (VIII. 13.) kormányhatározat, 1107/2002. (VI. 18.) kormányhatározat, 1068/2006. (VII. 13.) kormányhatározat, 1044/2007. (VII. 1.) kormányhatározat.
41. A kormánykabinetről lásd például az 1069/1994. (VII. 29.) kormányhatározatot.
42. Az 1044/2007. (VII. 1.) kormányhatározat szerinti feladatkör: a) kijelöli a kormányprogram végrehajtásának aktuális teendőit, továbbá az államreform célkitűzéseinek meghatározásával és megvalósításával összefüggő időszerű feladatokat; b) megtárgyalja a közép- és hosszú távú stratégiai jelentőségű ügyeket, e körben állásfoglalásaival előkészíti a kormány döntését; c) stratégiai célkitűzést ad a kiemelt jelentőségű ügyek kezelésével és tartalmi kérdéseivel kapcsolatban, meghatározza a döntés-előkészítő munka irányait; d) állást foglal a kormány-előterjesztések kapcsán fennmaradt fontosabb – elvi, politikai döntést igénylő – vitás kérdésekben; e) koordinálja és előkészíti a halaszthatatlan kormányzati döntést igénylő eseményekkel összefüggésben szükséges sürgős intézkedéseket; f) állást foglal a kormánydöntések végrehajtása kapcsán felmerülő, politikai mérlegelést igénylő fontosabb problémákról.
43. Forrás: lásd az előző hivatkozást.
44. A konstruktív bizalmatlanság átvételét általában a leendő miniszterelnök, Antall József kezdeményezésének tulajdonítják. (Halmai Gábor: Egy államfői érvelés árulkodó hibái. Népszabadság, 2009. március 27. 11. o.) Más vélemény szerint alkotmányjogászoktól származik. (Tordai Csaba: A Harmadik Köztársaság alkotmányának születése. In: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom. Tanulmányok. Szerk.: Bozóki András, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2000, 496–497. o.)
45. A konstruktív bizalmatlansággal járó demokratikus deficitről lásd Sólyom László: Jogállami kormánybuktatás (HVG 2004. szeptember 4. http://hvg. hu/itthon/20090323_solyom_laszlo_hvg_kormanyfovaltas. aspx). Körösényi András rámutatott, hogy a kormány instabilitásának megelőzése érdekében a konstruktív bizalmatlanságnak sokpártrendszerben és fragmentált parlamentben van igazi értelme. (Alkotmányos rendszer és kormányzás. Politikatudományi Szemle, 2006. évi 1. szám, 58–59. o.)
46. Az ellenzék a Német Szövetségi Köztársaságban is csak egyetlen alkalommal jutott ciklus közben a konstruktív bizalmatlanságnak köszönhetően kormányra, 1982-ben Helmut Schmidtet így váltotta fel Helmut Kohl a kancellári poszton, illetve az SPD–FDP-koalíciót, a CDU/CSU–FDP-koalíció. A hatalomváltás legitimitása nem sokáig volt kérdéses, mert az új koalíció 1983-ban az előrehozott választásokat is megnyerte. (Manfred Görtemaker: A Német Szövetségi Köztársaság története. Az alapítástól napjainkig. Korona Kiadó, Budapest, 2003, 693. o.)
47. Szentpéteri Nagy Richárd érdekes írásában a konstruktív bizalmatlanság lényegét a koalíciós pártok játékszereként fogalmazza meg. (A konstruktív bizalom. Élet és Irodalom, 2009. április 24. 5. o.)
48. 1096/2006. (X. 2.) kormányhatározat bizalmi szavazás kezdeményezéséről, 38/2006. (X. 6.) Ogy.-határozat a kormány iránti bizalom kinyilvánításáról, Origó 2006. 10. 02. (http://www.origo.hu/itthon/20061002gyurcsany1.html).
49. A konstruktív bizalmatlanság átvételének bírálatáról, különösen, mert az utódot kormányprogram nélkül választja meg a parlament, Kilényi Géza: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 1994. évi 5. szám, 277–278. o.
50. Az alkotmányjogi kérdésekről: Wiener György hiv. m. 283–284. o. Az Alkotmánybíróság az 1997. évi LXXIX. törvény 7. §-ának problematikus szövegrészét alkotmányellenessége miatt az 55/2004. (XII. 13.) AB-határozattal megsemmisítette, és rögzítette, hogy a lemondott miniszterelnökkel szemben fogalmilag kizárt bizalmatlansági indítvány benyújtása.
51. Schmidt Péter: A politikai átalakulás sodrában. Századvég Kiadó, Budapest, 2008, különösen 174–176. és 271–273. o.
52. A más véleményre lásd Térey Vilmos: A miniszteri felelősségről. Jogtudományi Közlöny, 2005. évi 1. szám, 40. o.
53. A kormányfői jogokról részletesen Müller György: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Antalltól Gyurcsányig. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Bp., 2008, 167–200. o.
54. 1990–2008 között 3 ügyrend születetett: az Antall-kormány ideiglenes és végleges ügyrendje, majd a Horn-kormány által elfogadott ügyrend, amelyet számos módosítással a következő kormányok is megtartottak [1006/1990. (VII. 17.) kormányhatározat, 1025/1991. (VI. 15.) kormányhatározat, 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat].
55. Sári János: A kormány. In: Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. Szerk.: Kukorelli István. Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 367. o.
56. Az összehasonlításról Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris, Budapest, 2006, 106–107. o.
57. 2006. évi LVII. törvény 14. és 28. §.
58. Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, 2001. tavasz, új folyam 20. szám, 3–38. o., Alkotmányos rendszer és kormányzás. Hiv. m. 44–52. o., Mozgékony patthelyzet. Reform és változatlanság között: a politikai és az alkotmányos alapszerkezet változásai, 1990–2005. In: Körösényi András–Lengyel László–Stumpf István–Tölgyessy Péter: Túlterhelt demokrácia. Alkotmányos és kormányzati alapszerkezetünk. Hiv. m. 26–35. o.
59. A testületi működés kiüresedéséről lásd Körösényi András véleményét (Mozgékony patthelyzet. Hiv. m. 30. o.). 2006-ban a szentesítő jelleg célként is megfogalmazódott. (Rákosi Ferenc–Sándor Péter: Egy politikai kormány szerkezeti terve. In: Parlamenti választás, 2006. Elemzések és adatok. Szerk.: Karácsony Gergely, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány – Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézet, Budapest, 2006, 346. és 357. o.)
60. Ezt 2007-ben a Kormányszóvivői Iroda hivatalosan is megerősítette (http://hvg.hu/itthon/20070228_szilvasy.aspx).
61. A kialakult gyakorlat bírálatáról Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy új kormányban? Magyar Közigazgatás, 2006. évi 12. szám, 756. és 761. o.
62. Lásd a kormányügyrendnek, az 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározatnak a Horn-kormány alatt hatályos 32. és 67. pontját.
63. Lásd az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvényt, majd a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvényt.
64. Közvetlenül a kormányváltások utáni helyzetről lásd Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Hiv. m. 127. o., valamint a HVG-ben Babus Endre összeállításait (1990. VII. 14., 1994. XI. 9., 1998. VIII. 8., 2002. VII. 13., 2006. XI. 4.)
65. A modell érvényesüléséről az Antall- és a Horn-kormány alatt, illetve az Orbán-kormány megalakulása után Szente Zoltán: Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990–1998. Századvég 1999. nyár, új folyam 13. szám, 3–51. o.
66. Lásd Boross Péter 2008. május 5-ei parlamenti felszólalását (http://www.mkogyhu/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_fadat_aktus?p_ckl=38&p_uln=143&p_felsz=172&p_felszig=188&p_aktus=34).
67. Forrás: Az Antall- és Boross-kormány tisztségviselői almanachja. Miniszterelnöki Hivatal kiadása, Budapest, 1994, A Horn-kormány tisztségviselői almanachja. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása. Budapest, 1998, A Medgyessy-kormány és a Gyurcsány-kormány tisztségviselői almanachja. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 2006.
68. Az 1990. évi XXXIII. törvény 7. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási államtitkár a miniszter irányítása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezeti a minisztérium hivatali apparátusát. Hasonlóan az 1997. évi LXXIX. törvény 25. § (1).
69. Az államtitkári értekezlet működési szabályai beépültek a kormányügyrendbe. Lásd az 1025/1991. (VI. 15.) kormányhatározat 36–50. §-át és az 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat 44–57. §-át.
70. Mintájára 1993–94-ben politikai államtitkári értekezletet is szerveztek, amely azonban nem bizonyult maradandónak.
71. Az új modell alapvonásait Szilvásy György – a szakmai és politikai vezető megkülönböztetésének bírálatával, a közigazgatási államtitkári funkció átalakításával és a politikától inkább függő szakállamtitkárokkal – már 1998-ban megfogalmazta. (Szilvásy György: A közigazgatás szakmai vezetése, 1988–1998. In: Magyarország évtizedkönyve 1988–1998. I. kötet. Hiv. m. 447–448. o.)
72. A kivételes egyetértő véleményre Pesti Sándor: A kormányzati reform. Kommentár, 2006. évi 5. szám, 93. o.
73. Ezek szemléletesen megfogalmazódtak 2007-ben Szetey Gábornak, másfél évig a második Gyurcsány kormány alatt a Miniszterelnöki Hivatal személyügyi államtitkárának fejtegetéseiben. (A közigazgatás fogyókúrája az egészségesebb életért. Szetey Gábor és Sárközy Tamás a Fapados Szalonban. Moderátor Pikó András, hozzászólók Harsányi László, Gönczöl Katalin, Palócz Éva, Vitányi Iván. Mozgó Világ, 2007. évi 7. szám, 120. o.) A minisztériumokban a politikai akarattal szemben a bürokrácia uralmát érzékeli, egyébként nem apparátusellenes írásában Csepeli György, a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormány alatt az Informatikai és Hírközlési Minisztérium politikai államtitkára is. (Csepeli György: A kormányzás három útja. Népszabadság Hétvége, 2007. augusztus 25. 2–3. o.)
74. Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. Hiv. m. 164–165. o. és Egy év után. A kormányzás átalakításának tapasztalatairól. Mozgó Világ, 2007. évi 6. szám, 81. o.
75. Lásd Szilvásy György: A kormányzás és a közigazgatás megújításának első éve. In: Magyarország politikai évkönyve. 2007. I. kötet. Szerk.: Sándor Péter, Vass László, Tolnai Ágnes. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2007. 177–178. o.
76. Forrás: http://www. meh. hu/kormany/allamtitkarok/allamtitkar20060703. html.
77. Forrás: a hivatkozott tisztségviselői almanachok és a Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 2001. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2002., valamint az 1990. évi XXXIII. törvény, az 1138/1998. (IX. 30.) és az 1133/2002. (VIII. 2.) kormányhatározatok és a 2006. évi LVII. törvény.
78. Lásd a 136/2006. (VI. 26.) kormányrendeletet az állami vezetők és az államigazgatási szervek köztisztviselői számára biztosított juttatásokról és azok feltételeiről.
79. A 2007. évi LXXXIII. törvény 17. §-ának (10) bekezdése szerint a központi államigazgatási szervek, valamint területi és helyi szerveik, továbbá a minisztérium főosztályának vezetésére adott kinevezés,a megbízás – ha törvény eltérően nem rendelkezik – hat évre szól.
80. A kormányhivatalok vezetőinek határozott időtartamú alkalmazására vonatkozó alkotmányossági aggályokra lásd Kiss László különvéleményét az 5/2007. (II. 27.) AB-határozathoz.
81. 96/1997. (XII. 8.) kormányhatározat 4/b pontja és Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete.(Részletes vitaanyag) Magyar Közigazgatás, 1996. évi 4. szám, 227. o.
82. Kiss Elemér: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár; majd miniszter szemszögéből. Magyar Közigazgatás, 2006. évi 3–4. szám, 153. o.
83. 2001. évi XXXVI. törvény 31/A–F §
84. 2003. évi XLII. törvény 85. §-ának (10) bekezdése
85. Az Alkotmány 39. §-a szerint a kormány működéséért a parlamentnek felelős és rendszeres beszámolással tartozik. Mintha „az országgyűlés kormánya” lenne. Schmidt Péter hiv. m. 274. o.
86. 90/2007. (XI. 14.) AB-határozat
87. Lásd a független magyar felelős minisztérium alakításáról szóló 1848. évi III. törvénycikket. A szerkezeti változtatások a kiegyezés után és a Horthy-rendszerben is törvényeket igényeltek. (Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás. Budapest, 1942, 201–204. o., Püski Levente hiv. m. 167. o.)
88. A Magyar Népköztársaság új alkotmányának szabályozási koncepciója. Budapest, 1988. november 30. Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. Magyar Közigazgatás. 2002. évi 6. szám, 351–352. o., Vadál Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006, 57–58. és 118., illetve 252–253. o.
89. Halmai Gábor: Az 1949-es alkotmány jogállamosítása. In: A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Hetedik kötet. Alkotmányos forradalom. Hiv. m. 184. o. és Ripp Zoltán hiv. m. 459. o.
90. Az indokolás szerint a minisztériumok szervezése és átalakítása alapvetően kormányzati feladat, nem indokolt, hogy a minisztériumok felsorolását 2/3-os többséggel hozott „alkotmányerejű” törvény tartalmazza.
91. Így az Alkotmány 34. §-ának (2) bekezdése szerint: törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelen lévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. Az alkotmánybírósági értelmezés szerint [90/2007. (XI. 14.) AB-határozat] a szerv megjelölésének megváltoztatásával a kétharmados törvényben megállapított feladat- és hatáskör a szabályozás tartalmának érintése nélkül mozgatható. Ha magát a szervet intézményesíti kétharmados törvény, a jogállás megváltoztatásához továbbra is minősített többség szükséges. Ezért minősült alkotmányellenesnek a regionális közigazgatási hivatalok létrehozatala.
92. Lásd erről az alkotmánymódosítás, a 2006. évi LIV. törvény parlamenti vitájában, 2006. május 30-án, a Fidesz vezérszónokaként Navracsics Tibor felszólalását (http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_fadat?p_ckl=38&p_uln=2&p_felsz=23&p_szoveg=&p_felszig=23).
93. A miniszterek megjelölésére lásd a T/1202. számú törvényjavaslat indokolásához mellékelt 2. sz. táblázatot.
94. Németországban a minisztériumi struktúrát, eltekintve a védelmi, az igazságügyi és a pénzügyi tárcától, amelyeket az alaptörvény nevesít, nem is a szövetségi kormány, hanem a kormányfői jogaiból – kormányalakítás és a kormánypolitika irányelveinek meghatározása – levezetve a kancellár határozza meg, Franciaországban is rendeleti tárgykör, ellenpéldaként pedig Ausztriában a minisztériumok számáról, feladatköréről és létesítéséről törvény rendelkezik. (Volker Busse: Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Hüthig, Heidelberg, 1997, 47–49. o., Ádám Péter: Franciaország alkotmányos rendje és politikai intézményei. Corvina Kiadó Kft., 2007, 99. o., osztrák alkotmány [Bundes-Verfassungsgesetz B-VG] 77. §).
95. Forrás: a minisztériumok felsorolásáról szóló törvények.
96. Magyar Hírlap Melléklet a koalíciós szerződésről. 1994. június 27. 2. o.
97. 1990. évi LI. törvény.
98. 1995. évi XXXIX. törvény.
99. Forrás: a tárca nélküli miniszterek kinevezéséről és feladatköréről szóló határozatok és rendeletek.
100. 103/2008. (X. 28.) kormányrendelet.
101. A rendelkezés eredetileg az 1949. évi XX. törvény 28. §-ában szerepelt, és az 1989–90. évi alkotmánymódosításokkal is megmaradt. Szervezetalakítás, szervezetalakítási jogkör, régebben szervezési vagy szervező hatáskör, szervezetalakítási szabadság – egyik-másik kifejezést jogi dokumentumok is használják – fogalmilag az állam szervezési hatalmából erednek. (Erről Ernst-Wolfgang Böckenförde: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Duncker-Humblot, Berlin, 1964, 21–28. o.)
102. A törvény előkészítésén 2004–2006 között Kilényi Géza vezetésével kodifikációs bizottság dolgozott, lehetséges tartalmáról pedig monográfia készült (Vadál Ildikó hiv. m).
103. Lásd a 64/2006. (IX. 24.) AB-határozatot, amely után a státusztörvény módosítása megnyitotta a kormány előtt a lehetőséget.
104. Az intézkedések értékeléséről Sárközy Tamás: A kormányzati szervezet modernizációjának eredményei és balsikerei (2006–2008). In: Magyarország politikai évkönyve 2008-ról. I. kötet. Szerk.: Sándor Péter, Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2009, 410–433. o.
105. Az Antall-kormánynak a közigazgatás korszerűsítését célzó intézkedési terve [1026/1992. (V. 12.) kormányhatározat] nyomán a 3333/1992. kormányhatározat a nem minisztériumi szintű központi államigazgatási szervek jogállásának elveiről és az 1040/1992. (VII. 29.) kormányhatározat az országos hatáskörű államigazgatási szervek irányításáról és felügyeletéről.
106. Lásd a közigazgatás reformjáról szóló 1100/1996. (X. 2.) kormányhatározat mellékletében megállapított reformirányok 11. pontját, és a 2396/1997. (XII. 8.) kormányhatározatot a nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szervek továbbfejlesztésének szabályozási koncepciójáról és intézkedési tervéről.
107. Bende-Szabó Gábor: A közigazgatási szervek létesítése de lege lata és de lege ferenda. Magyar Közigazgatási Intézet, 2006. május, 7–10. o.
108. Az országos hatáskörű szerv elnevezés a közigazgatással foglalkozók körében köztudottan fogalmi képtelenség volt, országos illetékességről lehet csak szó. A kormányhivatal szélesebb értelmébe persze a minisztériumok és a Miniszterelnöki Hivatal is beletartoznak.
109. 2118/2006. (VI. 30.) kormányhatározat az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről, illetve Állami Számvevőszék: Jelentés a magyar központi közigazgatás modernizációjának ellenőrzéséről. 0901 2009. január. Az országos hatáskörű szervek közül például megszűnt a Magyar Turisztikai Hivatal, a Nemzeti Sporthivatal, az Országos Területfejlesztési Hivatal, a Határon Túli Magyarok Hivatala, mások pedig központi hivatalként működnek, így a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal vagy a Nemzeti Fejlesztési Hivatal jogutódaként a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség.
110. Mérsékeltebb elképzelés szerint a kormányhivatalt törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet is létesíthetné (Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. Hiv. m. 170–171. o.).
111. A feladatkörre utaló megjelölések elvileg nyilvánosak, de mégis nehezen, a T/1202. számú törvényjavaslat indokolásához mellékelt 1. számú táblázatból ismerhetők meg.
112. A kormánybiztosi intézmény eredeti céljáról: Jogi lexikon. Hiv. m. 353–354. o. Hagyományos rendeltetésű kormánybiztos 1990 után is a rendkívüli védekezési készültség tartama alatt az árvízvédelmi kormánybiztos, aki hivatalból a vízgazdálkodásért felelős miniszter (1995. évi LVII. törvény 17. §). Kivételesen előfordult, hogy más kormánybiztosról is törvény intézkedett. Lásd az 1994. évi LXX. törvényt az „Expó ’96 Budapest” nemzetközi szakkiállítás megrendezésének lemondásáról.
113. A Miniszterelnöki Hivatalba az informatikai kormánybiztosság több mint 70 fővel, saját funkcionális szervekkel és 3 szakmai főcsoporttal épült be. Az informatikai feladatkör 2008-ban is, kormánybiztossal, szakállamtitkárral és 3 főosztállyal, csaknem 50 főt jelentett. [Forrás: A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 2001. Hiv. m. 404–408. o., valamint a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti és működési szabályzatát módosító 4/2008. (MK. 74.) ME-utasítás.]
114. Lásd az 1061/2006. (VI. 15.) kormányhatározatot az államreform előkészítésével és megvalósításával összefüggő egyes szervezeti és személyi kérdésekről, valamint az 1062/2006. (VI. 15.) kormányhatározatot a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól. Az Államreform Bizottságban alelnöki minősége miatt tulajdonképpen formálisan is alárendelődtek a miniszterek a kormánybiztosnak.
115. A budapesti világkiállítás rendezését is az Antall-kormány alatt először kormánybiztos szervezte, majd a feladatkört világkiállítási főbiztosként a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett címzetes államtitkár vette át.
116. Lásd az 1074/2007. (X. 1.) kormányhatározatot az „Új rend és szabadság” programért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól.
117. 1022/2000. (III. 14.) kormányhatározat.
118. Például a Horn-kormány alatt a Nemzeti Kataszteri Program, az Orbán-kormány alatt a felsőoktatási beruházások kormánybiztosa.
119. Forrás: a kormánybiztosok kinevezéséről és feladatköréről szóló kormányhatározatok és -rendeletek.
120. Forrás: a kormánybiztosok kinevezéséről és feladatköréről szóló kormányhatározatok és -rendeletek.
121. 1064/2004. (VI. 28.) kormányhatározat. A problematikus szabály, a Ktv. 73. §-ának (4) bekezdése annyit mondott, hogy közszolgálati jogviszonya szempontjából a kormánybiztos államtitkárnak minősül. Ebből, szó szerint valóban, csak az illetmény következett, ezért a kormánybiztosok államtitkári juttatásairól (gépkocsi stb.) külön intézkedések születtek.
122. A második Gyurcsány-kormány alatt független országgyűlési képviselőként Császár Antal kapott megbízást a gazdaságélénkítő csomag társadalmi egyeztetésének koordinálására.
123. A médiából tudhattunk például a kormány és a főváros közti együttműködés összehangolásáért, a terrorellenes küzdelem koordinációjáért, a gazdaságélénkítő csomag társadalmi egyeztetésének támogatásáért, a kormányzati negyed projekt megvalósításának vezetéséért és koordinálásáért, a romapolitika összehangolásáért felelős és több más miniszterelnöki megbízottról. Néhány esetben született miniszterelnöki határozat, például a záhonyi térség komplex fejlesztését elősegítő miniszterelnöki megbízottról [6/2007. (I. 18.) ME-határozat].
124. A státusztörvény 27. §-a mondja ki az általa nem ismert megbízatási formák alkalmazásának tilalmát, amely alól kiveszi a miniszterelnököt. Ha a miniszterelnöki megbízottról kivételesen határozat születik, erre a rendelkezésre hivatkozik.
125. A Minisztertanács Hivataláról lásd a 19/1988. (IV. 1.) MT- és a 22/1989. (III. 22.) MT-rendeleteket, szervezeti és működési szabályzatáról pedig a 2/1989. MT H-utasítást.
126. A Miniszterelnöki Hivatal történetéről két jelentős tanulmány is készült: az Orbán-korszak középpontba állításával és a kormányzás szervezeti és működési viszonyaira is kiterjedően Pesti Sándor: A kormányzati döntéshozatal. Századvég, 2000. ősz, új folyam, 18. szám, 69–115. o., valamint Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. A Miniszterelnöki Hivatal 1990–2003 – II. rész. Politikatudományi Szemle, 2003. évi. 1. szám, 106–153. o. A Miniszterelnöki Hivatalról bővebben lásd a szerzőtől is: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Hiv. m. 15–75., 152–163., 294–306. és 309–318. o.
127. A közigazgatás korszerűsítési programja. Magyar Közigazgatás, 1993. évi 1. szám.
128. Az 1997. évi LXXX. törvény 39. §-a szerint a Miniszterelnöki Hivatal élén – a miniszterelnök előterjesztésének megfelelően – miniszter vagy közigazgatási államtitkár áll, de miniszter kinevezése esetén közigazgatási államtitkár is működik.
129. Forrás: a Miniszterelnöki Hivatal 1995–2001 közötti évkönyvei, a 2242/2002. (VIII. 12.) kormányhatározat, a 2287/2005. (XII. 22.) kormányhatározat, a 2117/2006. (VI. 30.) kormányhatározat, a 2057/2008. (V. 14.) kormányhatározat és Fehér Zoltán hiv. m.
130. A közigazgatási államtitkárhoz tartoztak a jogi helyettes államtitkár és a költségvetési helyettes államtitkár által irányított szervezeti egységek, a személyzeti apparátus és a Nemzetközi Kapcsolatok Titkársága.
131. Erről lásd Fehér Zoltán hiv. m. 114. o.
132. A gazdaságpolitikai ügyekben is illetékes költségvetési helyettes államtitkár irányításával két főosztályba szervezve (Gazdasági Koordinációs Titkárság és Közgazdasági Főosztály) összesen 9 szakértővel (A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 1997. A Magyar Hivatalos Közlönykiadó kiadása, Budapest, 1998, 29–30., 225–226. o.).
133. 27/1996. (II. 14.) kormányrendelet.
134. Az átalakítás előkészítéséről, szempontjairól és lényegéről Stumpf István: Kormányváltás 1998-ban. In: Magyarország politikai évkönyve 1999. Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 1999, 324–335. o., vagy „Az Országház kapujában”. Századvég Kiadó, Budapest, 2007. 46–47. o.
135. Az MDF „A normális Magyarországért!” című programjában 2008-ban is elutasította a referatúra-rendszert: „A kormányzati munka nem teszi szükségessé az ún. tükörreferatúrák létét, mivel az 1998–2002. közötti időszak bizonyította, hogy a koalíciós ellentétek feloldására e kormányzati technika alkalmatlan.” (http://part.mdf.hu/index.php?akt_menu=607)
136. A referatúra-rendszer túlértékeléséről Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Hiv. m. 5. o. Nem általános véleményről volt szó, például Ágh Attila a Miniszterelnöki Hivatal átszervezését egészében úgy értékelte, hogy: „...a magyar alkotmányos berendezkedésnek megfelelő hivatali struktúra jött létre a központi kormányzatban.” A szociálliberális koalíció öröksége. In: Magyarország politikai évkönyve 1999. Hiv. m. 37. o.
137. A 2006. évi LVII. törvény 28. §-a szerint a miniszter a kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az államtitkár tevékenységét, valamint dönt a hatáskörébe tartozó ügyekben. Szemben a mintaként szolgáló német alaptörvény (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 BGBl. S. 1) 65. §-ával, amely úgy fogalmaz, hogy a miniszterek a kancellár által meghatározott politikai irányelveken belül önállóan és saját felelősséggel tevékenykednek.
138. A Kormányzati Referatúrák vezetőjének feladatkörét a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti és működési szabályzata (4/1999. MeHVM utasítás) úgy foglalta össze, hogy: részt vesz a kormányzati döntések előkészítésében; szoros és folyamatos munkakapcsolatot tart fenn a minisztériumok szakmailag illetékes vezetőivel, rendszeresen tájékozódik a minisztériumok munkájáról, időszerű feladatairól, azok megvalósulásának aktuális helyzetéről.
139. Az eredetileg nem formalizált eljárás a második Gyurcsány-kormány megalakulása után beépült a kormányügyrendbe. Lásd az 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat 18. pontját.
140. A Miniszterelnöki Hivatalt közigazgatási államtitkárként az Antall- és Boross-kormány alatt Kajdi József, a Horn-kormány időszakában pedig a Németh-kormány alatt a Minisztertanács Hivatala élén is álló Kiss Elemér vezette. Miniszterként az Orbán-kormányban Stumpf István, a Medgyessy-kormányban egy darabig megint Kiss Elemér, majd Kiss Péter, az első Gyurcsány-kormányban Kiss Péter, a második Gyurcsány-kormányban előbb Szilvásy György, utána ismét Kiss Péter.
141. Általában mintegy 20 fővel, 2008-ban azonban – igaz, hogy együtt a közvetlenül a miniszterhez tartozó ellenőrzési apparátussal – az engedélyezett létszám 53 fő. Forrás: 1/2008. (MK 57.) ME-utasítás a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról.
142. Kiss Elemér: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár; majd miniszter szemszögéből. Hiv. m. 154–155. o. és Stumpf István: Új államépítés. Alkotmányos és kormányzati kihívások. Hiv. m. 91. o.
143. Az Antall-korszakban még 80 fő körüli kabinetiroda engedélyezett létszáma 2008-ban már 179 fő. Forrás: 1/2008. (MK 57.) ME-utasítás a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról.
144. 2007–2008-ban a Miniszterelnöki Hivatal és Miniszterelnöki Kabinetiroda párhuzamosságairól és rivalizálásáról Sárközy Tamás: A kormányzati szervezet modernizációjának eredményei és balsikerei (2006–2008). Hiv. m. 423–424. o.
145. A szétszervezéssel egyidejűleg a nemzetbiztonsági terület elkerült a Miniszterelnöki Hivataltól, irányítására addigi vezetője, Szilvásy György – most már hozzárendelt államtitkárral – tárca nélküli miniszterként kapott megbízatást.
146. Lásd a 176/2007. (VII. 1.) kormányrendeletet, a 178/2007. (VII. 1.) kormányrendeletet, a 1059/2007. (VII. 26.) kormányhatározatot és a 2/2007. (MK 99.) ME-utasítást.
147. Lásd a 29/2008. (II. 29.) kormányrendeletet.
148. Lásd az 1082/1994. (IX. 8.) kormányhatározatot és az 1006/1996. (II. 7.) kormányhatározatot, valamint a 62/1998. (III. 31.) kormányrendeletet.
149. Az államtitkár állandó meghívottként részt vett a kormány, a kormánykabinet és az Államreform Bizottság ülésein, képviselői pedig a döntés-előkészítő testületekben, az államtitkári értekezleten és a szakmapolitikai munkacsoportban.
150. Forrás: A Miniszterelnöki Hivatal statútumai, szervezeti és működési szabályzatai, valamint az államtitkári feladatkörökről szóló miniszterelnöki határozatok.