Megosztás | Megosztás Facebookon! Megosztás IWIW-en! Megosztás Twitteren! Nyomtatás
SZENTE ZOLTÁN: Az Országgyűlés húsz éve
BEVEZETÉS
Akár jelképesnek is tekinthetnénk azt a balesetet, amikor 1986-ban az Országház déli kőtornyának süvegrészéről egy kb. 30 kg-os kődarab levált, és zuhanáskor átszakította a tetőszerkezetet. Igaz, a szocializmus parlamentje mint intézmény csak valamivel később, nagyjából 1988-tól kezdett omladozni. Az az Országgyűlés, amelynek legitimitását ugyan megbízatásának utolsó egy-két évében gyakran kérdőjelezték meg (hiszen nem szabad választásokkal hozták létre), amelyre azonban mégis jelentős feladat hárult: meg kell szavaznia a rendszerváltást jogilag megalapozó sarkalatos törvényeket, illetve a köztársaság kikiáltásával egyidejűleg érvénybe lépett átfogó alkotmánymódosítást.
Az alkotmányos szabályok átalakulása furcsa, paradox módon érintette az Országgyűlést; miközben ugyanis a parlament közjogi értelemben megszűnt a legfőbb államhatalmi szerv lenni, mely magában egyesíti és testesíti meg az állam főhatalmát, igazi politikai jelentőséget akkor nyert, amikor ezt a formális jogállását elveszítette. Csak a rendszerváltás utáni első szabadon megválasztott Országgyűlés vált ugyanis a politikai döntéshozatal valóságos szereplőjévé, illetve a politikai nyilvánosság legfontosabb színterévé.
A parlament újrafelfedezésével együtt járó bizalom ugyan 1990 után viszonylag hamar szertefoszlott, s ebből a szempontból az Országgyűlés az egyik legkedvezőtlenebbül megítélt közintézmény. A parlament megítélése mindazonáltal a politikai rendszer legitimációjának egyfajta mércéje, mert akármilyen tényleges szerepet tölt is be a politikai döntések meghozatalában, minden politikai siker és kudarc „visszahull” rá, hiszen egyaránt színtere a jelentős politikai teljesítményeknek, a nagy hatású alkotmányos és szakpolitikai koncepciók érvényre juttatásának, de a rosszul sikerült törvények is itt születnek, és az elmaradt vagy meghiúsult reformok is szükségképpen az Országgyűléshez (is) köthetők.
Ám minden bizalmi deficit, személyek vagy pártok közötti torzsalkodás és a számos jogalkotási probléma vagy kudarc ellenére bámulatos az a fejlődés, amit a magyar parlament az elmúlt húsz év alatt elért. Az évtizedek után ismét szabad, többpárti választásokon létrehozott Országgyűlés szinte azonnal elfoglalta a parlamentáris demokráciákban a törvényhozások által betöltött szerepet, s anélkül alakította ki saját szervezetét és működési rendjét, hogy még élő demokratikus tradíciókra támaszkodhatott volna.
Az Országgyűlésnek a demokratikus kormányzásban elfoglalt helyét gyakran eltérően ítélik meg; sokak szerint Magyarországon is csak az történt, ami a legtöbb régi parlamentáris demokráciában, vagyis a parlament épphogy visszaszerzett önállóságát újból elvesztette, csak ezúttal nem az állampárttal, hanem a kormánytöbbséget alkotó pártokkal, vagy a végrehajtó hatalommal szemben. Mások a parlamentet tekintik a magyar politikai rendszer középpontjának, sőt, olyan intézménynek, amely – a rendszerváltás idejéből származó bizalmatlanság következtében – inkább túlsúlyos a végrehajtással szemben, s amelynek kiterjedt törvényhozási tevékenysége, különösen pedig az állami szervek jogállása és az alapjogok tekintetében létező kétharmados követelmény miatt nagy mértékben korlátozza a kormányzás szabadságát.
Az Országgyűlés teljesítményének megítélése tehát nehéz, mert az értékelésnek nincs konszenzusos mércéje. A parlament szerepét, a magyar politikai rendszerben elfoglalt helyét azonban biztosan jobban megérthetjük, ha áttekintjük az elmúlt két évtized fejlődését, szervezetének és működési rendjének fontosabb változásait. Az Országgyűlés ugyanis mindig híven tükrözte a magyar pártrendszer mozgásait, a belpolitika fő vitáit, s színtere volt a politikai erők törekvéseinek és kudarcainak.
Az alábbiakban alapvetően időrendben tekintjük át az Országgyűlés helyzetének, összetételének, szervezeti és működési sajátosságainak, funkciói teljesítésének alakulását. Az 1985-ben kezdődött parlamenti ciklus kezdete óta a Magyar Országgyűlésnek kb. 1500 képviselő volt a tagja; a parlament ez idő alatt 2438 törvényt, több mint kétezer egyéb döntést hozott, és sok-sok ezer órán át ülésezett. Működése alatt végbement egy rendszerváltás, hat kormányváltás (2008 végéig), gazdasági fellendülések és (gyakrabban) visszaesések történtek, számos átfogó reformot vezettek be, illetve mulasztottak el bevezetni. Ezért az elmúlt húsz esztendő áttekintésekor érdemes egyrészt a tartóssá, illetve jellemzővé vált folyamatokra, tendenciákra koncentrálni, másrészt kiemelt figyelmet fordítani az Országgyűlés szervezeti és működési rendjének azon adottságaira és változásaira, amelyek lényeges befolyással voltak a parlament tevékenységére.
1. AZ UTOLSÓ KOMMUNISTA, AVAGY AZ ALKOTMÁNYOZÓ ORSZÁGGYŰLÉS, 1985–1990
A XX. század magyar törvényhozásai közül alighanem az 1985–1990 közötti ciklus Országgyűlése ment át a legnagyobb változásokon. Nem csupán az ország közjogi és politikai állapota alakult át radikálisan, hanem a parlament intézménye, tényleges szerepe is gyökeresen megváltozott 1985-ös megalakulása és megbízatásának 1990. március 16-i megszűnése között. Mondhatni, ez volt a kommunista politikai rendszer, vagyis a „létező szocializmus” utolsó Országgyűlése, de mandátuma már a rendszerváltás közepette járt le. Abban az évben, amikor ez az Országgyűlés megkezdte működését, a Magyar Szocialista Munkáspárt megtartotta XIII. kongresszusát, s 1985-ben fogadták el az utolsó, a VII. népgazdasági ötéves tervet. Jóllehet ez az év volt Mihail Gorbacsov hatalomra kerülésének éve, s az „olvadás” kezdete a Szovjetunióban, senki sem tudhatta biztosan, hogy ez olyan folyamatok elindítója lesz, amelyek ugyanezen Országgyűlés mandátumának végére rendszerváltáshoz vezetnek.
Az 1985–1990 közötti Országgyűlés megbízatási ideje maga is több szakaszra osztható. A ciklus első felében a pártállami korszak tipikus törvényhozásaként működött: évente csupán néhány napig ülésezett, s csak néhány (1985-ben 4, 1986-ban 5, 1987-ben 12) törvényt fogadott el a maga konszenzusos, viták nélküli módján. 1988 azonban bizonyos értelemben fordulópontot jelentett (nem az utolsót ebben a ciklusban), ami leginkább talán a májusi pártértekezlethez köthető, amelyen leváltották Kádár Jánost az MSZMP éléről, s Grósz Károly vezetésével új pártvezetés jött létre. Minthogy az 1985-ben megalakult törvényhozás egypárti Országgyűlés volt, az állampárton belüli mozgások jelentős hatással voltak a parlament működésére is. De nemcsak ennek volt hatása, hanem az ún. alternatív politikai mozgalmak megjelenésének és fokozatos megerősödésének is. Mindezek eredményeként egyrészt jól érzékelhetően csökkent az MSZMP-tag képviselők központi pártirányítása, másrészt az új politikai csoportosulások egyre gyakrabban kérdőjelezték meg az Országgyűlés legitimitását azon az alapon, hogy azt nem szabad választásokon választották meg. Ennek alapján aztán 1988-tól gyakori követelés volt az Országgyűlés feloszlatása, illetve alkotmányozó nemzetgyűlés létrehozása. Ám a parlament iránti bizalomhiány oka nemcsak létrehozásának antidemokratikus módja volt, hanem egyes döntései is növelték legitimációs deficitjét: így különösen a bős–nagymarosi vízlépcső megszavazásának volt ilyen hatása. Legitimitásának megkérdőjelezését mutatták azok a visszahívási kísérletek is, amelyek hatására több, korábban jelentős szerepet játszó politikus (pl. Apró Antal, Cservenka Ferencné, Korom Mihály, Losonczi Pál) 1989-ben lemondott mandátumáról.
Ha a parlament működését önmagában vizsgáljuk, akkor egyfajta fordulópontot jelentett a Németh Miklós által vezetett kormány 1988. őszi megalakulása is. Az MSZMP jól látható bomlási folyamatával párhuzamosan ugyanis a Németh-kormány a pártirányítástól egyre függetlenebbé vált, s javaslatait egy olyan Országgyűlésnek nyújtotta be, amely fölött ugyancsak fokozatosan gyengült a pártirányítás.
Az Országgyűlés működésére azonban a legjelentősebb befolyással az Ellenzéki, majd a Nemzeti Kerekasztal megalakulása volt, igaz, azok létrehozásakor e hatások még nem voltak nyilvánvalóak. Mindenesetre az a helyzet, hogy az alkotmányos rendszer gyökeres átalakítására vonatkozó döntések nem az Országgyűlésben születtek, bizonyosan nem növelte a parlament legitimitását; igaz, ha kevéssé nyilvánvalóan is, hasonló probléma a Nemzeti Kerekasztallal szemben is felmerülhetett, hiszen az nem volt állami, vagy jogilag intézményesített szerv, így a rendszerváltást megalapozó döntések valójában olyan fórumon születtek meg, amelynek szintén nem volt demokratikus, azaz választáson szerzett legitimitása.
1.1. Az Országgyűlés összetétele
Az Országgyűlés 1985-ös megalakulásakor – a választási rendszer miatt, s az elmúlt évtizedek gyakorlatának megfelelően – egypárti parlament volt; a képviselők kb. 75%-a MSZMP-tag volt, s mivel más párt nem működött, a törvényhozásban ellenzék sem volt. Az 1985-ös választás mégis lényegesen különbözött a korábbiaktól, mert 1983-ban bevezették a többes jelölés intézményét, amelynek eredményeként több mint 70 ún. „spontán jelölt” indult el a választásokon.
Az egypárti megalakuláshoz képest a ciklus végére az egyes képviselők formális és informális elkötelezettségeiben jelentős változások történtek. A központi pártirányítás említett gyengülése a ciklus utolsó évében oda vezetett, hogy a képviselők már nem alkottak egységes, egy központból irányítható, fegyelmezett frakciót. 1988 végétől kezdve az egyéni képviselői utak többféle irányt vettek. Egyrészt a – főleg a visszahívási akciók miatt – lemondott képviselők helyett 1949 óta először ellenzéki képviselők jelentek meg az Országgyűlésben az alternatív szervezetek első, időközi választásokon elért sikereinek eredményeként: így került be először Roszik Gábor, majd Debreczeni József, Raffay Ernő és Marx Gyula a Magyar Demokrata Fórum, illetve az egységes ellenzék jelöltjeként. Ezzel 1989-ben az Országgyűlés tulajdonképpen megszűnt egypárti parlamentként működni, aminek nem is csak az volt az oka, hogy néhány MDF-es (majd 1990-ben Tamás Gáspár Miklós révén egy szabad demokrata) politikus bejutott a törvényhozásba, hanem az is, hogy néhány „régi” képviselő menet közben csatlakozott egyik-másik új ellenzéki párthoz, így lett képviselője a Szabad Demokraták Szövetségének, a Kereszténydemokrata Néppártnak, a Magyar Néppártnak és néhány újabb tagja az MDF-nek is. Másrészt az MSZMP utolsó, 1989. októberi (XIV.) kongresszusa után megszűnt a régi MSZMP képviselőcsoportja is. Helyette megalakult egyrészt az újonnan létrehozott Magyar Szocialista Párt, másrészt az újjáalakított MSZMP képviselőcsoportja, majd a független képviselők csoportja. Az Alkotmány 1972 óta rögzítette az MSZMP vezető szerepét; amit az 1989. október 23-i alkotmányrevízió törölt el; a többpártrendszer jogi intézményesítését az 1989. évi XXXIII. törvény, azaz a párttörvény fejezte be.
A pártalapú szerveződés mellett továbbá egyes érdekek mentén is szerveződtek képviselői csoportok: így például bányászati és energetikai, egészségügyi, agrárcsoport, szakszervezeti, vállalkozói csoport jött létre. S bár effajta korporatív jellegű „szakosodás” korábban sem volt példa nélküli, ekkoriban ezek a szerveződések részben bizonyosan abból a célból alakultak, hogy egyfajta alternatívát állítsanak azon képviselők számára, akik egyik pártalakulathoz sem kívántak csatlakozni.
A többféle új irányultság, kötődés lehetősége ellenére ugyanis a parlament tagjainak jelentős része nem csatlakozott egyik új párthoz vagy más csoporthoz sem, s lényegében passzív szemlélője maradt az eseményeknek. Alapjában e magatartásmódnak tudható be, hogy a ciklus alatt viszonylag sokan, összesen 25-en mondtak le mandátumukról, amiből 18-an 1989-ben, elsősorban azért, mert az érintettek nem kívánták megvárni a már említett visszahívási kezdeményezésekről való szavazást.
1.2. A parlament működése
Az 1985-ben megalakult Országgyűlés gyakorlatilag mindvégig egy egypárti törvényhozásra készült Házszabály alapján működött. Bár a parlamenti ügyrendet 1989-ben módosították, ezek inkább csak technikai változtatások voltak, igaz, ebben az értelemben maradandó eljárási szabályokat hoztak be a magyar parlamenti jogba. Így például kétolvasatos törvényhozási tárgyalási rendet írtak elő, vagyis különválasztották a törvényjavaslatok indokoltságáról, alapelveiről, illetve az egyes részletes szabályairól szóló általános és részletes vitát, továbbá azt is lehetővé tették, hogy a képviselők az Országgyűlés plenáris ülésén is benyújthassanak módosító javaslatokat.
Az 1989. májusi házszabály-módosítások mindenesetre már jelezték az Országgyűlés aktivizálódását, ami nemcsak a gyakoribb ülésezésben nyilvánult meg (hiszen a parlament 1989-ben több ülést tartott [36-ot], mint az 1949 utáni bármelyik Országgyűlés a teljes megbízatási ideje alatt), hanem abban is, hogy egyre több egyéni és csoportos képviselői törvénykezdeményezést nyújtottak be, ami korábban nem volt szokásos. Az Országgyűlés működése a ciklus végére egyre inkább hasonlított egy valóságos parlamentéhez, vagy legalábbis egyre jobban különbözött a megelőző törvényhozásoktól. Megszűnt például a törvényjavaslatok korábban általánosnak tekinthető egyhangú elfogadása, a ciklus utolsó évében pedig többször is előfordult, hogy a parlament nem fogadta el a plenáris ülésen elhangzott interpellációra adott választ, ami néhány évvel azelőtt elképzelhetetlen lett volna.
Megélénkült a bizottságok működése is, amelyek jogot nyertek arra, hogy kinevezésük előtt meghallgassák a minisztereket, s a ciklus vége felé megjelentek olyan eseti bizottságok is, amelyek a későbbi parlamenti vizsgálóbizottságok előképei voltak.
1.3. Az Országgyűlés törvényhozási teljesítménye
Az Országgyűlés függetlenedése és a parlamenti politizálás megélénkülése pontosan nyomon követhető az Országgyűlés törvényhozási teljesítményének alakulásán. A ciklus ebből a szempontból is éppúgy kezdődött, mint minden korábbi 1949 óta: az Országgyűlés 1985-ben 4, 1986-ban 5 törvényt fogadott el, amelyek közül 2-2 az éves költségvetéssel, illetve annak végrehajtásával (vagyis a zárszámadással) foglalkozott. Ez a parlament tehát minden volt, csak nem „törvénygyár”, jóllehet 1987-től gyakorlatilag évről évre megduplázódott a parlament által elfogadott törvények száma: 1987-ben 12, 1988-ban 26 törvény, 1989-ben pedig már 58 törvényt hozott az Országgyűlés. S bár 1985 és 1990 között a rendszerváltás előtti utolsó parlament teljes törvényalkotási teljesítménye legfeljebb az 1990 utáni Országgyűlések egy-egy gyengébb éve termésének felel meg a maga 105 törvényével, ám más kép alakul ki, ha ezt a korábbi évtizedek gyakorlatához mérjük, hiszen 1949–1985 között összesen 192 törvényt fogadott el az Országgyűlés.
Ha azonban nem csupán a meghozott törvények mennyiségét, hanem tartalmát is vizsgáljuk, akkor még jelentősebbnek tűnik ennek a parlamentnek a szerepe. Amíg az 1987–1988-as törvények elsősorban a gazdaság átalakítását kísérelték meg az adórendszer megújításával (elsősorban a személyi jövedelemadó, az általános forgalmi adó és a vállalkozási nyereségadó bevezetésével), a gazdasági társaságok törvényi szabályozásával a szövetkezeti törvény módosításával és más törvényekkel, 1989 a közjogi törvényhozás és – mindenekelőtt – az alkotmányozás éve volt, amelyek nem csupán a békés rendszerváltás jogi kereteit teremtették meg, hanem az 1990 utáni alkotmányos demokrácia számos jogintézményét is bevezették. Ekkor került sor egyes alapjogok (mint az egyesülési és a gyülekezési jog, a sztrájkjog) törvényi szintű szabályozására, s az államszervezet demokratikus átalakításának első, fontos lépései is megtörténtek, például az Alkotmánybíróság vagy az Állami Számvevőszék létrehozásával.
1.4. A kormány ellenőrzése
A rendszerváltás előtti országgyűlések a végrehajtó hatalom ellenőrzése tekintetében, ha lehet, még jelentéktelenebb szerepet játszottak, mint a törvényalkotásban. A ciklus utolsó két éve, de mindenekelőtt az 1989-es év azonban ebben a tekintetben is lényeges változást hozott. A parlament szerepe megerősödött, vagy talán helyesebb úgy fogalmazni, hogy az Országgyűlés törekvéseket tett a kormány tevékenységének valóságos kontrolljára, ami legalábbis újdonság volt a korábbi évtizedek gyakorlatához képest. Nem annyira okai, mint inkább kísérőjelenségei voltak ennek a jogi kereteket érintő változások. 1989 májusában például az Alkotmány módosításával lehetővé vált a kormány (akkor még Minisztertanács) tényleges felelősségre vonása, miután létrejöttek ennek intézményei, a kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítvány és szavazás, valamint a kormány által benyújtható bizalmi indítvány. Figyelemre méltó, hogy az ekkori alkotmányozói koncepció (sőt, az ugyanazon év októberében elfogadott általános alkotmányrevízió) még az egyéni miniszteri felelősséget is ismerte, és a kormány megbuktatásához nem kívánta meg az új miniszterelnök megjelölését a bizalmatlansági indítványban. Ugyancsak a végrehajtó hatalom ellenőrzésének szándéka motiválta az Állami Számvevőszék és az állampolgári jogok biztosa intézményének létrehozását, amelyek – bár független jogállásúak – az Országgyűlés szakosított ellenőrző szerveiként lettek megalapítva.
Még jelentősebb változásokat hozott az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítás, amely tulajdonképpen a rendszerváltás közjogi megalapozása volt. A lényegét tekintve új alkotmány – amely a Nemzeti Kerekasztal tárgyalófelei által kialkudott szabályokat rögzítette az alaptörvényben – immár nem az államhatalom egységének elvi alapján állt, hanem elválasztotta a hatalmi ágakat. Paradox módon ugyan az alkotmányszövegben megmaradt az az utalás, amely szerint az Országgyűlés a „legfőbb államhatalmi és népképviseleti szerv”, ám a parlament többé már nem volt a népszuverenitás egyetlen letéteményese, hanem csak a népszuverenitásból eredő bizonyos jogok gyakorlója, s nem állt többé a végrehajtó és a bírói hatalom fölött.
A tényleges működést illető legfontosabb változás a képviselők szabad mandátumának biztosítása volt a visszahívás intézményének megszüntetésével. Az alkotmányozók továbbá olyan folyamatosan működő parlamentet képzeltek el, amelyben elsősorban főállású képviselők ülnek – jóllehet ezt nem tették kötelezővé. Mindenesetre ekkor írta elő az Alkotmány a képviselők anyagi függetlenségének biztosítását és az ún. hivatali összeférhetetlenség eseteit. Ez utóbbi a hatalommegosztás elvét kívánta érvényesíteni azzal, hogy más hatalmi ágak vezetői tisztségeit összeférhetetlennek nyilvánította a parlamenti tagsággal, de a parlamentáris kormányforma logikájának megfelelően ezt a szabályt nem terjesztette ki a miniszterekre és a politikai államtitkárokra. A folyamatos működés garantálása érdekében az alkotmánymódosítás azt a szabályt is rögzítette, amely szerint a parlament évente két ülésszakot tart, amelyek idején folyamatosan ülésezik, s amelyeket csak rövidebb törvényhozási szünetek választanak el egymástól.
Ma már látható, hogy hosszú távra meghatározó jelentőségű volt az a döntés, amely bevezette az „alkotmányerejű törvény” kategóriáját, s amelynek nyomán számos – főleg az alapjogokra és a közhatalmi szervek jogállására vonatkozó – törvény elfogadásához minősített (kétharmados) többségre volt szükség.
Fontos azonban megjegyezni, hogy ezek az Országgyűlés jogállását és egész működését egyébként alapjaiban érintő szabályok, amelyeket 1989 végén fogadtak el, alapvetően már az új, demokratikusan megválasztott Országgyűlésre vonatkoztak.
Ezzel együtt már az e szabályokat megszavazó parlament munkájában is történtek változások; az Országgyűlés legalábbis kísérleteket tett a kormány tevékenységének ellenőrzésére, s maga is próbálgatta azokat az intézményeket, amelyek a polgári demokráciákban erre a célra szolgálnak. Így két olyan eseti bizottságot is létrehozott, amelyek a későbbi vizsgálóbizottságokra hasonlítottak leginkább. Az egyik a „Kiskirályok mundérban” című könyvben leírt honvédelmi visszaélések ügyében, a másik a bős–nagymarosi vízi erőmű építkezésének tárgyában vizsgálódott. Szokatlan, illetve új jelenség volt az is, hogy a kormány interpellációkra adott válaszát az Országgyűlés ne fogadja el; márpedig erre 1989-ben összesen 18 alkalommal került sor.
1.5. Az Országgyűlés politikai jelentősége
A rendszerváltás előtti utolsó parlament politikai jelentőségének megítélésekor több, eltérő következtetésekhez vezető szempontot is érdemes figyelembe venni. Az 1985–1990 közötti Országgyűlés szerepének jellemzésekor ugyanis alighanem közmegegyezés van abban, hogy bár forma szerint ez a parlament fogadta el a demokráciába való békés átmenet jogi kereteit, mindenekelőtt is az Alkotmány általános revízióját, valójában csak a múltból itt maradt, ám még megkerülhetetlen tényezőként csupán rögzítette azokat az MSZMP és az ellenzék közötti politikai megállapodásokat, amelyek meghatározták a rendszerváltás legfontosabb játékszabályait. Ezért ha csupán az elfogadott törvények tárgyát és tartalmát vizsgálnánk, azt kellene mondanunk, hogy a magyar közjog- és politikatörténet egyik legfontosabb parlamentje volt ez az Országgyűlés. Csakhogy, mint láttuk, a rendszerváltás forgatókönyvének, illetve az új, demokratikus Magyarország legfontosabb alkotmányos intézményeinek megtervezése nem itt, hanem a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásain történt, s az Országgyűlés csupán legitimálta ezeket anélkül, hogy lényeges változtatásokat hajtott (illetve hajthatott) volna végre rajtuk. Az MSZMP és az ellenzéki mozgalmak közötti politikai tárgyalások megkezdéséről aláírt megállapodás kimondta, hogy a törvényalkotás nem előzheti meg a politikai megállapodásokat, ami végül is a parlamenten kívüli politikai egyeztetések kontrollja alá helyezte az Országgyűlést. Igaz, ez a megállapodás azt is leszögezte, hogy a NEKA nem gyakorolhat közvetlen közjogi funkciókat, nem lehet kvázi parlament, hiszen nem volt állami, közhatalmi szerv, s legitimációja sem volt ehhez. A sarkalatos törvényekre (amelyeket a NEKA 6 szakbizottsága készített elő, köztük olyanokat is, amelyeket épp emiatt levettek a parlament napirendjéről) a legnagyobb befolyást az ellenzék gyakorolta, s a parlament egyetlen esetben sem hajtott végre koncepcionális változtatást a kialkudott, gyakran súlyos kompromisszumokkal terhelt megállapodásokon.
Azt is érdemes azonban figyelembe venni, hogy ennek az Országgyűlésnek a tevékenysége enélkül is jelentős mértékben eltért a korábbi szocialista törvényhozásokétól, s azokhoz viszonyítva ténylegesen is, ha nem is meghatározó, de lényegesen önállóbb politikai szerepet játszott. Az 1987-es jogalkotási törvénnyel és egy 1988-as alkotmánymódosítással ez a parlament határozta meg például a kizárólagos törvényhozási tárgyak körét, s vonta meg a miniszterek és az államtitkárok eredeti szabályozási jogkörét, s korlátozta az Elnöki Tanács jogalkotó hatáskörét, ami kétségkívül a törvényhozó hatalom megerősítését jelentette, nemcsak alkotmányjogi, hanem egyre inkább gyakorlati értelemben is. 1988 novemberében például az Országgyűlés nem vette tudomásul a riasztó- és gázpisztolyok engedélyezéséről szóló, az Elnöki Tanács által alkotott törvényerejű rendeletet, s úgy döntött, hogy ebben a témában törvényt kell alkotni.
Az 1985–1990 közötti ciklushoz kötődik az ún. demokráciacsomag meghirdetése, illetve elfogadása: az Országgyűlés 1988-ban kezdte meg vitáját a gyülekezési és az egyesülési törvényjavaslatoknak. Igaz ugyan, hogy e törvények – amelyek célja az volt, hogy valódi politikai részvételi jogokat biztosítsanak – kiindulópontja nem a parlament volt, ám a kor változékony politikai körülményei között a törvényhozási döntéshozatal nem volt eleve meghatározott: a törvények elfogadása áthúzódott 1989-re, és demokratikusabb lett, mint ahogy eleinte tervezték (az egyesülési törvény például nyitva hagyta a pártok megalakításának lehetőségét).
De az Országgyűlés önállóságának növekedését a kormányzás ellenőrzésének megváltozott módja és a parlamentnek a nyilvános politizálásban megváltozott szerepköre is mutatta. A környezet- és vízgazdálkodási miniszter lemondását például a képviselők kezdeményezték, s a jelöltek meghallgatásán keresztül fontosabbá vált az Országgyűlés szerepe a miniszterek kinevezésénél. 1988 végétől egyre élénkebbé vált a parlamenti munka, elsősorban azért, mert néhány képviselő, megtörve a parlamenti tárgyalások addig megszokott stílusát, valóságos problémákat vetett fel, s valóságos vitákat generált: emlékezetesek az egykori tévériporter Király Zoltán parlamenti szereplései, majd az időközben bejutott ellenzékiek felszólalásai. S bár e képviselők legfeljebb csak néhány tucatnyian voltak, mégis fontos szimbolikus szerepük volt, egyrészt mert a ciklus végére élénkké vált viták a politikai nyilvánosságban új jelenséget jelentettek, másrészt mert – különösen a visszahívási mozgalmak, illetve a bejutott ellenzéki képviselők révén – jelezte az alternatív mozgalmak hatalmi ambícióit, illetve kifejezte az állampolgárok elégedetlenségét, valamint szándékát, hogy ténylegesen beleszóljanak a hatalomgyakorlásba.
Az Alkotmány generális revízióját bevezető 1989. évi XXXI. törvény azután alapjában változtatta meg az Országgyűlés alkotmányos jogállását. Az államhatalom egységének elvét a hatalmi ágak megosztása vette át; az Országgyűlés elveszítette legfelső hatalmi szerv szerepét, s a szocialista államjog parlamenti szuverenitása megszűnt. Paradox módon azonban a legfelső állami-hatalmi státusz elvesztése azzal járt, hogy a parlament valóságos törvényhozássá vált: megszűnt például helyettesítő szerve, az Elnöki Tanács, és tartalmat nyert a törvényhozás és a végrehajtó hatalom ellenőrzése is. Ám mindez a gyakorlatban csak 1990-től működött: 1989. december 21-én ugyanis az Országgyűlés – 1990. március 16-i hatállyal – feloszlatta magát, utat nyitva ezzel a demokratikus választások számára.
2. A RENDSZERVÁLTÁS ELSŐ ORSZÁGGYŰLÉSE, 1990–1994
A demokratikus átmenet eredményeként 1990 tavaszán demokratikus választások útján létrehozott Országgyűlés már az 1989-ben létrehozott alkotmányos struktúra alapján kezdte meg működését. Mint ismert, a rendszerváltás közjogi megalapozása során egyetértés alakult ki abban, hogy Magyarországon az alkotmányos demokrácia kormányformája parlamentáris köztársaság legyen, vagyis a végrehajtó hatalom politikai felelősséggel tartozzon a törvényhozásnak. Az 1989. október 23-án hatályba lépett alkotmánymódosítás megoldásai több tekintetben is a német kancellárdemokrácia mintáját követték, ám a magyar alkotmányozók az Országgyűlés számára erősebb jogállást biztosítottak a német vagy általában a nyugat-európai parlamentekhez képest. Így például Magyarországon a miniszterelnököt az Országgyűlés választja, míg a legtöbb helyen az államfő nevezi ki, s a végrehajtó hatalomnak sokkal szűkebb a parlamentfeloszlatási joga, mint más európai parlamentáris demokráciákban. Nem csak közjogi, hanem politikai értelemben is korlátozták a végrehajtó hatalmat a törvényhozással szemben az ún. alkotmányerejű törvények kategóriájának létrehozásával, ami azt jelentette, hogy több mint 30, elsősorban az alkotmányos kereteket érintő törvényhozási tárgyban a törvényalkotáshoz minősített, azaz 2/3-os többséget írtak elő. Ennek az volt a célja, hogy a hatalomgyakorlás módjára, illetve az alapjogokra vonatkozó törvényeket csak a kormánypárti többség és az ellenzék konszenzusa alapján lehessen módosítani, vagyis a végrehajtó hatalom – azaz a mindenkori kormánytöbbség – önmagában ne változtathassa meg a rendszerváltás közjogi vitáiban kialakult játékszabályokat.
A volt állampárti „posztkommunisták”, valamint a rendszerváltó pártok közti (illetőleg ez utóbbiak egymással szembeni) bizalmatlansága így olyan közjogi elrendezéshez vezetett, amely az Országgyűlés által gyakorolt tényleges törvényhozó, illetve ellenőrző szerepétől várta az esetleges hatalomkisajátítási kísérletek ellensúlyozását egy olyan kormányforma keretei között, amelynek modernkori fejlődése egyébként mindenhol a végrehajtó hatalom túlsúlyát eredményezte.
2.1. Az Országgyűlés összetétele
Ahhoz képest, hogy több mint 40 év után először került sor valóban szabad, demokratikus, többpárti parlamenti választásra, a választásokon nem volt kiugróan magas a részvétel: a kétfordulós választási rendszer első fordulójában a részvétel még a 65%-ot sem érte el, a másodikban pedig mintegy 45%-os volt. Annak ellenére, hogy az újonnan létrejött (illetve részben újjáalakult történelmi) pártok a választások idején épp csak egy-két éve működtek pártszerű keretek között, az 1990 tavaszán megalakult Országgyűlés igazi többpárti parlament volt: 386 képviselőjének több mint 98%-a a parlamentbe bejutott hat párt valamelyikének jelöltje volt. Az MDF alakíthatta a legnagyobb frakciót 165 képviselővel, az SZDSZ a második legnagyobb képviselőcsoportot hozta létre 94 fővel, míg az FKGP-frakció 44, az MSZP-frakció 33, a Fidesz-frakció 22, míg a KDNP-frakció 21 tagú volt. Az Országgyűlés megalakulásakor mindössze 7 független képviselő volt (akik közül egy a parlamenten kívül maradt Agrárszövetséghez kötődött).
Miközben a sajtó és a közvélemény jelentős része a következő években a régi, „kommunista” elit „átmentéséről”, illetve a hatalom konzerválásáról beszélt, ez az első demokratikus választások eredményeként megalakult Országgyűlésre nem volt igaz. Az 1990-ben létrejött parlament tagjainak 94%-a új képviselő volt, s összesen csak 24 olyan országgyűlési képviselő akadt (elsősorban az MSZP-frakcióban, illetve az 1989-ben megválasztott ellenzékiek személyében), aki már a rendszerváltás előtt is tagja volt az Országgyűlésnek. Soha később nem volt ilyen magas a képviselők kicserélődésének aránya.
Nemcsak a képviselők személyében, hanem társadalmi összetétele alapján is teljesen megújult az Országgyűlés. A rendszerváltás első parlamentjét gyakran jellemzik úgy, hogy abban a humán értelmiség játszott vezető szerepet, mivel számos társadalomtudós, tanár és jogász tagja volt.
1. ábra. A mandátumok megoszlása az 1990-ben megválasztott Országgyűlésben
Az 1990–1994 közötti ciklusban az Országgyűlés pártok szerinti összetételét még jelentős változékonyság jellemezte. A még kialakulatlan pártrendszer változásai következtében gyakoriak voltak a frakciók közötti átülések, vagyis a pártok közötti képviselői mozgások. Az Országgyűlés négyéves megbízatási ideje alatt a képviselők kb. 1/8-a, 50 fő változtatott helyet a ciklus során: 17 egyéni és 33 pártlistán megválasztott képviselő váltott frakciót, s a személyi változásokban valamennyi párt képviselőcsoportja érintett volt. A ciklus végén már nem hat, hanem nyolc frakciója volt az Országgyűlésnek, mert időközben az MDF-ből kiválók 12 fővel létrehozták a Magyar Igazság és Élet Pártját és annak frakcióját, míg az FKGP-ből (mely 1992-ben kivált a kormánykoalícióból) „36-ok” elnevezéssel alakult önálló, a kormányt továbbra is támogató parlamenti képviselőcsoport.
A változások egyaránt érintették a kormánykoalíciót alkotó valamint az ellenzéki pártokat; épp ez mutatja, hogy a frakcióváltások mélyebb okai nem egy-egy kormányválságban vagy valamelyik párt alkalmi belső konfliktusában gyökereztek, hanem magában az ekkor még diffúz pártstruktúrában. Így az átülések tulajdonképpen csak kísérőjelenségei vagy következményei voltak a pártrendszer alakulásának, természetes fejlődésének.
Ezek a változások a leginkább a fő kormánypártot, az MDF-et érintették: a ciklus négy éve során összesen 31-en váltak ki frakciójából. Az MDF-ből vált ki a későbbi MIÉP-es csoport, a frakciót elhagyók másik része függetlenné vált úgy, hogy némelyikük később más párthoz csatlakozott, egyes képviselők pedig közvetlenül egy másik párt képviselőcsoportjába ültek át. Épp az MDF korai parlamenti története mutatja, hogy a rendszerváltó pártok politikai karaktere nem volt egységes, illetve kialakult: a pártból különböző irányultságú politikusok, illetve irányzatok váltak ki a nemzeti liberálisoktól a szélsőjobboldalig. A kormánykoalíció második legnagyobb pártja, az FKGP teljesen szétszakadt: csak 9-en maradtak az eredeti frakcióban, míg az Antall-kormányt támogató ún. 36-ok végül több párthoz oszlottak szét, míg egy képviselő független lett. A KDNP-t csak hárman hagyták el (ketten a kisgazdákhoz mentek, egy képviselő független lett), ám a frakció az érkezőkkel együtt a ciklus végén mégis nagyobb volt, mint a megalakuláskor.
Az ellenzéki pártok közül az SZDSZ-ből 11-en távoztak: hatan függetlenek lettek, hárman a KDNP-hez csatlakoztak, egy-egy képviselő pedig az MDF-hez, illetve a Fideszhez ült át. A politikai karanténban lévő, az állampárti „utódpártiság” terhei alatt működő MSZP-frakció tagjai fegyelmezetten összezártak: mindössze két társuk ült át a függetlenek közé. A fegyelmezettség a Fidesz képviselőcsoportjára is jellemző volt: soraikból az egész ciklus alatt senki sem ült át, hárman viszont úgy távoztak – a párt politikai fordulatára, illetve ideológiaváltására hivatkozva –, hogy egyben lemondtak mandátumukról.
Mindezek eredményeként furcsa módon a pártosodott Országgyűlésben a parlamenti ciklus végére már 28-an ültek a függetlenek csoportjában úgy, hogy eredeti tagjaik közül ketten menet közben csatlakoztak egy-egy párthoz.
Az átülések nagyobbrészt a „saját” oldalon belül történtek, de keresztmozgásokra is volt példa: a ciklus alatt összesen 5-en ellenzéki pártból mentek át valamelyik kormánypártba, míg a kormánytöbbségből 3 MDF-es képviselő vonult át az ellenzéki Fideszbe.
2.2. A parlament működése
Jóllehet az Országgyűlés jogállását az 1989. októberi alkotmánymódosítás rendezte, a többpárti működést illetően az új Országgyűlés természetszerűleg még tapasztalatlan volt. Az 1989-ből származó Házszabály még egypárti parlamentre készült, s bár az előző Országgyűlés 1990 tavaszán a többpárti működést lehetővé tévő módosításokat (pl. frakcióalakítási szabályokat) fogadott el, a működési szabályok nem voltak alkalmasak egy folyamatosan ülésező, nagy teljesítményű parlament állandó működésének biztosítására. Márpedig az Országgyűlés tényleges működésében gyökeres fordulat következett be még az előző ciklus utolsó időszakához képest is. A rendszerváltás első Országgyűlése – mely 1990. május 2-án alakult meg és csaknem négy esztendeig, 1994. április 7-éig működött – valóban folyamatosan ülésező törvényhozó testületté vált: összesen 379 ülésnapot tartott, amelynek során a plénum több mint 20 ezer alkalommal szavazott. A működés során feléledtek olyan parlamenti intézmények, amelyek az elmúlt negyven évben feledésbe merültek vagy tetszhalott állapotban voltak. Így például az Országgyűlés 1990–1994 között 47 mentelmi ügyet tárgyalt, míg 1949 és 1990 között összesen csak 16-ot, de más eljárások és intézmények esetében is hasonló tendencia figyelhető meg.
Az új parlament számára mindenekelőtt a rendkívüli módon megnövekedett munkaterhek jelentettek problémát. Ezért a Házszabályt szinte már a kezdetektől módosítani akarták, sőt, egy tervezet 1991 tavaszán el is készült, amelynek vitái végigkísérték az egész ciklust, végül azonban nem született új parlamenti ügyrend, csupán egyes részleteket illetően jött létre megegyezés. 1991-ben több kisebb módosítást fogadtak el. Ezek eredményeként például az „Országgyűlésre háruló munkaterhek enyhítése, a parlamenti munka felgyorsítása” érdekében bevezették a törvényjavaslatok és az országgyűlési határozati javaslatok kivételes eljárásban történő tárgyalásának lehetőségét, s igyekeztek korlátozni az egyéni képviselői módosításokat (a részletes vitában ezentúl a képviselők csak a korábban benyújtott módosító javaslatokhoz kapcsolódóan terjeszthettek be módosító javaslatot, s szavazni – néhány kivétellel – csak azokról a módosító javaslatokról kellett, amelyek az illetékes bizottságban legalább egyharmados támogatást kaptak).
Mindezzel együtt az Országgyűlés valójában különösebb tanulóidő nélkül, a nyugat-európai törvényhozásokra jellemző módon, valódi többpárti parlamentként kezdett működni tulajdonképpen az első pillanattól kezdve. Közjogi és politikai funkcióit gyakorlatilag az alakuló üléstől kezdve betöltötte. Egyrészt – már csak a rendszerváltás jogi kereteinek megteremtése miatt is szükségszerűen – jelentős törvényalkotó munkába kezdett, de a kormánypártok-ellenzék viszony a működés első évében kiéleződött, s ettől kezdve úgy tűnt, hogy a szembenállás egyre csak fokozódott.
A választások eredményeként kormányképes hárompárti koalíció alakult; az Antall-kormány 37 fős többséggel jött létre, s jóllehet az utolsó hónapokra a többség a pártszakadások és kiválások nyomán gyakorlatilag elolvadt (a koalíció támogatóinak száma a kezdeti 230-ról 194-re csökkent), mivel a távozók egy része (pl. a MIÉP-frakció) többnyire támogatta a jobboldali kormányt, az képes volt kitölteni megbízatását. Az Országgyűlés működését, illetve a parlamentáris kormányzás folyamatosságát csupán megzavarták, de nem törték meg az olyan parlamenten kívüli események, mint az ún. taxisblokád 1990 őszén, vagy a Létminimum Alatt Élők Társaságának az Országgyűlés feloszlatására irányuló népszavazási kezdeményezése 1992-ben, sem pedig a hatalmi ágak útkeresései és egymással való konfliktusai (pl. az államfő és a kormány között).
Mindazonáltal kiütköztek a rendszerváltás első Országgyűlésének egyes gyermekbetegségei is – igaz, azok némelyike a későbbiekben tartós problémának bizonyult. Az elavult ügyrendi szabályok néha nehézkessé tették a törvényhozás munkáját. Így például előfordult, hogy egyetlen törvény megszavazása 28 órát vett igénybe, s a képviselői mentelmi jog gyakorlása is gyakran politikai vagy érzelmi szempontoknak rendelődött alá, így megesett, hogy a plénum deviza- vagy egyszerű közlekedési bűncselekmények gyanúja esetén is fenntartotta a mentelmi jogot, amit összesen 21 olyan esetben tett meg, amikor pedig a mentelmi bizottság (az ügy kivizsgálása után) annak felfüggesztését javasolta. Nagy parlamenti botrányt okoztak az ún. gombnyomogatási ügyek, amelyek nyomán az egyik MDF-es képviselő lemondott mandátumáról, miután kiderült, hogy egy hiányzó képviselőtársa helyett is szavazott.
2.3. Az Országgyűlés törvényhozási teljesítménye
A rendszerváltás első parlamentjének törvényhozási teljesítménye egyeseket elkápráztatott, másokat inkább aggodalomra késztetett: az Országgyűlés megbízatása alatt összesen 432 törvényt fogadott el, amelyek közül 219 volt új törvény, 213 pedig valamely korábbinak a módosítása. Ez ugyanis jóval több volt, mint az 1949–1990 között összesen megalkotott mintegy 300 törvény, ami önmagában mutatta a parlament intézményének emancipációját, illetve azt, hogy újra elfoglalta helyét a magyar alkotmányos rendszerben. Mások ugyanakkor az Országgyűlés „törvénygyár” jellegét emelték ki azzal, hogy a törvények ilyen nagy száma az Országgyűlésnek a jogalkotásban betöltött túlzott szerepét jelzik a kormányzati jogalkotással szemben.
Abban azonban általában egyetértés szokott lenni, hogy a rendszerváltás jogi kereteinek kialakításában, sőt, addigi eredményeinek rögzítésében az Országgyűlés törvényalkotásának kiemelkedő szerepe volt. Rendezni kellett például az 1990 előtti diktatúra működéséből eredő sérelmeket, s általában azokat a jogviszonyokat, amelyek a rendszerváltást követően alapvetően új megítélés alá kerültek. Ez különösen az 1990-es évek elején volt befolyással a törvényalkotásra, s olyan törvények elfogadásához vezetett, amelyek egyrészről a múltbéli törvénysértések személyi vagy tulajdoni következményeit kívánták reparálni, másrészről a törvénysértésekért való felelősséget kívánták megállapítani, illetve érvényesíteni. E célokat szolgálták a kárpótlási törvények, a rehabilitációra vonatkozó jogszabályok, illetőleg az igazságszolgáltatási és az ügynöktörvények, vagy a párt és egyes társadalmi szervezetek vagyonelszámoltatására irányuló törvények.
Egy másik jelentős törvényhozási feladat a jogállamiság garanciáinak törvénybe foglalása volt, egyrészt az államszervezetre, másrészt az egyes alapjogokra vonatkozó törvényeken keresztül. Ebben a ciklusban fogadta el az Országgyűlés például a helyi önkormányzatokról, az Állami Számvevőszékről vagy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvényt, illetve az alapjogok köréből az állampolgársági, a lelkiismereti és vallásszabadságról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényt, de például 1993-ban cikkelyezték be az 1950. évi római európai emberi jogi konvenciót is.
Legalább ilyen fontos volt a pénzügyi és gazdasági tárgyú törvényalkotás is, amelynek célja a szociális piacgazdaság intézményeinek kiépítése volt. A piacgazdasági feltételek megteremtéséhez folytatni kellett az állami gazdaságirányítás lebontását, elsősorban az ár-, az illetéktörvénnyel és az adótörvényekkel. A gazdasági rendszerváltás – mely már a Németh-kormány idején elkezdődött – fontos lépései voltak az államháztartási, a jegybankról, a pénzintézetekről és a befektetési alapokról szóló törvények, az ár- és versenytörvények, a koncessziós, a csőd-, a számviteli és az előprivatizációs törvény, valamint a vagyonpolitikai irányelvek. Mindezek értékelésekor érdemes emlékeztetni arra, hogy a 90-es évek első felében a tervutasításos gazdasági rendszer maradványainak lebontása jelentős gazdasági visszaeséssel járt együtt, azaz a gazdasági rendszer átalakítása mellett a kormány, illetve a parlament folyamatos válságkezelésre kényszerült.
Fontosak voltak továbbá azok az átfogó ágazati törvények, amelyek az állami feladatokat egy-egy nagyobb igazgatási ág, illetve terület alapján csoportosítva állapították meg immár a piacgazdaság feltételei között. Ide tartozott – egyebek között – az államháztartási törvény, a közoktatási vagy a szociális törvény, de ebben a körben lehet megemlíteni az egyes munkavállalói csoportok foglalkoztatási viszonyait szabályozó törvényeket 1992-ből, mint a köztisztviselők, a közalkalmazottak jogállásáról szólókat, vagy A munka törvénykönyvét.
Az 1990 utáni első parlamenti ciklus törvényalkotásának elemzésekor figyelembe kell venni azt is, hogy az Országgyűlésnek nem sikerült elfogadnia néhány szükséges, illetve mindvégig tervezett törvényt. Főleg a kétharmados többséget igénylő döntésekkel maradt adós, mint például a rádiózásról és a televíziózásról, a rendkívüli állapotról és a szükségállapotról vagy az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvénnyel, és nem sikerült orvosolni néhány alkotmányellenes mulasztást sem, így például elmaradt a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló törvény összhangba hozása az Alkotmánnyal.
Az 1990–1994 közötti Országgyűlés munkaterheit – és talán a parlament tapasztalatlanságát – jól mutatja, hogy a ciklus befejeződésekor 102 olyan (31 a kormány által benyújtott, 71 pedig egyéni képviselői) törvényjavaslat volt, melyet a parlament napirendre tűzött, de nem tárgyalt meg.
2.4. A kormány ellenőrzése
1990 májusában a rendszerváltás első Országgyűlése magabiztos többséggel választotta miniszterelnökké Antall Józsefet. Az Antall-, majd 1993-tól a Boross-kormány mindvégig képes volt alapvető döntéseit keresztülvinni az Országgyűlésen. A kisebb-nagyobb problémák nem az Országgyűlés ellenállásából, hanem vagy koalíciós vitákból származtak (mint pl. a privatizáció formája és módja tekintetében), vagy más hatalmi ág közbelépése nyomán keletkeztek (mint pl. az első igazságtételi törvény alkotmányellenessé nyilvánítása az Alkotmánybíróság által).
Antall József szándékainak megfelelően határozta meg a kormányzás alapvető struktúráját (pl. a minisztériumi tagozódást), s hajtotta végre később kormányátalakítási elképzeléseit, s a kormánynak mindvégig alapvető befolyása volt a törvényhozás napirendjének meghatározására. Összességében a kormány mindvégig képes volt a parlamenti többség irányítására, vagy legalábbis biztosítására, még akkor is, amikor pedig a kormánykoalíció többsége csaknem megszűnt. Mindezt jelentős mértékben elősegítette az MDF és az SZDSZ 1990. nyári „paktuma”, amely a kétharmados többséget igénylő törvényhozási tárgyak körének szűkítésével nemcsak megkönnyítette a kormányzást, hanem a német minta alapján átvett konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményesítésével megszilárdította a kormány közjogi helyzetét is. Ennek ellenére nem állítható, hogy az 1990–1994 közötti Országgyűlésnek ne lettek volna eszközei a végrehajtó hatalom valóságos ellenőrzésére, jóllehet ez a kontroll igen ellentmondásos módon érvényesült.
Ami bizonyosan áttörést jelentett a korábbi évtizedek gyakorlatához képest, az a parlamenti vitastílus kialakulása és a politikai nyilvánosság megteremtése volt. Az Országgyűlés plenáris ülésein kezdettől fogva élénk, vitatkozó tárgyalási stílus alakult ki, ami a parlamenti tévéközvetítések révén országszerte nyomon követhetővé vált. Emlékezetesek például a két legnagyobb párt frakcióvezetőjének (az MDF részéről Kónya Imre, az SZDSZ-től Tölgyessy Péter) szóváltásai. Különösen az ún. napirend előtti felszólalások váltak népszerűvé, amelyek kiváló alkalmat adtak a rövid, figyelemfelkeltő szereplésekre mindkét oldalon: a kormánypárti és ellenzéki felszólalók részéről (kiegyenlített arányban) összesen több mint 1100 ilyen felszólalás hangzott el. Bár az ellenzéknek igen csekély esélye volt arra, hogy sikerre vigye az általa preferált törvényjavaslatokat (vagy jogalkotási koncepciókat), a parlamenti nyilvánosság soha korábban nem létező lehetőséget jelentett számára, hogy politikai elképzeléseit szembeállítsa a koalíció javaslataival.
Az első ciklusban a végrehajtó hatalom ellenőrzésére szolgáló egyes intézmények alkalmazása változatos képet mutat. A ciklus alatt nem alakultak ki a kormány megbuktatásának politikai feltételei – a konstruktív bizalmatlanság kezdeményezésére nem akadt példa. A négy év alatt 5 politikai vitára került sor, ám soha később nem fordult elő az, mint ebben az időszakban, vagyis hogy a kormány azt többször (3-szor) kezdeményezze, mint az ellenzék, mely utóbbi ekkor még nem fedezte fel magának ezt az eszközt.
Az elhangzott interpellációk és kérdések száma értelemszerűen ugrásszerűen megnőtt a korábbi ciklusokhoz viszonyítva – ám a megváltozott körülmények miatt nem érdemes a korábbiakkal összevetni. A kérdezési jog a nyugat-európai parlamentek gyakorlatához hasonlóan elsősorban ellenzéki jogként működött: az interpellációk 83%-át ellenzéki képviselők mondták el (az elhangzott szóbeli kérdéseknél 69% volt az ellenzékiek aránya).
Az elsősorban egyes állami szervek által az Országgyűlésnek kötelezően benyújtott beszámolók és jelentések – talán csekélyebb politikai jelentőségük miatt – kevesebb figyelmet keltettek; a parlament ezek felét sem tárgyalta meg, igaz, mint azóta kiderült, a későbbi Országgyűlések még kevésbé gyakorolták az ellenőrzésnek ezt a (kétségkívül specializáltabb) módját.
A végrehajtó hatalom ellenőrzésének egyik leglátványosabb eszköze a vizsgálóbizottságok létrehozása és működése, amire 1990 és 1994 között 24 kísérlet történt. Sajátos módon azonban e kezdeményezések csaknem fele kormánypárti képviselőktől származott, sőt, egy alkalommal még a kormány is javaslatot tett vizsgálóbizottság felállítására. A kezdeményezés azonban sokszor fontosabb volt, mint maga a vizsgálat; csupán egy esetben került sor ugyanis a vizsgálóbizottság tényleges felállítására (a nyomtatott és elektronikus sajtó privatizációs eljárásainak vizsgálatára).
2.5. Az Országgyűlés politikai jelentősége
1990 után, mint valamennyi új vagy megújult hatalmi intézményre, a rendszerváltás első Országgyűlésére is a helykeresés volt jellemző. A két legnagyobb párt közti 1990. áprilisi paktum például annak a felismerésnek volt a következménye, hogy az 1989-ben létrehozott közjogi struktúra nehézkessé teszi a folyamatos kormányzást, amelynek épp az Országgyűlés volt a legnagyobb akadálya. A paktum volt annak az új alkotmányos rendnek első korrekciója, mely csökkentette a minősített többséggel elfogadandó törvényhozási tárgyak körét, s megerősítette a kormány alkotmányjogi helyzetét a parlamenttel szemben. E kiigazítást kétségtelenül az első demokratikus választások eredménye tette lehetővé, vagyis annak a bizalmatlanságnak a csökkenése, amely a volt állampárt és a rendszerváltó pártok között az 1989-es közjogi konstrukcióra még meghatározó befolyással bírt. A megállapodás bizonyosan jótékony hatással volt a kormányzati stabilitásra egy politikailag oly instabil helyzetben; az Országgyűlés gyorsan rátalált arra a szerepre, amely a régebbi parlamentáris demokráciák törvényhozásait jellemzi. A ciklus egész ideje alatt támogatta a parlamenti többségből kikerült kormányt, s viszonylag fegyelmezetten végrehajtotta annak törvényalkotási programját. A parlamenti pártfegyelem ilyen hatékony működése, a parlamenti többség fenntartása tulajdonképpen meglepő, ha azt vesszük, hogy a pártrendszer milyen kialakulatlan volt ekkor, sőt, maradt még jó ideig.
Sokak szerint az első Országgyűlés inkább – német mintájú – törvénygyár vagy munkaparlament volt, szemben a – brit és más példák nyomán – „vitaparlamenti” modellel, amelyben inkább a parlamenti pártok közti érdekartikulációnak, illetve versenynek, esetleg a végrehajtó hatalom ellenőrzésének van jelentősebb szerepe. Ám ez az érvelés kevéssé meggyőző; egyrészt egy új demokrácia parlamentjének – különösen, ha a legfontosabb feladatai közé nemcsak az állami szervezetrendszer újjászervezése tartozik, hanem a piacgazdaság intézményeinek megteremtése, sőt, a gazdasági válságkezelés is – szükségszerűen jelentős törvényhozási terhei vannak, másrészt pedig a törvényhozási vitákban is kialakulhat „vitaparlament”, amit a magyar parlamenti jog olyan, korán létrejött intézményei is elősegítettek, mint a vezérszónoki rendszer, vagy az általános és a részletes vita szétválasztása.
3. A „KÉTHARMADOS” ORSZÁGGYŰLÉS, 1994–1998
Az 1994-ben megválasztott Országgyűlés működését alapvetően meghatározó körülmény az volt, hogy a választásokon az MSZP abszolút többséget szerzett, illetve, hogy az SZDSZ-szel alkotott koalíciója mögött 72%-os parlamenti többség állt. Ez azt jelentette, hogy az új kormánykoalíciónak alkotmányozó többsége volt. Valójában már a rendszerváltás második általános választása keresztülhúzta a Nemzeti Kerekasztal valódi alkotmányozóinak számításait, akik az új közjogi rendszer megalapozásakor még úgy vélték, hogy az alkotmányos keretek megváltoztatásához előírt kétharmados többségi követelmény konszenzuskényszert jelent majd a mindenkori kormányzati többség és ellenzék között.
Az MSZP–SZDSZ-koalíció parlamenti támogatása új hangsúlyokat jelentett az Országgyűlés elkövetkező évekbeli működése számára: elsőként is nagy lehetőség nyílt az 1989–1990-ben elmaradt alkotmányozás pótlására, vagyis az 1989 októberében csupán átdolgozott, ám azóta „ideiglenesnek” számító 1949. évi alkotmány felváltására egy új alaptörvénnyel. A koalíciós többség arra is esélyt kínált, hogy az Országgyűlés megalkothassa azokat a minősített többséghez kötött törvényeket, amelyek elfogadása az előző ciklus konfrontatív kormánypárti-ellenzéki viszonya miatt nem volt lehetséges. Így hiányzott a médiatörvény, de napirenden volt az új jogalkotási törvény megalkotása, és módosítani akartak egyes államszervezeti törvényeket is (mint például az ombudsmantörvényt vagy az alkotmánybírósági törvényt), nem beszélve a parlament Házszabályának mindenki által szükségesnek vélt módosításáról.
Ugyanakkor amennyire reménykeltőnek számíthatott a helyzet pusztán közjogi szempontból az alkotmányos demokrácia egyes hézagainak kitöltésének, illetve az új alkotmány elfogadásának lehetősége miatt, annyira aggályos lehetett politikailag, mivel – sokak számára – a „posztkommunista” utódpárt annak ellenére is koalícióra lépett a baloldali liberális SZDSZ-szel, hogy egymagában is kormányképes erővé vált a választások nyomán, s így olyan többséget hozott létre, amely akár át is szabhatta a rendszerváltáskor kialkudott közjogi berendezkedést.
3.1. Az Országgyűlés összetétele
Az 1994-ben megválasztott Országgyűlés tagjainak már csak 64%-a volt új képviselő – tagjainak egyharmada már az előző ciklusban is bekerült a parlamentbe, ennek ellenére a személyi változás mégis jelentősnek mondható, ami persze elsősorban az MSZP átütő választási sikerének következménye volt (a személyi megújulásban azonban az is közrejátszott, hogy az MSZP és az SZDSZ az 1990-ben indított egyéni jelöltjeik nagyobb részét lecserélte, s még az MDF jelöltjeinek is több mint a fele új személy volt).
Az új parlamentnek erős legitimitása volt, hiszen a választási részvétel (az első fordulóban 69%, a másodikban 55%-os volt) még magasabb volt, mint az első szabad választások alkalmával.
Az MSZP 209 mandátumával (a parlamenti helyek 54,15%-ával) egymagában is kormányt alakíthatott volna, ám – alighanem egy újbóli egypárti kormányzással szembeni bizalmatlanság eloszlatása, valamint az előző ciklus „politikai karanténjából” való kitörés érdekében – mégis koalícióra lépett az SZDSZ-szel, amely a második legnagyobb – 70 fős – frakcióval rendelkezett, s így az új koalíció az Országgyűlésben 72%-os többséget élvezett. Bizonyos értelemben tehát nagykoalíció alakult, ám jellegét tekintve ez valójában az előző ciklus jobboldali koalícióját felváltó balközép kormánykoalíció volt. A Horn Gyula által vezetett kormánynak négypárti jobboldali ellenzéke volt, vagyis a minősített többséggel rendelkező koalíciónak még az a további helyzeti előnye is megvolt, hogy nem állt vele szemben egységes ellenzék, hiszen például az MDF és a kisgazdapárt viszonyát – még kormánypártokként – súlyos konfliktusok terhelték. Az ellenzéki oldalon négy kisebb frakció állt (az MDF-nek 38, az FKGP-nek 26, a KDNP-nek 22, a Fidesznek 20 mandátuma volt a ciklus kezdetekor). Az Országgyűlésnek csak egy független tagja volt (igaz, ő is pártjelöltként került megválasztásra).
2. ábra. A mandátumok megoszlása az 1994. évi választások után
A rendszerváltás második parlamentjében ugyanakkora volt a frakciók közötti átülések száma, mint az első ciklusban, ám nem szűnt meg ez a fajta vándorlás: a négy év során 50 képviselő összesen 67 alkalommal váltott frakciót (két képviselő háromszor is). Amíg azonban 1990–1994 között a kormánypártok frakcióit érintették nagyobb mértékben (és hátrányosabban) az átülések, addig ezúttal az ellenzéki pártokat. Más szempontból mégis hasonló folyamatok zajlottak, amennyiben ezúttal is az MDF szenvedte el a legnagyobb veszteséget, igaz, most már kis pártként: a ciklus végére csak 20 képviselője maradt, míg a Fidesz most is eredményesen gyűjtötte be a jobboldali „dezertálókat”, ezúttal 12 új mandátumot gyűjtve (a kisgazdapárt menet közben 4 képviselőt vesztett). Ezzel szemben a kormánypárti oldalt a nagyfokú stabilitás jellemezte, hiszen a ciklus végére csak 9 fővel volt kevesebb képviselője a koalíciónak (az MSZP 5, az SZDSZ 4 képviselőt vesztett), ami ilyen nagy frakciók esetében hatékony és erős pártfegyelemre utal.
A pártstruktúra tehát továbbra sem stabilizálódott, amit nem is annyira a frakciók közötti mozgások, mint inkább az 1994-es választási eredmények mutatnak, amelyek során jelentősen átalakultak a pártok közötti erőviszonyok; önmagában az a tény, hogy egy olyan párt szerzett abszolút többséget, mely négy évvel korábban csak a mandátumok 8,5%-át szerezte meg, vagy hogy az 1990-ben még 57%-hoz jutó koalíció pártjai ezúttal csak a parlamenti helyek 22%-át kapták, arra utal, hogy a parlamenti pártok támogatottsága illékony volt, vagyis társadalmi beágyazottságuk még nem volt elég erős. Ráadásul ezúttal is előfordult, hogy a ciklus közben új párt alakult, s hozott létre a parlamentben saját frakciót – ezúttal is az MDF-ből kilépett vagy kizárt képviselőkből jött létre új képviselőcsoport, Néppárt–Magyar Demokrata Néppárt néven, míg a 22 fős KDNP-frakció 1997 júliusában megszűnt, mert létszáma a kizárások és kilépések miatt 15 alá csökkent (a frakció több egykori tagja később a Fidesz-frakcióhoz csatlakozott).
Mindez annak ellenére történt, hogy – épp az előző ciklus tapasztalatai alapján – több párt is igyekezett – egyébként sikertelenül – bebiztosítani képviselőik lojalitását. Az 1992-ben kettészakadt FKGP például olyan – állítólag dátum nélküli – biankó nyilatkozatot íratott alá képviselőjelöltjeivel, hogy ha azok kilépnek a kisgazda frakcióból, akkor 10 millió forintot kötelesek fizetni a pártnak (más információk szerint a képviselői mandátumról való biankó lemondást is alá kellett írnia minden képviselőjelöltnek). Az MDF arról íratott alá nyilatkozatot jelöltjeivel, hogy kilépés esetén – a képviselővé való felkészítés költségeinek megtérítése címén – 300 ezer forintot kell visszafizetnie a távozóknak.
Egyebekben a frakciók közötti erőviszonyokon a „természetes” mandátumváltozás sem okozott változást: a ciklus alatt megszűnt 20 mandátumból pótolt 16 képviselői megbízatást listákról töltötték be, vagyis nem történtek időközi választások útján való „mandátumrablások”.
Az új Országgyűlés társadalmi összetétele is jelentősen megváltozott. A képviselők között csökkent a humán értelmiség aránya. A népes MSZP-frakció tagjai között sok volt agrármérnök, tsz-elnök, pártalkalmazott, illetve egykori társadalmi szervezeti vezető volt, de az 1994-ben megválasztott országgyűlési képviselők több mint 20%-ának volt gazdasági társaságban vezető tisztsége. Ebben a parlamentben jellemzően a középkorúak, vagyis a 40–49 év közöttiek domináltak, legalábbis arányukat tekintve. A parlament összességében sokkal „gyakorlatiasabb” emberekből alakult meg, mint négy évvel korábban; bár még mindig csak erős megszorításokkal lehetett hivatásos politikai elitről beszélni, annak már ekkor kialakultak bizonyos rekrutációs csatornái, főként a biztos listás helyekre számító pártvezetők vagy a polgármesterek körében (amit elősegített, hogy 1994-ben gyorsan elfogadták, hogy a polgármesteri tisztség többé ne legyen összeférhetetlen a parlamenti tagsággal).
Nem lett azonban igazuk azoknak, akik – akár a kormánykoalíció kétharmados többsége, akár a régi mozgalmi emberek visszatérése miatt – valamifajta posztkommunista visszarendeződéstől tartottak, s a rendszerváltás eredményeit féltették a választási eredményektől.
3.2. A parlament működése
1990 óta egyetlen Országgyűlés működési szabályai sem változtak ciklus közben oly mértékben, mint az 1994–1998 közötti parlamenté. A változások oka a koalíció elsöprő többsége volt – még akkor is, ha épp e nyomasztó fölény tette engedékennyé a kormánypártokat.
A 72%-os parlamenti többség ugyanis az ellenzéki pártok kompromisszumkészségére is jótékony hatással volt, igaz, azt elősegítette a koalíció óvatos politikája, amely mindvégig kötelességének érezte, hogy meghatározó többségét még a nyugat-európai parlamenti rendszerekben szokásoshoz képest is erősebb ellenzéki jogok biztosításával ellensúlyozza. Így fél év is elég volt hozzá, hogy a korábbi évek eredménytelen vitái után az Országgyűlés új Házszabályt fogadjon el. Ez igencsak indokolt volt már ekkor, hiszen a korábbi ügyrend minden toldozgatása ellenére alapvetően még egypárti parlamenti viszonyokra készült, mely egy olyan Országgyűlést feltételezett, amelynek minden tagja elsődlegesen és egyöntetűen a hatékony döntéshozatalt tartja szem előtt, s amelyben – az időközbeni módosítások dacára – a pártok csak mintegy szükségszerű kísérőjelenségei voltak a törvényhozásnak.
Az 1994. október 10-én hatályba lépett Házszabály – okulva az előző ciklus nehézkes parlamenti munkájának tapasztalataiból – elsődlegesen a parlamenti döntéshozatal hatékonyságát kívánta elősegíteni. A parlamenti munkaterhek csökkentésének egyik eszköze az egyéni képviselői javaslattételi jog korlátozása volt. Ennek érdekében ezentúl csak azok a képviselői módosító javaslatok kerültek a plénum elé, amelyek az arra kijelölt bizottság támogatását élvezték (igaz, a frakciók javaslatára e szabály alól kivételeket is megengedtek). Bevezették továbbá a klotűrt, ami azt jelenti, hogy az Országgyűlés a Házbizottság javaslatára úgy dönthet, hogy egy törvényjavaslatot időkeretben tárgyal, amely együttesen ugyanannyi beszédidőt állapított meg a kormánypártok és az ellenzéki pártok számára (kivételt jelentett azonban a költségvetési, a zárszámadási javaslat, valamint a bizalmatlansági indítvány, amelyek tárgyalására meghatározott beszédidőt kellett biztosítani). Korlátozni akarták továbbá az előző ciklusban oly divatossá vált (ám az Országgyűlés tekintélyét alighanem hátrányosan érintő, és a kormány számára gyakran kényelmetlenséget okozó) napirend előtti felszólalásokat, amennyiben az ügyrend úgy rendelkezett, hogy csak a frakcióvezetők (vagy helyetteseik) szólalhatnak fel napirend előtt rendkívüli ügyben, mások csak az ülésnap végén, amikor már nincs tévéközvetítés (s így az adott ügy is vélhetően sokat veszít majd „rendkívüli” jellegéből). A tárgyalás hatékonyságát több más szabály is elő kívánta segíteni (pl. egyszerűsítették a módosító javaslatok szavazási rendjét).
A parlamenti döntéshozatal hatékonyságának javítása elsősorban a kormánypártok érdekeit szolgálta, amelyeket az ellenzéki jogok jelentős kiterjesztése tett elfogadhatóvá az ellenzéki pártok számára. Ezek között megkönnyítették a vizsgálóbizottságok létrehozását, amennyiben előírták, hogy kötelező felállítani azt a vizsgálóbizottságot, amelyet a képviselők legalább egyötöde kezdeményez. Az Európában szokatlan (bár nem példa nélkül való) 20%-os szabály az ellenzék csekély súlyához igazodott. Bevezették továbbá a kontinensen egyre népszerűbbé váló ún. azonnali kérdések óráját, amely a hagyományos interpelláció és kérdés mellett hamarosan új s egyben a leglátványosabb ellenzéki eszközzé vált, amely éppúgy nem volt alkalmas az ellenzéki javaslatok érvényre juttatására, mint a megszokott kisebbségi intézmények, annál alkalmasabb volt azonban a kormány megfricskázására és az ellenzéki szereplésekre. Az új szabályok egy része tovább tágította a kormány ellenőrzésének lehetőségeit (pl. az a rendelkezés, mely szerint a minisztereknek évente legalább egyszer meg kell jelenniük a megfelelő bizottság előtt, vagy például az interpellációs idő heti 60-ról 90 percre növelése).
Ha a hatékonyságnövelő rendelkezések elsősorban a kormánypártok, a kisebbségi jogok kiterjesztése pedig az ellenzéki pártok érdekeit szolgálta, az 1994. évi házszabályváltozások harmadik csoportja mindkét oldal számára előnyös volt. Így az a szabály, amely a frakciójukból kilépett vagy kizárt képviselők számára 6 hónapig nem tette lehetővé, hogy más frakcióhoz csatlakozzanak, s amely szerint az ilyen képviselők automatikusan elvesztik bizottsági tagságukat. A parlament megalakulásakor létrejött párterőviszonyok konzerválását (s így a már működő parlamenti pártok stabilitásának növelését) célozta az a rendelkezés, amely 15-re emelte a frakcióalakításhoz szükséges képviselői létszámot az addigi 10 fő helyett.
Bár az új Házszabály egyes elemeit az ellenzéki pártok élesen bírálták (a Torgyán József vezette, az új ügyrendet végül el is utasító kisgazdapárt például a felszólalási idők korlátozását, míg az MDF és a KDNP a házbizottsági szavazati jog átalakítását támadta), mégsem lehet azt mondani, hogy a minősített többséggel rendelkező kormánypártok egyoldalúan érvényesítették volna akaratukat a kisebbségi jogok sérelmére. Valójában az ellenzék az adott pillanat kormánypárti túlsúlyának ellensúlyozása érdekében szokatlanul széles körű részvételi jogokat kapott.
Az új Házszabály immár egyértelműen egy pártelvű parlament működésének sajátosságait tükrözte, s a lehetőségekhez képest igyekezett kiegyensúlyozni a parlamenti döntéshozatal hatékonyságának, illetve az ellenzéki jogok védelmének érdekeit. Hatása a tényleges parlamenti munkára mindazonáltal ellentmondásos volt. A parlamenti pártok közötti szembenállás például bizonyosan nem csökkent, jóllehet ez nem is lehetett az új Házszabály elsődleges célja. A napirend előtti felszólalások (a korabeli sajtó által gyakran a „gyűlölet órájának” nevezett) lehetőségéről azonban a pártok szemmel láthatóan nem tudtak lemondani: mivel a frakcióvezető-helyettesek számára megmaradt ez a lehetőség, nyomban számos ilyen tisztség született minden frakcióban, s a napirend előtti felszólalások (és a rájuk adott válaszok) valójában új politikai vitafórummá váltak. Egy-egy esetben pedig a politikai érdekek felülírták, vagy legalábbis lazán kezelték az új ügyrendi szabályokat. Így például, amikor az MDF-ből kilépett 15 képviselő létre akarta hozni a Magyar Demokrata Néppárt frakcióját, a kormánypárti többségű alkotmányügyi bizottság úgy értelmezte a Házszabályt, hogy a képviselőcsoportját elhagyó képviselőkre az új frakcióhoz való csatlakozáshoz előírt hat hónapos várakozási idő követelményét nem kell alkalmazni, ha a frakcióból való kilépés kollektív módon történik, illetőleg ha az egy párt és annak képviselőcsoportja közötti szétválás következménye.
Az azonban biztos, hogy az Országgyűlés ezentúl hatékonyabban szűrte az egyéni képviselői javaslatokat, ami jótékony hatással volt az Országgyűlés munkaterheinek csökkentésére, illetve a kormány befolyásának növelésére. Az egyéni képviselők által benyújtott legtöbb javaslat nem azért bukott el, mert az Országgyűlés leszavazta, hanem mert nem jutott el az Országgyűlés elé, azaz nem került tárgyalásra; a parlament többlépcsős szűrőrendszere (amit a bizottsági támogatás, a tárgysorozatba vétel, végül a napirendre tűzés követelménye jelent) igen hatékonyan működött.
Habár az alkotmány-előkészítés, illetve az alkotmánymódosítás nem sorolható az Országgyűlés folyamatosan gyakorolt funkciói közé, a parlament működési szabályai között mégis utalni kell az ezzel kapcsolatban elfogadott új szabályokra, hiszen a ciklus kezdetétől nagy lendülettel kezdődött el az új Alkotmány előkészítése. Tekintettel a koalíció nyomasztó parlamenti fölényére, világos volt, hogy az alkotmányozáshoz előírt kétharmados (minősített) többségi követelmény nem jelent garanciát az Alkotmány egyoldalú átírásának lehetőségével szemben. S mivel a koalíciós pártok az alkotmányozáshoz elegendő parlamenti többségük ellenére kifejezték azt a szándékukat, hogy konszenzusos alapon szülessék meg az új Alkotmány, a parlamenti pártok új, a korábbiaknál jóval szigorúbb eljárási szabályokat állapítottak meg az Alkotmány elfogadásához. A fő szabály az az Alkotmányban is rögzített rendelkezés volt, amely szerint az új Alkotmány elfogadásához az országgyűlési képviselők legalább 4/5-ének támogatására van szükség. Speciális szabályokat állapítottak meg továbbá 1995-ben az alkotmányozás előkészítésére. Az ebben főszerepet játszó alkotmány-előkészítő bizottságba pártonként 4-4 fő, valamint a házelnök került, aminek folytán az ellenzéknek többsége volt, hiszen a két kormánypárt mellett négy ellenzéki párt volt a parlamentben. Márpedig minden pártnak egy szavazata volt, és legalább öt párt hozzájárulása kellett egy javaslat elfogadásához. A pártok továbbá abban is megállapodtak, hogy a ciklus végéig csak e szabályok szerint módosítják az Alkotmányt. S igaz ugyan, hogy a koalíció 1997 nyarán felmondta ezt az egyezséget, e szabályok a koalíció részéről lényegében az alkotmányozó többség által biztosított lehetőségekről való önkéntes lemondást jelentettek.
A működési keretek változása azonban ezzel még távolról sem ért véget. 1996-ban az Országgyűlés gazdasági összeférhetetlenségi szabályokat állapított meg, amelyek a képviselői jogállás 1990-es szabályozásának feltűnő hiányosságát jelentették korábban. Ezek lényege az volt, hogy a képviselői mandátumot összeférhetetlennek nyilvánították olyan gazdasági vezetői tisztségekkel, amelyeket állami vagy önkormányzati tulajdonú vagy tulajdoni többségű gazdasági társaságoknál töltöttek be. Ezenkívül a hivatali összeférhetetlenséget is kiterjesztették (nem lehetett képviselő immár például a Magyar Nemzeti Bank, a Magyar Televízió elnöke, valamint az Országos Rádió és Televízió Testület tagja), és kiszélesítették, illetve kiegészítették az 1990 óta létező vagyonnyilatkozati kötelezettségek körét.
Az új összeférhetetlenségi szabályok nem módosították lényegesen a parlamenti erőviszonyokat; kb. 50 képviselő felszámolta az újonnan keletkezett összeférhetetlenségi helyzetet, s csak néhányan mondtak le mandátumukról az új rendelkezések miatt.
A ciklus során még sor került kisebb jelentőségű házszabály-módosításokra, amelyek inkább az 1994-es változások korrekcióinak tekinthetők az új tapasztalatok alapján: 1997-ben például – több évig tartó vita után – megszüntették a napirenden kívüli felszólalásokra való reagálás lehetőségét (csak a kormánynak hagyták meg ezt).
A parlament működésével kapcsolatban az új vagy módosuló szabályok alkalmazása mellett (illetve azoktól függetlenül) a gyakorlat is több kérdést vetett fel a ciklus alatt. Így 1995–1996-ban többször is felmerült az Országgyűlés jogképességének problémája; így a volt átvilágítóbírák felmentésének megsemmisíthetősége, illetve elmaradt járandóságuk kifizetése miatt, illetőleg az Országgyűlési Napló elnevezésnek a Házszabályból való törlésére vonatkozó igény kapcsán. A parlamenti jog hiányosságai miatt a némileg tanácstalan bíróságok gyakran egymással ellentétes döntést hoztak, ám a domináns nézet szerint a parlament nem perelhető, s például a jogalkotással okozott esetleges károkért sem visel polgári jogi felelősséget.
A kisgazdapárt néha a képviselők visszahívhatóságának visszaállítását követelte, nyilván nem függetlenül saját belső problémáitól (azaz kettészakadásától), s úgy tűnt, hogy a kötött mandátumok iránt valóban elkötelezett. A párt által a képviselőjelöltjeivel aláíratott, már említett biankó lemondási nyilatkozatot ugyanis a frakcióját elhagyó egyik képviselővel szemben kívánta felhasználni, amikor Kapronczi Mihály képviselő e nyilatkozatát 1995 februárjában eljuttatta az Országgyűlés elnökéhez. Az érintett képviselő azonban a parlament plenáris ülésén úgy nyilatkozott, hogy nem áll szándékában lemondani mandátumáról. A kialakuló vitában az Országgyűlés végül is – a mentelmi bizottság ajánlása alapján – megerősítette a szabad mandátum elvét, azzal, hogy az ilyesfajta lemondó nyilatkozat jogilag nem kikényszeríthető.
A parlamenti gyakorlatban rögzült az alkotmányügyi és a költségvetési bizottság kiemelkedő szerepe, miután ezek a bizottságok nem csupán az egy meghatározott szabályozási területet érintő törvényjavaslatokkal foglalkoztak, hanem általában vizsgálták azokat kodifikációs és alkotmányossági, illetve költségvetési szempontból.
A nyugat-európai parlamentekhez hasonló gyakorlat alakult ki abban a tekintetben is, hogy a törvényjavaslatok nagy többségét a kormány nyújtotta be, s az ilyen javaslatok több mint 90%-a sikeresnek is bizonyult, vagyis a törvényalkotás jobbára a kormányzati apparátus által előkészített javaslatokkal foglalkozott. A ciklus idején például az összes elfogadott törvény 87%-át a kormány, 11%-át a képviselők, 2%-át pedig a bizottságok kezdeményezték. Végül azt is érdemes kiemelni, hogy a parlamenti pártok körében általában – kötelező szavazási magatartást követelve – 90% feletti frakciófegyelem érvényesült, jóllehet a frakciószabályok rendszerint ismerték – a frakció- vagy a pártvezetés által meghatározott ügyekben – a lelkiismereti (vagy szabad) szavazás lehetőségét, míg egyes esetekben csupán ajánlásokat adtak a szavazás módjára vonatkozóan. A frakciók gondosan kialakított módszerek alkalmazásával (mint amilyen a szavazási menetrendet és a szavazás módját is tartalmazó sillabusz vagy a „kézi” vezénylés) többnyire fegyelmezett szavazógépezetként működtek.
3.3. Az Országgyűlés törvényhozási teljesítménye
A kormánykoalíció nagyarányú többsége elhárította a kormányzati program törvényhozási végrehajtásának legfontosabb közjogi akadályait, amennyiben a kormánynak nem pusztán biztos parlamenti hátteret biztosított, hanem lehetővé tette az alkotmányozást, sőt, azoknak a kétharmados törvényeknek az elfogadását is, amelyek minősített többségi követelménye az előző és a későbbi ciklusokban vétójogot biztosított az ellenzék számára. A ciklus ráadásul úgy indult, hogy a koalíció – kihasználva alkotmányozó többségét – megváltoztatta az önkormányzati választások módját, amiben az ellenzék annak a korábbi alkotmányos konvenciónak felrúgását látta, amely szerint a választások módját csak konszenzussal lehet módosítani. Az új alkotmány előkészítésére, illetve elfogadására vonatkozó szabályok megállapításakor azonban, mint láttuk, a koalíció gyakorlatilag lemondott alkotmányozó többségének felhasználásáról, ami az ellenzékkel való konfrontatív viszony miatt a gyakorlatban alkotmányozási moratóriumot jelentett egészen 1997-ig. Akkor a kormánypártok – lényegében felmondva ezt a moratóriumot, s az új Alkotmány elfogadásának esélytelenségére hivatkozva – többször is módosították az Alkotmányt (a ciklus alatt összesen hatszor), főleg az igazságügyi reform és a népszavazás alkotmányos feltételeinek biztosítása érdekében. Az 1994–1998 közötti Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom összességében mégis kudarcot vallott, mert a teljes egészében kidolgozott (s az Országgyűlés által 1996 decemberében elfogadott) alkotmánykoncepció alapján végül a ciklus végéig nem került normaszöveg az Országgyűlés elé, így az új Alkotmány ügye tartósan lekerült a napirendről.
Mindazonáltal a Horn-kormány időszakában a kormány képes volt néhány kétharmados törvény elfogadtatására, így megszületett például a médiatörvény, a menedékjogról, a nemzetbiztonsági szolgálatokról, a büntetőeljárásról, illetve a miniszterek és államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló törvény, s a koalíció keresztülvitte az igazságügyi reform első lépéseit is.
A ciklus alatt egyébként az Országgyűlés összesen 499 törvényt hozott, amelyek közül 264 volt az új törvények, 235 pedig a törvénymódosítások száma. Az elfogadott törvények szabályozási tárgyuk szerint ezúttal is átfogták az egész jogrendszert. Az európai integráció előrehaladtával nőtt a nemzetközi kötelezettségek becikkelyezésének jelentősége; a parlament egyébként összesen 109 nemzetközi egyezményt kihirdető törvényt fogadott el. Az 1994–1998 közötti parlamenti ciklusban – például a kormány gazdasági stabilizációs programjának végrehajtása érdekében – sok volt a pénzügyi tárgyú törvény, és szinte állandó változás jellemezte a társadalombiztosítási jogot és a szociális törvényalkotást is.
A parlamenti jogalkotás kormányzati irányítását gyengítette, hogy a törvény-előkészítésnek nem volt hatékony kormányzati központja, ami alkalmanként felértékelte a frakciók szerepét, s biztosan hátrányos hatással volt a kodifikáció színvonalára. A kormány által előkészített törvényalkotás során gyakori kodifikációs technika volt olyan, ún. omnibusztörvények elfogadtatása, amelyek egyben számos más törvényt is módosítottak; különösen a költségvetési és a pótköltségvetési törvényekre volt ez jellemző.
A ciklus alatt az Alkotmánybíróság viszonylag nagy számú törvényi rendelkezést semmisített meg, ám ennek egy jelentős részét a Bokros-csomag által bevezetett szabályozás részleges alkotmányellenessé nyilvánítása jelentette.
3.4. A kormány ellenőrzése
Amint láttuk, a ciklus elején végrehajtott házszabály-módosítások jelentős mértékben kiterjesztették a parlamenti ellenzék jogait, amivel a mindössze 28%-os parlamenti súlyt képviselő ellenzék aktívan élt is. Ezt mutatja, hogy az Országgyűlés tárgyalási idejének kb. 15%-át az interpellációkra, a kérdésekre, illetve az 1994-ben bevezetett azonnali kérdésekre fordította. Az ellenzék aktivitását jelzi, hogy az összes elhangzott interpelláció kb. 95%-át ellenzéki képviselők nyújtották be (a korábbi ciklusban még csak 83% volt ez az arány), s a plenáris ülésen feltett kérdések ellenzéki aránya is megnőtt az előző négy évhez viszonyítva. Az új intézmény, az azonnali kérdés is népszerű volt az ellenzéki képviselők körében; azok 85%-át ők tették fel a parlamentben. Minden korlátozási kísérlet ellenére a tárgyalási idő kb. 10,5%-a napirend előtti felszólalásokkal telt el. Kihasználva a Házszabály adta kiskaput, megszaporodott ugyanis a frakcióvezető-helyettesek száma, mintegy szakmai alapon elosztva a felszólalási jogot, s a képviselőcsoportok alaposan kihasználták azt is, hogy a napirend előtti felszólalások ügyrendben meghatározott tartalmi követelményeinek kikényszerítésére tulajdonképpen senkinek sem volt megfelelő jogköre. A napirend előtti felszólalások tárgyköre így mindig szorosan igazodott a napi politikai konfliktusokhoz, s alkalmas volt arra, hogy a frakciók igyekezzenek „tematizálni” a politikai vitákat, azaz az általuk preferált kérdésekre irányítani a parlamenti nyilvánosságon keresztül a közfigyelmet. Így például rendszeresen szerepelt a ház előtt a Bokros-csomag vagy a Tocsik-ügy, s persze az ezekről folytatott viták inkább a médianyilvánosság előtt folyó kampányharcok, mint mondjuk a kormány ellenőrzésének részei voltak. A csaknem 1500 napirend előtti felszólalás 79%-át egyébként ellenzéki képviselők kezdeményezték.
A politikai viták száma is megnőtt; amíg az első parlamenti ciklusban csak ötször került rá sor, 1994 és 1998 között már 13-at tartott az Országgyűlés, amelyek közül 10-et az ellenzék kezdeményezett. Ráadásul hét vizsgálóbizottság is megalakulhatott, amelyek közül hat felállítását az ellenzék szorgalmazta.
Meg kell azonban jegyezni, hogy az ellenzék megnövekedett aktivitásának hatására a kormánypárti többség is „összezárt”, illetve a korábban oly nagyvonalúan biztosított ellenzéki jogok szigorúbb értelmezésével kívánta azok gyakorlását korlátozni. Az összesen elhangzott több mint 800 interpelláció közül az Országgyűlés plenáris ülése csupán 10-szer nem fogadta el az interpellációra adott választ, s bár a hét megalakult vizsgálóbizottság épp hétszer annyi volt, mint az előző ciklusban, számos más esetben – elsősorban a napirendre vétel, illetve a vizsgálóbizottság összetételének elutasításával – a kormányzati többség annak ellenére is meghiúsította vizsgálóbizottságok felállítását, hogy az – a képviselők egyötödének kezdeményezésére – elvileg kötelező volt.
3.5. Az 1994–1998-as Országgyűlés politikai jelentősége
Az 1994 és 1998 között működő Országgyűlés politikai jelentőségének értékelésekor a leglényegesebb kérdés az, hogy a koalíció 72%-os többsége milyen hatással volt a parlament politikaformáló szerepére. Egyes vélemények szerint „[a]z Országgyűlés a politika és a kormányzás központjaként működött, a direkt politikai funkció »turbulenciája« miatt szerepe és jelentősége megnőtt: itt zajlott a kormánytöbbség és az ellenzék párbeszéde” (Kukorelli István), s lényegében kampányfórummá vált az egész ciklus alatt. Ez arra utal, hogy bár a parlament – a vonatkozó adatok tanúsága szerint – megmaradt „törvénygyárnak”, erősödött vitaparlamenti szerepe is, az alacsony ellenzéki arány dacára. Ám önmagában az, hogy az Országgyűlés volt a politikai küzdelem legfontosabb színtere, nem jelenti azt, hogy a parlament mint olyan önálló hatalmi központtá vált volna. A koalíció önkorlátozása mellett ennek a két kormánypárt – illetve frakcióik – gyakori vitája is az oka volt, amit például az is mutat, hogy 1996 és 1998 között a parlament több alkalommal is sikertelenül kísérelte meg az Állami Számvevőszék elnökének, vagy az Alkotmánybíróság hiányzó tagjainak megválasztását. Néhány esetben pedig úgy tűnt, hogy az Alkotmánybíróság igyekszik kiegyenlíteni a kormánykoalíció parlamenti túlsúlyát, mint például 1995-ben a Bokros-csomag számos elemének alkotmányellenessé nyilvánításával, olykor meglepő érvelést alkalmazva.
Mindenesetre azt mondhatjuk, hogy a 72%-os többségből eredő kormánypárti dominancia nem érvényesült oly mértékben, mint ahogy azt várni lehetett volna. Hiszen az Országgyűlés az MSZP–SZDSZ-koalíció szilárd elhatározása ellenére sem volt képes az új Alkotmány elfogadására, s csupán néhányszor érvényesítette többségét a kétharmadot igénylő törvények, illetve alkotmánymódosítások esetében. Mindennek a koalíció már említett önkorlátozása volt az oka, míg a kiszélesített kisebbségi jogokat hatékonyan felhasználó ellenzék fellépése nyomán a parlament működésében nemigen volt érezhető a nyomasztó kormánypárti számbeli fölény.
Annak azonban rendszerint nem az ellenzéki fellépés volt az oka, hogy időnként kormányzati előterjesztések is elvéreztek a parlamentben, például a bizottsági szűrőn. Más kérdés, hogy ilyenkor a kormány rendszerint visszavonta az olyan javaslatát, amelyek megosztották a kormánypárti frakciókat, nem kockáztatva az esetleges látványos parlamenti kudarcokat. Mégis inkább az az értékelés látszik helytállónak, mely szerint az Országgyűlés szerepe némileg visszaszorult a kormánnyal szemben. A ciklus elejei házszabályreform következményeként például csökkent az egyéni képviselői indítványok szerepe, amivel párhuzamosan erősödött a kormány helyzete a parlamenti napirend ellenőrzését illetően. Szerényebbé vált továbbá a bizottságok önálló indítványozási jogköre, igaz, ennek elsősorban a feszült kormánypárti-ellenzéki viszony volt az oka, ami nem teremtett kedvező feltételeket az egységes és szakmai alapú bizottsági kezdeményezések számára.
4. A KONFRONTÁCIÓ ÉS A PARLAMENT LEÉRTÉKELŐDÉSÉNEK KORSZAKA: AZ 1998–2002 KÖZÖTTI CIKLUS
Az előző ciklus kétharmados kormánypárti többsége kivételesnek bizonyult a rendszerváltás utáni magyar politikatörténetben. 1998-ban tehát megismétlődött a kormányváltás, vagyis ahogy négy évvel korábban, a választók ezúttal is kevéssé tolerálták az átalakítás kormányzati módját, illetve az ezzel járó közterheket. A belpolitikai közéletet hosszabb ideje lázban tartotta néhány skandalum, amelyek közül az ún. Tocsik-botrány, illetve a mögötte sejtett illegális pártfinanszírozás volt a legjelentősebb, ami fokozott mértékben hozzájárulhatott a korábbi koalíció bukásához. A választások eredményeként először kapott kormányzati felhatalmazást a Fidesz, s mivel – a KDNP kivételével – ezúttal is ugyanazok a pártok kerültek be az Országgyűlésbe mint 1990-ben és 1994-ben, immár elmondható volt, hogy 1990 óta valamennyi rendszerváltó parlamenti párt kormányzati pozícióba került.
4.1. Az Országgyűlés összetétele
Az 1998 tavaszán megtartott választásokon a baloldali koalíció a parlamenti helyeknek nemhogy minősített, hanem abszolút többségét sem szerezte meg – a választások után a Fidesz alakíthatta meg a legnagyobb képviselőcsoportot 148 fővel, mely a Független Kisgazdapárt 48, valamint az MDF 17 képviselőjével együtt kényelmes, 40 fős többséget biztosított az Orbán Viktor vezetésével megalakult Fidesz–FKGP–MDF-kormány számára. Bár a ciklus végére a kormánytöbbség megingott, amikor a kisgazdapártot, akárcsak 1992-ben, ezúttal is szétszakította a koalíciós tagság, a kormány többnyire számíthatott a szélsőjobboldali, formálisan ellenzéki MIÉP-frakció 14 (majd 12) tagjának támogatására is.
A MIÉP mellett ellenzéki oldalon szerepelt még a korábbi balközép koalíció két pártja, értelemszerűen jóval kisebb képviselőcsoportokkal; a szocialisták frakciója 1998-ban 75 fővel volt kisebb, mint négy évvel korábban (134), a szabad demokraták frakciója pedig gyakorlatilag harmadára olvadt, s csupán 24 tagú volt; a hatpárti Országgyűlésben kezdetben csupán egy független képviselő ült.
Bár a rendszerváltás harmadik parlamentje sem volt mentes a pártszakadástól, arányaiban ezúttal kevesebb átülésre került sor, mint a korábbi ciklusokban, hiszen a frakcióelhagyások – a kettévált kisgazdákat nem számítva – nem voltak jellemzők (ebben a ciklusban 25, azaz feleannyi képviselő hagyta el frakcióját, mint a korábbiakban). A Fidesz-frakció létszáma például az egész ciklus alatt csak öttel csökkent, míg a szocialistáké kettővel nőtt. Az SZDSZ képviselőcsoportja változatlan nagyságú maradt, az MDF pedig csupán egy, a MIÉP csak két képviselői helyet veszített négy év alatt.
Annak ellenére, hogy a választási inga 1998-ban a jobboldal felé lendült át, a korábbi képviselők kb. felét újraválasztották, sőt, több mint 20%-uknak ez már a harmadik ciklusa volt.
Csakúgy, mint 1990 óta valamennyi parlamentben, a 2006-ban megválasztott Országgyűlésben is a férfiak domináltak; a képviselők között csak 40 nő volt (10,6%).
3. ábra. Az 1998-ban megalakult Országgyűlés összetétele
4.2. A parlament működése
Amíg az 1994–1998 közötti ciklust az jellemezte, hogy az Országgyűlés működésének jogi keretei jelentősen átalakultak, addig ennek a ciklusnak a változásai jelentős részben úgy zajlottak le, hogy a formális működési szabályok nagyrészt változatlanok maradtak, s inkább csak a parlamenti gyakorlat módosult – igaz, a változások éppoly lényegesek voltak, mint az előző négy évben.
Mindjárt a ciklus elején alkotmányos vitát váltott ki, hogy a Magyar Igazság és Élet Pártja, mely a listás választásokon 5,47%-os eredménnyel átlépte a parlamentbe jutási küszöböt, csak 14 parlamenti helyet szerzett, s így nem alakíthatott képviselőcsoportot, amelyhez a Házszabály szerint legalább 15 képviselő részvételére volt szükség. A közjogi vitát az Alkotmánybíróság oldotta meg, igaz, rendkívül sajátos módon: bár az Alkotmány a működési szabályok megállapítását az Országgyűlésre bízza, az AB szerint a parlament házszabály-alakítási jogát korlátozza a listás választásokon a parlamenti küszöböt átlépő pártok azon joga, hogy – ha már egyszer a választóktól a parlamenti részvételhez megfelelő támogatást kaptak – országgyűlési képviselőcsoportot alkothassanak. A testület ennek olyan jelentőséget tulajdonított, ami túlnőtt az olyasfajta problémákon, mint hogy a döntés alkotmányszövegbeli alapjai hiányoztak, vagy hogy a határozat különbséget tett a választásokon induló és a később megalakuló parlamenti pártok között (miközben a szabad mandátum elvét is deklarálta). Miután az AB a frakcióalapítás 15 fős minimális létszámát megsemmisítette, arra kötelezte az Országgyűlést, hogy – határozatának megfelelő módon – szabályozza újra a képviselőcsoportok létrehozásának feltételeit.
A parlamenti pártok közötti konfliktusok azonban nem tették lehetővé, hogy az Országgyűlés eleget tegyen szabályozási kötelezettségének, s újrarendezze a frakcióalakítási szabályokat. Így a képviselőcsoport létrehozásának minimális feltételei is hiányoztak, ami újabb problémákat vetett fel, amelyek aztán rendre aktuálpolitikai szempontok alapján nyertek elintézést. Amikor például a MIÉP-frakció létszáma 12 főre csökkent, a hiányzó szabályok miatt a frakció annak ellenére tovább működhetett, hogy az alkotmánybírósági határozat a megalakuláskori létszámhoz társított frakciójogot. A MIÉP-frakció életben tartásához persze szükség volt a koalíció támogatására, amelynek nyilván nem volt ellenére, hogy az ellenzéki pártok egyike inkább hozzá húz, mint a baloldali ellenzék pártjaihoz. De politikai elintézést nyertek a kétfős frakcióalakítási kísérletek is; két volt MIÉP-es képviselő először még 1999-ben, majd a következő évben kívánta létrehozni a „Szövetség Kelet-Magyarországért” nevű párt frakcióját, ám az Országgyűlés ügyrendi bizottságának állásfoglalása alapján a parlament nem tartotta „házszabályszerűnek” e kezdeményezéseket, bár ekkor már rég nem volt a frakcióalakításnak számbeli követelménye. 1993-ban egyébként már volt példa arra, hogy az Országgyűlés megtagadja egy új frakció létrehozását; akkor az FKGP–Piacpárt kérelmét utasították el azzal, hogy a létrehozni kívánt frakció tagjai különböző pártokat képviselnek. Mindenesetre később, a 2002–2006-os ciklusban – még az új frakcióalakítási szabályok megalkotása előtt – a parlamenti pártok nem kifogásolták, amikor az MDF frakciója 8 fősre olvadt, ami a legalacsonyabb frakciólétszám volt a rendszerváltás óta.
Figyelemre méltó, hogy a parlamenti működési szabályok változásai ettől függetlenül is tartósan a politikai viták középpontjába kerültek, s elsődleges forrásává váltak a kormánypártok és az ellenzéki pártok közti konfrontációnak; az ellenzék a Fidesz–kisgazda koalíció által javasolt újításokban a vezető kormánypárt – illetve a miniszterelnök – a hatalom kisajátítására irányuló törekvéseket látott, amelyek célja az, hogy kivonja a kormányt a parlamenti ellenőrzés alól, míg a kormánypártok szerint az Országgyűlés működési hatékonyságának növelésére hivatkozva vitték keresztül javaslataikat.
A változások közül az Országgyűlés munkarendjének (ülésezési rendjének) módosítása volt a legfontosabb, és ez váltotta ki a legtöbb konfliktust is. Az Országgyűlés 1999. február 9-én a kormánypárti többség szavazataival fogadta el új ülésrendjét, amely szerint a parlament csak háromhetenként tart plenáris ülést, míg az ezt megelőző héten bizottsági ülésekre kerül sor, a plenáris ülést követő hét pedig az egyéb feladatok ellátására, elsősorban a választókkal való kapcsolattartásra szolgál. A kormánypártok a munkarend megváltoztatását azzal indokolták, hogy növelni kell a parlamenti munka hatékonyságát, amit például a hosszabb és nyugodtabb bizottsági előkészítő szakasz biztosíthat.
Bár a hagyományos heti ülésrend módosítását az előző ciklusban már az MSZP is tervezte (mely szerint plenáris ülésre kéthetente került volna sor), sőt, utólag is kompromisszumot látott volna ebben, az új ülésrend egyoldalú bevezetését egyrészt alkotmányellenesnek tartotta (mivel azt egyszerű többséggel, s nem a kétharmados Házszabály módosításával vezették be a kormánypártok), másrészt politikai értelemben az Orbán-kormány „egészpályás letámadásának” újabb lépését, a Fidesz-MPP hatalomkoncentrációra való törekvése újabb bizonyítékát látta benne. A kifogások lényege az volt, hogy az új munkarend csökkenti a kormány ellenőrzésének lehetőségeit, hiszen csak ritkább megjelenést biztosít az ellenzéki pártok számára, s a ritkább ülésezés késlelteti a fontos, sürgős elintézést igénylő ügyek parlamenti megtárgyalását, sőt, késedelmet okozhat a törvényalkotás folyamatában is. Az ellenzék az ülések megritkítása ellen 1999-ben több rendkívüli ülés kezdeményezésével, illetve többszöri távolmaradásával (s ezzel a heti napirend elfogadásának meghiúsításával) próbált válaszolni.
A vita az Alkotmánybíróság elé került, amely szerint önmagában nem alkotmánysértő a háromhetes plenáris ülésrend szerinti működés, mivel az Alkotmányból a folyamatos működés követelményét illetően csak annyi vezethető le, hogy a parlamenti üléseket „ésszerű” időközönként kell megtartani úgy, hogy az Országgyűlés képes legyen alkotmányos funkcióinak ellátására. Ugyanakkor a munkarend olyan súlyú kérdés, amit az Országgyűlésnek kétharmados Házszabályában kell megállapítania – amire a testület határidőt tűzött ki.
Az Országgyűlés tényleges működése egyébként nem igazolta vissza a törvényalkotási munka hatékonyságát, ám érzékelhetően csökkentette a parlamenti ellenőrzés intenzitását (lásd később). A két kisebb kormánypárt igen korán érzékelte, hogy a parlamenti nyilvánosság csökkentése számukra sem előnyös, s már 1999 végén felvetették a heti ülésrend visszaállításának javaslatát, miután azonban az Országgyűlésben nem volt meg a szabályozáshoz szükséges kétharmados többség, a háromhetes ülésrend a ciklus végéig megmaradt.
Mindenesetre az Országgyűlés 1998–2002 között valóban jóval kevesebb plenáris ülést tartott, mint a korábbi ciklusokban:
1. táblázat.
Az ülések és ülésnapok száma 1990–2002 között
Ciklus
Ülések
Ülésnapok
1990–1994
173
379
1994–1998
145
346
1998–2002
83
252
 
Forrás: Országgyűlés
Eszerint tehát az Orbán-kormány alatt csaknem egyharmadával kevesebb napon ülésezett a parlament, mint az előző, MSZP–SZDSZ-koalíció hivatali idejében. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy azok az ellenzéki vélemények, amelyek „parlament nélküli parlamentarizmust”, illetve az Országgyűlés kiiktatásának tervét látták az ülések számának csökkentésében, erősen túlzók voltak, hiszen a tiszta tárgyalási idő kisebb arányban csökkent (vagyis a plenáris ülések átlagban hosszabbak voltak), mint az ülések és az ülésnapok száma, sőt, az 1990–1994 közötti ciklushoz képest még nőtt is.
A ritkább ülésezés mellett a parlament leértékelődését jelentette az is, hogy Orbán Viktor kormányfő a fontosabb kormányzati programokat nem az Országgyűlésben jelentette be, hanem a pesti Vigadó dísztermében tartott évértékelő beszédeiben, válogatott közönség előtt. Ez ugyan csak szimbolikus jelentőségű szokás volt, ám az már ténylegesen is érintette a parlamenti ellenőrzés érvényesülését, hogy a miniszterelnök csak ritkán tett látogatást az Országgyűlés plenáris ülésén.
4.3. Az Országgyűlés törvényhozási teljesítménye
A háromhetes parlamenti munkarend melletti legfontosabb érv, mint láttuk, az volt, hogy javuljon az Országgyűlés hatékonysága a törvényalkotás terén, s a parlamenti ellenőrzés visszaszorulása is arra utalhatott, hogy a ciklusban a törvényhozási funkcióra helyeződik majd a hangsúly. S valóban, a koalíció igyekezett bizonyítani, hogy a ritkább ülésezés miatt nem csökken a parlament teljesítménye. Az 1998-ban megválasztott Országgyűlés összesen 464 törvényt fogadott el (273 új törvényt, illetve 191 törvénymódosítást), ami ugyan nem sokkal kevesebb, mint az előző ciklusban elfogadott 499 törvény, csakhogy ezúttal a törvények csaknem 40%-a nemzetközi szerződés kihirdetése volt, amely a törvényalkotás legformálisabb módja (hiszen a parlament ezeket nem módosítja). Figyelemre méltó, hogy a nemzetközi egyezmények megerősítése épp 1999–2000-ben szaporodott meg látványosan, amikor évente több mint 60 volt a számuk. Az 1998 és 2002 közötti parlamenti ciklusban a törvények száma jelentősen csökkent; nem csupán az előző két parlament törvényalkotó munkájához képest, hanem a későbbi évek adataihoz viszonyítva is (a következő ciklusban például – a nemzetközi szerződéseket nem számítva – az Országgyűlés több mint száz törvénnyel alkotott többet, mint ekkor).
A törvények száma önmagában azonban csupán az Országgyűlés törvényhozási aktivitását mutatja; a törvényalkotás színvonalát azonban nem. A kodifikáció minőségét ugyan nehéz objektív módon értékelni, mindenesetre egy szempontból a helyzet jobb volt, mint korábban: az Alkotmánybíróság ugyanis az e ciklusban elfogadott törvények közül semmisítette meg a legkevesebbet (egy törvényt teljesen, 23 másik törvény egy vagy több rendelkezését), sőt, ugrásszerűen csökkent az alkotmánysértőnek minősített aktusok és rendelkezések száma az előző, baloldali többségű Országgyűlés törvényalkotásához képest.
Az 1998–2002 közti időszak bizonyosan nem a nagy reformok korszaka volt, jóllehet ekkor is állandóan napirenden volt a nagy államháztartási rendszerek reformjának ügye. A törvényhozás elsősorban az előző ciklusban hozott törvények korrekciójára irányult, s a koalíciós többség számos ágazati törvényt módosított. Ez, illetve az egyéb elfogadott törvények listája mindenesetre már a törvényhozás bizonyos értelemben vett konszolidációját mutatja, amikor már nem voltak olyan kiemelkedő törvényhozási tárgyak, amelyek eredeti szabályozásra szorultak volna, vagy ha voltak, azok a kétharmados körbe tartoztak, amelyek megalkotására ekkor még kisebb esély volt, mint a Horn-kormány idején. Ugyanez volt az oka annak, hogy csak két alkalommal került sor alkotmánymódosításra, amelyek a NATO-csatlakozásból eredő követelmények teljesítése érdekében voltak szükségesek. Bár a Magyar Országgyűlés sosem volt ettől mentes, mégis figyelemre méltó a szimbolikus törvényalkotás felerősödése (pl. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról, vagy az ország szabadsága visszaszerzésének jelentőségéről és a magyar szabadság napjáról), és az ún. „nemzetpolitikai” törekvések törvénybe foglalása (mint például a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény elfogadása).
Az alkalmazott törvényhozási technikákat illetően a jobboldali többség továbbvitt néhány korábban kialakult módszert. Továbbra is alkalmazásban maradt például a számos más törvényt is egy aktussal módosító ún. „omnibusz-” vagy „salátatörvények” elfogadása; az 1999-es költségvetésről szóló törvény például mintegy 50 törvényt módosított. Feltétlenül újdonság volt viszont a kétéves költségvetés, igaz, ezt csak egy alkalommal, 2000-ben alkalmazták (a 2001–2002-re vonatkozó költségvetési törvénnyel).
4.4. A kormány ellenőrzése
A már többször is említett háromhetes ülésrend nemcsak a parlament törvényalkotási tevékenységét vetette vissza, hanem a végrehajtó hatalom kontrollját is visszafogta. Jellemző módon az előző ciklusban 28%-os parlamenti képviselettel rendelkező ellenzék például harmadával több interpellációt mondhatott el az Országgyűlés plenáris ülésén, mint az 1998–2002 közti baloldali oppozíció, de csökkent az elhangzott szóbeli kérdések száma is (amit az ellenzék csak az írásbeli kérdések gyakoribb benyújtásával tudott valamennyire ellensúlyozni).
Sajátosan új tendencia volt, hogy a kormánypártok „felfedezték” az interpellációkban lévő lehetőséget, s egyre szívesebben éltek ezzel az eszközzel, ami nemcsak az előző kormány bizonyos „gyanús” ügyeinek felemlegetésére és napirenden tartására volt jó, hanem a hivatalban lévő koalíció érdemeinek hangsúlyozására is. S noha korábban is előfordultak kormánypárti interpellációk, az intézmény elvesztette elsődleges „ellenzéki” jellegét, s inkább olyan csoportjoggá vált, amivel a többséghez tartozók is gyakran éltek: a ciklusban a plenáris üléseken elhangzott interpellációk több mint egyharmadát kormánypárti honatyák tették fel.
A leglátványosabb visszaesés az azonnali kérdések tekintetében történt (hiszen az az ülésnapok számától függ); amíg az intézmény 1994-es bevezetését követően az azonnali kérdések és a rájuk adott válaszok időnként már-már a brit alsóház élénk vitastílusát idézték fel, addig ebben az időszakban a kormány – de különösen a kormányfő – feltűnő módon kerülte ezeket a közvetlen összecsapásokat (a parlament négyéves megbízatási ideje alatt az Országgyűlés plenáris ülésein Orbán Viktor kormányfő összesen csak 93 esetben vett részt, jóval kevesebbszer, mint a parlamentáris kormányforma lelkes hívének számító Antall József [215-ször] vagy az e tekintetben – mondjuk úgy – szkeptikusabb Horn Gyula a maga 125 megjelenésével). Az 1994–1998 közötti több mint 1200 azonnali kérdésnek ebben a ciklusban kevesebb mint a felét tették csak fel, úgy, hogy a csökkenés kizárólag az ellenzéki képviselők e jogát érintette, hiszen a kormánypárti képviselők pontosan annyit tettek fel, mint az előző négy évben.
A kormány kérdőre vonásának lehetősége persze nemcsak számát (ha úgy tetszik, mennyiségét) illetően, hanem gyakoriságában is jelentősen visszaesett – tulajdonképpen sokkal kevesebb vitát jóval ritkábban tartottak a parlament plenáris ülésén, hiszen az Országgyűlés a korábbi 37-42 hét helyett csak 16-18 héten ült össze 1999 elejétől kezdve.
Az Országgyűlés ellenőrző hatalmának visszaszorulását jelentette az is, hogy az egyötödös szabály (amely szerint a képviselők 20%-ának kezdeményezésére kötelező vizsgálóbizottságot létrehozni, illetve rendkívüli ülést összehívni) ellenére a kormánypártok az MSZP és az SZDSZ által felállítani javasolt vizsgálóbizottságok egyikét sem engedték megalakulni – vagy napirendre sem vették az erre irányuló javaslatot, vagy leszavazták annak összetételét (a ciklus alatt létrehozott négy vizsgálóbizottság kormánypárti kezdeményezés alapján jött létre). Megakadályozták az ellenzék által kezdeményezett kb. fél tucat rendkívüli ülés megtartását is, amellyel az ellenzéki pártok a gyakoribb ülésezést akarták kikényszeríteni.
Ráadásul a kormánykoalíció a plenáris ülések ritkítása mellett más olyan újításokat is bevezetett, amelyek hatásai a parlamenti ellenőrzés visszaszorításával megint csak a végrehajtó hatalom megerősítését szolgálták. Ilyen volt 2000-től a két évre szóló költségvetés elfogadása, holott a kormány kontrolljának talán leghatékonyabb módja – még parlamentáris keretek között is – a parlamenti „budget-jog” alkalmazása, vagyis a végrehajtó hatalom működésének ellenőrzése a költségvetési felhatalmazás megadása során.
4.5. Az Országgyűlés politikai jelentősége
Az 1998–2002 közötti ciklus jellemzésekor általában azt szokták kiemelni, hogy az Országgyűlés politikai szerepe jelentősen csökkent, ami elsősorban annak köszönhető, hogy a kormánytöbbség többé-kevésbé sikeresen korlátozta a parlamenti ellenőrzés eszközeinek gyakorlását.
A parlament teljesítménye valóban látványosan visszaesett a rendszerváltás első Országgyűléséhez képest, ám ennek inkább a jogrendszer átalakulása volt az oka, hiszen 1998-ra már csaknem kivétel nélkül megszülettek a legfontosabb államszervezeti, alapjogi, illetve ágazati törvények. Inkább ez volt az oka a jogalkotás átstrukturálódásának is, amelynek eredményeként évről évre több kormányrendelet született – ám ez a tendencia 2002-től, vagyis a balközép kormány megbízatási ideje alatt is folytatódott. A becikkelyezett nemzetközi szerződések számának megugrása, a törvénymódosítások dominanciája, de leginkább az új, önálló törvényben való kodifikációs törekvések hiánya alapján inkább azt mondhatjuk, hogy a végrehajtó hatalom – legalábbis a jogalkotás terén – nem az Országgyűlés ellenében, mint inkább mellőzésével kormányzott.
Ezt erősítik meg a parlamenti ellenőrzés korlátozásának – többnyire sikeres – kísérletei is, amelyek nem annyira a kormányzati hatalom formális hatalmának kiszélesítésére irányultak, mint inkább a parlamenti felügyelet – és az ellenzéki számonkérés – lehetőségeinek szűkítésére.
E törekvésekben – és számos más, a parlament működését közvetlenül nem érintő lépésben, mint például a kormány személyzeti politikájában, vagy a végrehajtó hatalom belső koncentrációjában – sokan a kormányzati rendszer „prezidencializálódásának” kísérletét látták, ami azonban inkább a vezetői, illetve kormányzati stílus változásában, semmint konkrét közjogi elképzelésekben volt érezhető. Ha az alkotmányos rendszer átalakítására lettek is volna effajta tervek, a rendszerváltás terhes öröksége, a kétharmados törvények konszenzuskényszere nem adott esélyt számukra.
Az Országgyűlés politikaalakító szerepe ugyancsak csökkent, ám ez inkább a vezető kormánypártban, a Fidesz-MPP-ben immár hagyományosnak számító, s ezúttal is mindvégig sikerrel fenntartott erős pártfegyelemnek volt köszönhető, s nem az ellenzéki mozgástér szűkítésének volt következménye.
A parlament ellenőrző és „politikacsináló” jelentőségének mérséklődését aligha ellensúlyozták az olyasfajta szimbolikus lépések, mint például a Magyar Nemzeti Múzeumban őrzött Szent Korona elhelyezése az Országház kupolacsarnokában; annak ugyanis nem a parlament jelentőségének növelése volt az oka, hanem arra – a jobboldali identitáskeresés jegyében – az ideológiai küzdelem egyik fejleményeként került sor.
5. DINAMIKUS HELYBENJÁRÁS: A 2002–2006. ÉVI ORSZÁGGYŰLÉS
A 2002. évi választásokon a választók megint csak leváltották a hivatalban lévő kormányt, s újra az ezúttal „jóléti rendszerváltást” ígérő Magyar Szocialista Párt vált a legnagyobb parlamenti párttá. A választási eredmények alapján azonban az SZDSZ-szel létrehozott koalíció most már az abszolút többséghez is szükséges volt.
A kiélezett választási küzdelemben a jobboldal természetszerűleg a kormányzás folyamatosságának szükségességével, a baloldal a demokratikus normák (köztük a parlament ellenőrző szerepének) helyreállításával kampányolt.
Az új ciklus legfontosabb feladata az európai uniós tagságra való felkészülés utolsó szakaszának, illetve magának a csatlakozási folyamatnak a végrehajtása volt, amelyben az Országgyűlésnek jelentős szerepe volt, s amelyhez a stabilizálódni látszódó pártstruktúra és a megbízatási ideje alatt stabil végrehajtó hatalom épp kialakuló hagyománya kedvező feltételeket teremtett.
5.1. Az Országgyűlés összetétele
A 2002-es választásokon csak négy párt jutott be a parlamentbe, s alakíthatott képviselőcsoportot. Ennek elsősorban az volt az oka, hogy amíg a baloldalon az SZDSZ megőrizte önállóságát, s ezúttal is képes volt átlépni az 5%-os bejutási küszöböt, addig a jobboldalon a Fidesz-MPP integrálta a korábbi kisgazdapárt és kereszténydemokrata párt egy részét, mely pártok önállósága – legalábbis parlamenti pártként – megszűnt. Ennélfogva a Fidesz-MPP még inkább valódi gyűjtőpártként jelent meg az Országgyűlésben, hiszen frakciójának tagjai között immár több volt MDF-es, kereszténydemokrata és kisgazda politikus ült, nem számítva az egyéb civil kezdeményezésként létrejött szövetségesek (pl. Lungo Drom) reprezentánsait. Ezzel szemben a többi frakcióban (különösen a kisebbekben) többnyire régi párt, illetve képviselő „törzstagok” szerepeltek.
A magyar parlamenti párt- (és frakció)struktúrára tulajdonképpen 1994 óta az volt jellemző, hogy a kormánypárti és az ellenzéki oldalon egyaránt működött egy nagy, domináns párt, s mellette egy vagy két kisebb formáció. A 2002-es választások eredményeként kiegyensúlyozott parlamenti erőviszonyok jöttek létre, mivel az ezúttal második alkalommal megalakított MSZP–SZDSZ-koalíciónak csak tízfős többsége volt (198:188). Továbbá, amíg 1998–2002 között az ellenzék politikai értelemben nem volt homogén (hiszen a két baloldali párt mellett a szélsőjobboldali MIÉP alkotta), addig most visszaállt a megszokott felállás, vagyis a bal-jobb szerinti tagozódás.
Újdonság volt, hogy ezúttal egyetlen független képviselő sem jutott be a parlamentbe a választásokon.
A politikai elit további intézményesülését mutatja, hogy az ekkor megválasztott Országgyűlés tagjainak már csak kb. egyharmada volt új képviselő, s az is, hogy csaknem másfél száz képviselő tudott visszatérni az országos politikába úgy, hogy kihagyta az előző ciklust.
A koalíció szűk többségének megőrzése érdekében a kormánypárti frakciók szorosabbra zárták soraikat – az Országgyűlés négyéves megbízatási ideje alatt mindössze a szabad demokraták veszítettek egy helyet, így a parlamenti többség mindvégig kitartott, igaz, ennek megvolt a maga ára, hiszen a ciklus közben a nagyobbik kormánypárt – egy koalíciós vita nyomán – kénytelen volt lecserélni miniszterelnökét. A másik oldalon a Fidesz-MPP – mint ellenzékben mindig – ezúttal is képes volt növelni mandátumainak számát (néggyel), míg az MDF – ahogy kormánypártként és ellenzékben általában – ebben a ciklusban is lényeges veszteségeket szenvedett, s a frakció majdnem a harmadára csökkent 2006-ra.
4. ábra
Az Országgyűlés összetétele a 2002. évi választások után

Forrás: valasztas.hu
5.2. A parlament működése
A baloldali többség egyik meghirdetett célja az volt, hogy helyreállítsa az Országgyűlés szerepét, vagyis megszüntesse az előző kormány idején bevezetett intézkedéseket, amelyek a parlamenti ellenőrzés korlátozását célozták. Ennek megfelelően a ciklus elejétől visszaállították a heti ülésrendet, és visszatértek az éves költségvetési törvényhozás gyakorlatához is.
Ebben a ciklusban egyébként a parlamenti jog több hiányossága is felszínre került, hosszú ideig befolyásolva a belpolitikai csatározások napirendjét. A politikai viták kereszttüzébe került például a vizsgálóbizottságok szabályozásának hiánya, igaz, nem önmagában, hanem az azt nyilvánvalóvá tévő politikai konfliktus nyomán. 2002 végén az ún. Medgyessy-ügy (vagyis Medgyessy Péter kémelhárító múltjának nyilvánosságra kerülése) kapcsán összpárti támogatással alakult meg a Mécs Imre szabad demokrata képviselő által vezetett vizsgálóbizottság azzal a céllal, hogy a rendszerváltás utáni kormánytagok állambiztonsági múltjának felülvizsgálata, illetve nyilvánossá tétele elejét vegye az állami vezetők esetleges zsarolhatóságának. A kezdeti konszenzus után azonban a bizottság csupán ügyrendjének elfogadásáig jutott, később az ellenzéki képviselők bojkottálták a bizottság munkáját, mely nem jutott el jelentés elkészítéséig. Problémát jelentett továbbá, hogy többen megtagadták a bizottság előtti megjelenést, amely ráadásul nyilvánosságra hozta részleges, kielégítően még nem bizonyított vizsgálati eredményeit is, jelentős érdeksérelmet okozva ezzel az érintetteknek.
Az Országgyűlés jogállását érintő kérdés volt továbbá a kisebb parlament létrehozása, vagyis a képviselők létszámának csökkentése, ami már több ciklus óta napirenden volt, de mivel az egyes pártok által hangoztatott 150-250 fős országgyűlési koncepciók mindegyike a választási rendszer átalakítását, vagy legalábbis lényeges módosítását igényelte volna, ebben a kérdésben ezúttal sem történt előrelépés.
A képviselői vagyonnyilatkozatok nyilvánosságának kiterjesztése (a kapott európai uniós és állami támogatásokról) 2006-ban aligha jelentett lényeges parlamenti reformot, mint ahogy az ugyancsak 2006-os lobbitörvény sem jelentett érzékelhető hozzájárulást a közélet tisztaságának megteremtéséhez.
Alkotmányos vitát okozott a képviselői beszédjog korlátozása, amely az időkeretben való tárgyalás következménye volt. Az időkeret alkalmazására ugyanis a házbizottsági konszenzus híján a parlament elnöke tehetett javaslatot, ami az ellenzék szerint korlátozhatta a kisebbség beszédjogát. Az időkeret intézménye bizonyos formában már az 1990–1994-es ciklus óta ismert volt, amikor még a vezérszónoki beszédek idejét korlátozták annak érdekében, hogy mindegyik beleférjen a tévéközvetítésbe. Az időkeret mint olyan végül az Alkotmánybíróság 2006-os döntése szerint nem bizonyult alkotmánysértőnek; ám a testület kimondta, hogy erről a kérdésről a Házszabályban kell rendelkezni.
5.3. Az Országgyűlés törvényhozási teljesítménye
A 2002-ben megválasztott Országgyűlés törvényalkotó szerepe élénkebbé vált a korábbi ciklushoz képest, jóllehet ezt a parlamentet is elkerülték a nagy elosztórendszerek reformjai, vagy az egy-egy jogágat átfogó kódexek. A „jóléti rendszerváltás” programja éppúgy nem járt kiterjedt vagy maradandó jogalkotási program megvalósításával, ahogy nem igényelte azt a megelőző „polgári Magyarországért” kormányprogram végrehajtása.
Mindenesetre a ciklus első felének emlékezetes intézkedései – pl. a családtámogatási rendszer megújítása vagy a közalkalmazotti béremelés – a parlamentben – talán e törvények „osztogató” jellegénél fogva – nem jártak különösebb konfliktusokkal, s a kormány képes volt végrehajtani „száznapos” programjának fő elemeit.
A teljes ciklusban az Országgyűlés 262 új törvényt és 312 törvénymódosítást fogadott el. Ezek között volt néhány nagyobb jelentőségű törvény, mint például az új honvédelmi vagy a közigazgatási eljárási törvény, a korszak legfontosabb eseménye azonban az európai uniós csatlakozás, amelynek számos szabályozási előfeltételét az egyébként már a 90-es évek vége óta folyó jogharmonizáció ekkor teremtette meg. A csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosítást a parlamenti pártok nagy egyetértésben szavazták meg 2002 decemberében (361:4 arányban), ismét igazolva, hogy az euroatlanti integráció ügyeiben konszenzus van a pártok között.
Mindezzel együtt a ciklusban lényegében egyetlen jelentősebb reformra sem került sor (a legjelentősebb változtatás a még a Horn-kormány idején elkezdett igazságszolgáltatási reform befejezése volt két új táblabíróság felállításával), s a gazdaságpolitika egyik szimbolikus célja, az euró bevezetése sem került közelebb. Sőt, a száznapos program végrehajtása és a „jóléti rendszerváltás” a ciklus végére súlyos költségvetési helyzetet eredményezett.
A törvényhozás többnyire a régi kodifikációs technikák szerint folyt, de ezek közül többnek az alkalmazása most már alkotmányossági korlátokba ütközött. Jóllehet a törvényalkotási folyamat során már a korábbi években is rendre előfordultak kisebb-nagyobb eljárási hibák, az Alkotmánybíróság először csak 2003-ban semmisített meg törvényt ún. „közjogi érvénytelenség” címén. Amíg korábban a törvény-előkészítés során kötelező egyeztetések elmaradása nem okozta a törvény alkotmányellenességét, ezúttal megsemmisítésre került az Országgyűlés által elfogadott ún. kórháztörvény, mert a parlament a köztársasági elnök által megfontolásra visszaküldött törvényt gyorsan és változatlan formában újból megszavazta, anélkül, hogy figyelembe vette volna az államfő kifogásait. Az AB ettől fogva kifejezetten fenntartotta azt a jogát, hogy az eljárási hibák súlyát mindig külön, az adott esetre figyelemmel ítélje meg.
Alkotmányossági probléma származott a salátatörvények elfogadásának tovább élő gyakorlatából is, aminek az Alkotmánybíróság ezúttal útját állta. A testület már 1995-ben, a Bokros-csomag kapcsán kifogásolta azt a megoldást, hogy egyetlen törvénnyel módosítsanak számos, ahhoz vagy egymáshoz tartalmilag nem, vagy nem közvetlenül kapcsolódó másik törvényt, de akkor még kivételes jelleggel, „kényszerszülte kivételként” ezt megengedhetőnek tartotta. 2006 februárjában viszont az AB a költségvetési törvény kapcsán alkotmányos követelményként mondta ki, hogy arról az Országgyűlésnek más törvényektől elkülönített módon, önálló módon kell döntenie.
5.4. A kormány ellenőrzése
A Medgyessy-kormány alatt a parlamenti ellenőrzés köre ismét kiszélesedett, s visszatért az 1998 előtti állapot: a középbal kormánynak ismét aktív jobboldali ellenzéke volt, mely az egyre feszültebb belpolitikai viszonyok között elszántan élt is kisebbségi jogaival.
A parlamenti ellenőrzés olyan területekre is kiterjedt, amelyeket korábban az Országgyűlés elhanyagolt. Így például háromszor annyi – egyes állami szervek által a parlamentnek kötelezően benyújtott – jelentést és beszámolót tárgyalt meg, mint a korábbi ciklusok parlamentjei (igaz, hogy azok száma is 200 fölé nőtt, s az Országgyűlés még így is csak kevesebb mint 40%-ukat tárgyalta meg). Ugyancsak „divatba jött” a politikai vita intézménye; 2002 és 2006 között csak eggyel tartottak kevesebbet, mint az előző három ciklusban együttvéve (1990–1994 között azonban csak 2 ilyen vitát tartottak). A politikai viták a kormánypártok és az ellenzék valamely általános témában, konkrét „tét nélküli” összecsapásai voltak olyan témákban, mint az egészségügy, a gazdaság helyzete, az adócsökkentés, illetve olyan címekkel, mint például „Merre tart Magyarország?”, „Sodródó kormányzat, bizonytalan jövő?”, vagy „A Fidesz visszaállamosítási megnyilatkozásairól”, sokkal inkább kampánycélokból, mint a meggyőzés szándékával.
Tovább nőtt az interpellációk száma, s ezen belül is az ellenzéki képviselők által benyújtott interpellációké, amit azért kell külön megemlíteni, mert a szocialista–szabad demokrata többségnek szemmel láthatóan megtetszett az előző ciklusban elterjedt kormánypárti interpellációk gyakorlata, s folytatta azt – a kormánypárti képviselők ebben a ciklusban az összes interpelláció egynegyedét nyújtották be. Az interpellációk népszerűségét az is fokozhatta, hogy Medgyessy Péter, de különösen Gyurcsány Ferenc gyakran vett részt a parlament plenáris ülésein, ami új jelenség volt a korábbi évek tapasztalataihoz képest.
Elsősorban a heti ülésrend visszaállításának következtében éppen a duplájára nőtt a parlament üléstermében szóban feltett kérdések, és csaknem kétszeresére emelkedett az azonnali kérdések száma.
A leglátványosabb változás az előző ciklus gyakorlatához képest a vizsgálóbizottságok egészen gyakori létrehozása volt – igaz, az MSZP–SZDSZ-többség e tekintetben is továbbvitte a kormánypárti képviselők által a korábbi kormány felelősségének kivizsgálására irányuló bizottságok létrehozásának kezdeményezését. Igaz, az ellenzék sem maradt adós, s így a 2002–2006 között összesen felállított 15 testület közül több olyan vizsgálóbizottság jött létre, amely már elnevezésében is felért egy vádirattal. Így különbizottságok feladata volt, hogy kivizsgálják az előző kormány hivatali ideje alatt gyanított APEH-en belüli adatmásolást, az Orbán-kormány alatti egyes „közéleti tisztaságot sértő” cselekményeket, vagy az „Orbán család állami forrásból történő gazdagodását”, illetőleg az, hogy megvizsgálják Medgyessy Péter „titkosszolgálatokkal összefüggő tevékenységének és múltjának tényeit és következményeit”, és „az Apró–Gyurcsány-érdekkör privatizációból, állami megrendelésekből, illetve állami hitelekből történő meggazdagodásának titkait”. Ennélfogva a vizsgálóbizottságok a botránypolitizálás eszközeivé váltak anélkül, hogy bármilyen érdemleges, illetve valóságos vizsgálatot folytattak vagy teljesítményt elértek volna.
2004-ben úgy tűnt, hogy közel került a kormány felelősségre vonására szolgáló legradikálisabb eszköz, a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazása, ám furcsa módon ez a lehetőség nem ellenzéki, hanem kormánypárti (illetőleg elsősorban szabad demokrata) oldalon merült fel. Valójában azonban nem politikai felelősségre vonásról volt szó, hanem a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság motiválta ezt az ötletet, amelynek Medgyessy Péter „lecserélése” lett volna a célja, biztosítva, hogy az MSZP–SZDSZ-koalíció folytathassa a kormányzást, azaz ne kelljen új választásokat tartani. Végül azonban a kormányválság más módon került lezárásra; Medgyessy Péter inkább lemondott, a parlamenti többség pedig Gyurcsány Ferenc személyében másik kormányfőt választott.
5.5. Az Országgyűlés politikai jelentősége
A 2002-ben megalakult baloldali koalíció a ciklus elejétől nagy hangsúlyt fektetett arra, hogy visszahelyezze a parlamentet jogaiba. Ez egyaránt érvényes volt az Országgyűlés törvényalkotó tevékenységére és a kormány ellenőrzésére. Visszaállt a heti ülésrend, az éves költségvetés, s számos vizsgálóbizottság alakult. Az Országgyűlés visszavette helyét a napi hírekben, s ismét a politikai nyilvánosság fő fórumává vált. Ehhez nagyban hozzájárult az is, hogy előbb Medgyessy Péter, majd 2004-től Gyurcsány Ferenc legfontosabb reformelképzeléseit mindig az Országgyűlés plenáris ülésein hirdették meg, s sokkal többet voltak jelen a parlamentben, mint akár Orbán Viktor, akár Horn Gyula.
Mindazonáltal az Országgyűlés nem csak a közélet, hanem a pártpolitikai küzdelmek elsődleges színtere is volt. A parlamenti frakciók tagjait az erős pártfegyelem jellemezte, s ezen keresztül a képviselőcsoportok – ha lehet – még a korábbiaknál is erősebb pártirányítás alá kerültek. Bár önmagában az, hogy Medgyessy Péter nem tartozott az MSZP vezetéséhez (sőt, még a pártnak sem volt a tagja), elvileg nagyobb súlyt adhatott volna a frakciónak, ám a miniszterelnöknek kezdetben rendkívül nagy tekintélyt biztosított egyrészt az, hogy a választásokon legyőzte a Fidesz démonizált vezérét, Orbán Viktort, másrészt pedig a koalíción belüli viták és nézetkülönbségek is a kormány mögötti határozott kiállásra vezették a szocialista képviselőcsoportot. A Fideszben a választási vereség ezúttal sem ingatta meg Orbán Viktor helyzetét, amit a legjobban talán éppen az mutat, hogy láthatólag ellenzékben sem fektetett jelentős energiát a parlamenti szereplésre.
Ugyan továbbra is elő-előfordult, hogy a miniszterelnöknek a kormánypárti frakciókat kellett győzködnie a kormány valamely törvényjavaslatának elfogadása érdekében, ám önmagában a kormánypárti módosító javaslatok időnkénti nagy száma sem feltétlenül a parlament (vagy a képviselőcsoportok) önállósodásának volt a jele, mint inkább a kormány és a kormánypárti frakciók közötti alkalmi egyeztetés eredménye. A 2005. évi államfőválasztás pedig, amikor a kormánypárti frakciók nem tudtak közös jelöltet találni, s végül Sólyom László személyében a jobboldal által támogatott politikus lett a köztársaság elnöke, ugyancsak azt mutatta, hogy az Országgyűlés hatalmi szerepe a frakciók közötti aktuális erőviszonyoktól függött.
Bár az Európai Unióhoz való csatlakozás 2004-ben évtizedes törekvések és célok megvalósulását jelentette, az egész négyéves ciklusban csupán néhány kisebb jelentőségű reformintézkedésre került sor (mint például a kötelező sorkatonai szolgálat eltörlése), s hogy a nagy állami elosztórendszerek átalakításának elmulasztása milyen társadalmi-gazdasági problémákat okozott, az a következő néhány évben ki is derült. Mindebben alighanem fontos szerepet játszott, hogy a ciklus közepén kormányfőcsere történt, s az új, Gyurcsány Ferenc vezette kormány a választásokig hátralévő, politikai szempontból már rövidnek számító idő miatt már nem mert belevágni az előreláthatóan súlyos konfliktusokat okozó és megszorításokkal járó államháztartási reformokba.
6. ELSZALASZTOTT ESÉLYEK ÉS VÁLSÁGKORMÁNYZÁS, 2006–2008
A rendszerváltás óta a 2006-os választásokon fordult elő először, illetve egyedül, hogy a korábbi koalíció kormányon maradhatott, azaz újabb négyéves választói felhatalmazást kapott.
A parlamenti ciklus első felére három körülménynek volt meghatározó szerepe. A második Gyurcsány-kormány már megbízatásának elején belefogott azokba a reformokba, amelyeket a megelőző mandátuma alatt elmulasztott, illetőleg amelyek megvalósítását a korábbi kormányok nem vállalták fel. Ezek olyan politikai és társadalmi konfliktusokat és mozgásokat indítottak el, amelyek bármilyen erős kormánykoalíció számára komoly kihívást jelentettek volna.
Csakhogy a kormánynak, illetve a kormánypártoknak egy másik súlyos tehertétellel is szembe kellett nézniük. A ciklus elején kiszivárgott a miniszterelnök ún. „őszödi beszéde”, amelyet zárt körben mondott el a szocialista frakció előtt 2006. május 26-án, egy hónappal a választási győzelem után. A beszéd közismert tartalma nemcsak tüntetéssorozatot s addig nem látott utcai megmozdulásokat váltott ki, hanem hiszterizálta a politikai s ennek részeként a parlamenti közéletet. A kormányfőt valamennyi ellenzéki frakció lemondásra szólította fel (ami viszont nem volt új jelenség), sőt, a köztársasági elnök is a beszéd által előidézett morális válságról beszélt. A beszéd nyilvánosságra kerülése az Országgyűlés működésére is nagy hatással volt. Az ellenzéki pártok ugyanis gyakorlatilag bojkottálták a kormányfő személyét, aminek leglátványosabb eleme az volt, hogy az ellenzéki frakciók mindannyiszor kivonultak az ülésteremből, amikor a miniszterelnök felszólalt (csak a frakcióvezetők maradtak benn).
Az ellenséges hangulat kizárta a kétharmados törvények, illetve a költségvetési helyzet miatt szükséges ágazati és intézményi reformok konszenzusos elfogadásának lehetőségét. A kormánypártok és az ellenzék közötti általános bizalmatlanságot jelzi az is, hogy az Országgyűlés 2007–2008-ban több megüresedő közjogi tisztséget nem tudott betölteni, mivel azok kétharmados többséget igényeltek volna. Hónapokig nem sikerült például megválasztani az általános és az adatvédelmi ombudsmant, valamint a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát (az utóbbi két pozíciót végül is csak ötödik kísérletre sikerült betölteni, bár ebben nagy szerepet játszott a köztársasági elnök jelölési gyakorlata, mivel az államfő a korábbi alkotmányos konvencióval szemben nem volt hajlandó a jelölés előtt a pártokkal való egyeztetésre).
Végül az Országgyűlés tevékenységére jelentős hatással járó külső tényező volt a világgazdasági válság kirobbanása 2008-ban, ami ha lehet, az ország gazdasági-pénzügyi állapotára tekintettel a lehető legrosszabbkor jött. A kormányzati politikai retorika szintjén ez azt jelentette, hogy a kormány reformprogramját 2008-tól a gazdasági válságkezeléssel párhuzamosan kellett végrehajtani; a valóságban inkább arról volt szó, hogy a reformkormányként indult MSZP–SZDSZ koalíciós kabinetnek 2008-tól válságkormánnyá kellett válnia – akármi is történt vagy nem történt korábban.
6.1. Az Országgyűlés összetétele
2006-ban tehát – a közvélemény-kutatói előrejelzésekre rácáfolva – ismét baloldali többség alakult ki a tisztelt házban. Ennek eredményeként biztos, 35 fős parlamenti többségi támogatással 2006 júniusában megalakulhatott a második Gyurcsány-kormány, illetve a harmadik MSZP–SZDSZ-koalíció. A választást ezúttal is a szocialista párt nyerte, s alakíthatta meg ennek eredményeként a legnagyobb, 190 fős frakciót. Ez nem sokkal volt kevesebb, mint ami az abszolút többséghez szükséges; a szükséges többséget az SZDSZ 20 fős képviselőcsoportja biztosította. A második legnagyobb párt ismét a Fidesz-MPP lett, mely 141 fővel hozta létre saját parlamenti csoportját. A választások után önálló frakciót alakított a KDNP is, mely a Fidesszel közös listán indult a választásokon, s így 23 mandátumhoz jutott. Az ötpárti parlament harmadik ellenzéki pártja az MDF lett, mely éppen csak átjutott a parlamenti küszöbön, s 11 fős frakciót alakított. Ezúttal egy független képviselő is bekerült az Országgyűlésbe.
Minthogy elemzésünk csak a parlamenti ciklus félidejéig terjed, még nem lehet tudni, hogy a parlamenti frakciók mennyire maradnak intaktak a mandátum végéig. Az első két évben lényegében nem történt változás a frakciók létszámában, ami a lassan hagyománnyá váló frakciófegyelem továbbélésére utalhat – tulajdonképpen ugyanazok a pártok kerültek be ezúttal is, mint négy évvel korábban, csupán a kereszténydemokraták alakítottak új(ra) frakciót, de képviselőik egy része sem volt újonc, s a választásokon a Fidesz mint jobboldali gyűjtőpárt vitte be őket a parlamentbe. A most megválasztott képviselők 72%-a legalább egy ciklusban korábban is volt már az Országgyűlés tagja.
5. ábra
A 2006-ban megválasztott Országgyűlés összetétele

Forrás: valasztas.hu
6.2. A parlament működése
Ha az Országgyűlés 2006 utáni működését vizsgáljuk, azt kell mondanunk, hogy abban nem történtek lényeges változások. Ugyan a szokásosnál talán többször kerültek napirendre olyan parlamenti témák, mint a képviselők költségtérítésének rendszere vagy a kisebb parlament kérdése, ám ezeket inkább egyéb belpolitikai napirendek diktálták, s nem valamifajta parlamenti reform iránti elkötelezettség – s ennek megfelelően nem is születtek eredmények ezekben az ügyekben.
Figyelemre méltó azonban, hogy néhány, még a korábbi évekből származó szabályozási hiányosságot az Országgyűlés pótolni tudott. Így a Házszabályban részletesen meghatározták a felszólalási, illetve tárgyalási időkereteket, 2007-ben pedig – az Alkotmánybíróság még 1998-ból származó határozatának megfelelő módon – újraszabályozták a frakcióalapítás feltételeit. Ennek részeként visszatértek az eredeti, 1990–1994 között érvényes 10 fős minimális létszám követelményéhez, azzal, hogy annak a pártnak a képviselői, amely a választásokon átlépte az 5%-os bejutási küszöböt, akkor is képviselőcsoportot alakíthatnak, ha számuk nem éri el a tízet.
Jelentős változás történt azonban a parlamenti tárgyalások stílusában. A tisztán politikai természetű viták gyakran durva stílusa semmiképp sem jelentett újdonságot, ám az már annál inkább, hogy az 1990 óta csak ritkán, illetve kivételesen alkalmazott kivonulás a plenáris ülésről bevett ellenzéki eszközzé vált (az első két ciklusban például összesen csak 3-3 ellenzéki kivonulásra került sor, mindig valamilyen parlamenti eseményre adott spontán reakcióként).
6.3. Az Országgyűlés törvényhozási teljesítménye
A 2006-ban újraválasztott koalíció, illetve a második Gyurcsány-kormány nagy lendülettel kezdett neki azoknak a reformoknak, amelyek az előző ciklus(ok)ban elmaradtak. Ennek részeként átfogó, illetve jelentős reformokat kezdeményeztek az egészségügyben, a felsőoktatásban, folytatódott a honvédelmi reform, közigazgatási, sőt, „állam”-reformot hirdettek meg, s állandóan hangoztatott cél volt az adóreform is. A tervezett átalakításoknak azonban csak egy kisebb, illetve kevésbé jelentős, egyszerű többséggel elfogadható része ment át a törvényhozáson. Más javaslatok eleve nem igényeltek törvényhozási közreműködést (mint az államigazgatáson belüli átszervezések vagy a honvédelmi reformok egy része), vagy el sem jutottak a parlamentig (mint például a választások előtt beharangozott, majd visszavont adóreform-elképzelések). Amelyek pedig a jelentősebb reformtervek közül végül a törvényhozás elé kerültek, szinte kivétel nélkül megbuktak, igaz, különböző okokból. Az önkormányzati régiók létrehozásához például az ellenzék nem járult hozzá, s így nem lehetett módosítani a kétharmados önkormányzati törvényt, míg az államigazgatás regionalizációjának egy lényeges része (a megyei közigazgatási hivatalok regionális újjászervezése) alkotmányellenesen került elfogadásra (s ezért aztán nem is sikerült megvalósítása), végül az egészségbiztosítás reformját országos népszavazás hiúsította meg 2008. március 9-én.
Mindezek ellenére az Országgyűlés sohasem mutatott olyan törvényalkotási aktivitást megbízatási idejének első másfél évében (amiből az első mindig a választási év), mint a második Gyurcsány-kormány idején. 2007-ben például rekordszámú törvényt fogadott el a parlament; a 188 törvény nagy többsége törvénymódosítás volt ugyan, de ez nem meglepő a rendszerváltás után több mint másfél évtized elteltével (csak 32 olyan új törvényt fogadott el az Országgyűlés, amely nem nemzetközi szerződést hirdetett ki). A megkezdett ágazati reformok, valamint a konvergenciaprogramból eredő kötelezettségek teljesítése ugyanis jelentős számú törvény elfogadásához vezetett: az Országgyűlés 2006-os alakuló ülésétől 2008 végéig összesen 386 törvényt fogadott el.
Ha a nagy állami elosztórendszerek átalakítása nem is bizonyult sikeresnek, néhány más, szimbolikus jelentőséggel bíró kérdésben az Országgyűlés fontos döntéseket hozott, mint például a bejegyzett élettársi kapcsolatról, igaz, más – hasonlóan emblematikus – ügyekben, mint például az ügynöklisták nyilvánosságra hozatalát illetően, elmaradt a sokak által sürgetett törvényi rendezés.
Alkotmányreformra vagy fontos kétharmados törvények elfogadására a rendkívül kiélezett, sőt, inkább ellenséges kormánypárti-ellenzéki viszony miatt 2006 és 2008 között nem volt lehetőség.
6.4. A kormány ellenőrzése
A 2006. évi választás a végrehajtó hatalom ellenőrzése tekintetében nem jelentett olyan változásokat, mint a két előző Országgyűlés megújulása. Mindenesetre a kormánypártok és az ellenzék közti viszony elmérgesedése e parlamenti funkció gyakorlására is hatással volt. A második Gyurcsány-kormány 2006-ban valódi törvénygyárként indult; az év második felében a parlament 84 törvényt fogadott el; többet, mint bármelyik korábbi ciklus első évében (azaz választási évben). Ez azonban nem vette el az ellenzék kedvét a kormány munkájának heves bírálatától, igaz, a miniszterelnök személyének bojkottálása ennek formáira már hatással lehetett, hiszen csökkenthette a kormányfőhöz benyújtott interpellációk számát, ugyanakkor például a napirend előtti felszólalások száma 2008-ban magasabb volt, mint akár négy, akár nyolc évvel korábban. A két oldal közti feszült viszony a parlamenti ellenőrzés egyéb formáira sem volt jótékony hatással: 2006–2008 között összesen csak három vizsgálóbizottságot hoztak létre.
Bár ebből a szempontból elvileg fordulatot jelenthetett volna az MSZP–SZDSZ-koalíció felbomlása, illetve a kisebbségi kormányzás 2008 nyarán, csak kisebb változások történtek, aminek az volt az oka, hogy a szabad demokraták gyakorlatilag kívülről támogatták a kormányt például a 2009. évi költségvetési törvény megszavazásával. A bizottságok több mint felében az ellenzéki pártok kerültek többségbe, ezért csökkent a kormány ráhatása a parlamenti napirend meghatározására. Az SZDSZ újdonsült ellenzéki szerepére – a szabad demokrata képviselők felszólalásainak némileg kritikusabb hangvételén kívül – ugyanakkor csupán néhány jel mutatott: amíg például 2006-tól a koalíció felbomlásáig csak három interpellációt nem fogadott el az Országgyűlés, az SZDSZ ellenzékbe vonulásától 2008 végéig már 19-et utasított el (16-szor kormánytag válaszát).
6.5. Az Országgyűlés politikai jelentősége
Ahogy a 2006 és 2008 között működő Országgyűlés általános jellemzésekor láttuk, a parlament munkáját olyan külső hatások befolyásolták, amelyek korábban még nem fordultak elő. A korábbi ciklusokban még nem működött kisebbségi kormány, nem volt gazdasági világválság, s a parlamenti ellenzék sem hirdetett tartós bojkottot a miniszterelnök parlamenti szerepléseivel szemben. A számos külső körülmény azonban ellentétes hatásokkal járt az Országgyűlés politikai szerepére. Valójában ezúttal is azt kell kiemelni, hogy e befolyásoló tényezők jellemzően más és más következményekkel jártak a kormánypárti, illetve az ellenzéki frakciókra. A rendkívül kiélezett viszony miatt például a kormánypárti képviselőcsoportok részéről erős parlamenti pártfegyelemre volt szükség, hiszen a kormány talán még a szokásosnál is csekélyebb ellenzéki támogatásra számíthatott (igaz, a szavazási fegyelemmel korábban sem voltak különösebb gondok). A mindkét oldalon megnyilvánuló fegyelem, illetve szoros pártirányítás csökkentette az Országgyűlés amúgy is szerény önálló politikaalakító szerepét.
Megfigyelhető volt továbbá a törvényhozó hatalom ellensúlyozása olyan intézmények által is, amelyek korábban nem mutattak hasonló aktivitást. Itt említhető meg Sólyom László aktívabb államfői szerepfelfogása, illetve a népszavazási kezdeményezések megszaporodása. A 2008. márciusi érvényes és eredményes népszavazás pedig immár több szakpolitikai kérdésben is tényleges korlátozást jelentett a parlamenti döntéshozatal számára.
Az Országgyűlés súlya ugyanakkor kétségtelenül megnőtt azáltal, hogy az SZDSZ 2008. április 30-án felmondta az MSZP-vel alkotott koalícióját, hiszen a kormánynak ezt követően esetről esetre kellett biztosítania javaslatainak elfogadásához a többséget. Ez kétségtelenül jelentősebb alkupozícióba helyezte azokat a pártokat – elsősorban is az SZDSZ-t, ám egyre inkább az MDF-et is –, amelyek hajlandóságot mutattak a kormányzás folyamatosságának fenntartására, azaz a kormány alkalmi támogatására.
Az SZDSZ „látszatellenzékisége” egyébiránt olyan vitákhoz vezetett, amelyekhez hasonlók már előfordultak a parlament rendszerváltás utáni történetében. Korábban is, és most is az volt a vita lényege, hogy felborulhatnak az erőviszonyok az olyan testületekben (mint például a médiakuratóriumokban), amelyek összetétele a kormánypárti és ellenzéki pártok közötti paritáson alapul. Mivel az ellenzék fogalmát sem az Alkotmány, sem törvény, sem a Házszabály nem tartalmazza, az Alkotmánybíróság határozta meg azt 1999-ben oly módon, hogy „a kormánypárti-ellenzéki jellegnek egyedül csak az az objektív ismérve lehet, hogy egy képviselőcsoport pártja részt vesz-e a kormányban (kormánykoalícióban) vagy sem”, ezért az csak a parlamenti pártok vonatkozásában értelmezhető.
7. ÖSSZEFOGLALÁS
7.1. A parlamenti funkciók és hatáskörök
Az Országgyűlés fokozatosan, ám viszonylag rövid idő alatt kialakította saját szervezeti és működési rendjét, illetve a jogi, házszabályi kereteket önálló gyakorlattal töltötte meg, amely megfelelt a parlamentáris demokrácia kormányformája által támasztott követelményeknek.
A rendszerváltás közjogi kereteinek kialakítása során az Országgyűlés vonatkozásában nem tértek vissza a kétkamarás parlament régi magyar hagyományaihoz. Később ugyan, különösen a 90-es évek közepén, az új alkotmány előkészítésének hangulatában többféle javaslat is felmerült egyfajta korporatív jellegű második kamara létrehozására, amely az egyházak, szakszervezetek és mások részvétele mellett például megoldhatná a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek saját jogú parlamenti képviseletének problémáját is, ám erre a nagy pártok és az SZDSZ körében sohasem volt fogadókészség.
Az Országgyűlés az elmúlt két évtizedben kétségtelenül betöltötte azt a szerepet, amit a modern parlamentáris demokráciák törvényhozásai játszanak a kormányzásban. Annak ellenére, hogy a magyar politikai rendszer egyik legfőbb sajátossága a mindenkori kormánypártok és ellenzéki pártok éles szembenállása, amelyre az együttműködés helyett a konfrontáció jellemző, az Országgyűlés a rendszerváltás óta lényegében mindig képes volt alapvető funkcióinak ellátására. Magyarországon rendre a választási eredményeket visszatükröző kormánykoalíciók alakultak, amelyek általában képesek voltak a kormányzáshoz szükséges többség fenntartására. Jóllehet a magyar pártrendszer az 1990-es évek elején még sok tekintetben diffúz, illetve változékony volt (az 1990–1994-es ciklus végére például a pártszakadások, kilépések és az új pártalakulások következtében már 17 pártnak volt képviselője az Országgyűlésben), az egymást követő kormányok viszonylag erős pártfegyelmet tudtak fenntartani, s a kormányzó koalíciók mindvégig képesek voltak kitölteni megbízatási idejüket. Igaz, ebben nagy segítségükre volt a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye, a frakciókra vonatkozó parlamenti szabályozás (a képviselőcsoportok preferálása, illetve a frakcióelhagyás szankcionálása), illetve a pártstruktúra viszonylag zárt jellege, mely rendkívüli módon megnehezítette olyan pártok megalakulását (vagy a létező pártok átalakulását), amelyek alkalmasak lehettek volna a kormányzás legitimációs deficitjeinek ellensúlyozására.
Az 1990 óta folytatott törvényhozási gyakorlat nagyon sok és sokféle feladatot illetve döntési jogkört állapított meg a parlament számára. Ezek egy része az Alkotmányban is említett hatáskörök részletezése, illetve kiterjesztése, ami különösen az Alkotmány által meghatározott törvényalkotási kötelezettségek tartalmát konkretizálja. A törvény által megállapított országgyűlési feladat- és hatáskörök azonban távolról sem csupán jogalkotási teendőket jelentenek: az Országos Választási Bizottság beszámoltatása a parlamenti és a helyi választásokról éppúgy ide tartozik, mint az Országos Rádió- és Televíziótestület elnökének és tagjainak megválasztása vagy a Nemzeti Egészségfejlesztési Program elfogadása. A parlamenti hatáskörök legalább formális expanziójának részben a kétharmados törvények okozta konszenzuskényszer, részben a kormánypártok és az ellenzéki pártok közötti tartósan feszült és bizalmatlan viszony volt az oka. Ilyen körülmények között nem meglepő a kormány parlamenti ellenőrzésének kiterjesztésére irányuló szándék. Épp az Országgyűlés feladatainak megszaporodásából következtethetünk például arra, hogy törvényi formában a mindenkori ellenzék nemcsak a minősített többséggel elfogadandó, hanem az ún. feles törvények esetében is garanciát látott a végrehajtó hatalom túlsúlyával szemben. Ezt jól mutatja az, hogy még az ágazati törvények tekintetében is gyakori jelenség, hogy az adott törvény a saját szabályozási körén túl is törvényi formát ír elő az általa nem rendezett egyéb feltételekre illetve társadalmi viszonyokra. Az Országgyűlés feladat- és hatásköreinek száma 1990 óta folyamatosan nő, ma már több mint 400 egyedi hatáskört tartanak nyilván.
2. táblázat
Az Országgyűlés döntései, 1988–2008
 
Törvények száma
Országgyűlési határozatok száma
Politikai nyilatkozatok, irányelvek, elvi állásfoglalások száma
Összes döntés
új
módosító
összesen
 
 
 
1988
34
50
84
44
2
214
1990–1994
219
213
432
354
10
796
1994–1998
264
235
499
455
3
957
1998–2002
273
191
464
394
2
860
2002–2006
262
311
573
488
4
1065
2006–2008
170
216
386
294
3
683
Összesen
1222
1216
2438
2029
24
4575
 
Forrás: Országgyűlés, Complex Jogtár
Jóllehet az Országgyűlés alapvetően mindig képes volt alkotmányos és politikai funkcióinak ellátására, egyes vonatkozásokban csak jelentős nehézségekkel és késedelemmel tudott alkotmányos feladatainak eleget tenni. Az alkotmányozás és a legfontosabb államszervezeti, illetve alapjogi szabályozási tárgyköröket illetően a törvényhozó hatalom 1990 óta azzal az (alapvetően strukturális) problémával küszködött, hogy az alkotmányos keretek megváltoztatásához szükséges kétharmados többség nem volt meg, amikor pedig a kormánykoalíciónak mégis ezt meghaladó többsége volt, politikai okokból inkább az önkorlátozást választotta, és alapvetően az ellenzékkel való kompromisszumos döntéshozatalra törekedett. A konszenzus hiánya azonban megmerevítette a magyar közjogi rendszert, így a politika játékszabályait nem kis részben a két évtizeddel ezelőtti politikai konfliktusok kezelésére szabott normák határozzák meg.
Ugyancsak a két oldal közti éles szembenállás volt az oka többször is annak, hogy az Országgyűlés tartósan képtelen volt egyes személyi jogköreinek gyakorlására, azaz az elvileg semleges közjogi tisztségek betöltésére, amelyek a kormánypárti többség és az ellenzék konszenzusát igénylik.
Azt is érdemes megjegyezni, hogy bizonyos parlamenti funkciók teljesítését a rossz vagy ellentmondásos közjogi szabályozás is megnehezítette. A hatályos jog például bizonyos esetekben meghatározott döntésre kötelezi az Országgyűlést, mely követelmény nyilvánvaló ellentétben áll a szabad mandátum elvével, illetve a parlament politikai testületi jellegével. Ez az ellentmondás aztán az elmúlt két évtized során többször is közjogi konfliktusokhoz vezetett. Így például hiába írja elő a népszavazási törvény, hogy legalább 200 ezer kezdeményező aláírás esetén a parlament köteles országos népszavazást kiírni, ha e kérdésben az Országgyűlésnek szavaznia kell. Ez a dilemma akadályozta meg például az egyébként kötelezően létrehozandó vizsgálóbizottságok létrehozását vagy az ugyancsak az ellenzék által kezdeményezett rendkívüli ülések megtartását az Orbán-kormány alatt, miután az Országgyűlésnek szavaznia kell a vizsgálóbizottság összetételéről, vagy a rendkívüli ülés napirendjéről. Ezeket az ellentmondásokat a pártok többször is saját érdekeiknek megfelelően használtak ki – akár még az alkotmányellenes helyzet felvállalásának árán is, miután még az alkotmánysértőnek minősülő mulasztásoknak sincsen semmiféle közjogi szankciója.
7.2. A törvényhozó hatalom a közhatalmi szervek rendszerében
A parlamentáris kormányforma jellegéből következően a törvényhozó szervnek a mindenkori kormányzattal, azaz a végrehajtó hatalommal van a legszorosabb és legsokoldalúbb kapcsolata. A parlamenten belüli kormánypárti-ellenzéki oldal elkülönülése és politikai szembenállása miatt persze ez a viszony alapvetően más a többség és a kisebbség tekintetében. A Magyar Országgyűlésre az erős pártfegyelem jellemző. Különösen igaz ez a mindenkori legnagyobb kormánypártra és ellenzéki pártra, amelyek szokás szerint 90%-nál magasabb arányban a pártjuk által meghatározott magatartást tanúsítják a plenáris üléseken. Ebből következően aztán a kormányzó pártok alkotmányozási törekvéseit, főbb gazdasági elképzeléseit, a költségvetési és zárszámadási törvényt, valamint a folyamatos kormányzáshoz kapcsolódó legtöbb aktust az ellenzék nem támogatja. A szakpolitikai kérdésekben azonban a Magyar Országgyűlésben sem ritka a két (vagy több) oldal közötti egyetértés, vagyis a kormány törvényjavaslatainak ellenzéki megszavazása. Több alkalommal is kialakult konszenzus nagyobb jelentőségű ügyekben is, elsősorban olyan esetekben, amikor a törvényjavaslat népszerű intézkedéseket vezetett be – mint például a Medgyessy-kormány száznapos programjának „osztogató” döntései. Lehetséges, hogy az ilyen esetekben a mindenkori ellenzék összeszorított fogakkal nyomja meg az igen gombot, ám néhány témakörben a valódi összpárti konszenzus a jellemző. Ilyenek az euroatlanti integráció ügyei (NATO- és EU-csatlakozás, jogharmonizáció), amelyekben még a szükséges alkotmánymódosításokat is el tudta fogadni az Országgyűlés.
Ha az Országgyűlés politikai szerepét a más hatalmi ágakkal való viszony alapján akarjuk jellemezni, fontos kiemelni, hogy az elmúlt két évtizedben a parlament mint intézmény – a modern parlamentáris demokráciák gyakorlatához hasonlóan – általában nem jelent meg önálló hatalmi tényezőként. A törvényhozó hatalom befolyása mindig is a frakciók politikai erőviszonyaitól függött. Bár Magyarországon szinte politológiai közhelynek számít, hogy a tényleges hatalommegosztás immár nem a törvényhozó és a végrehajtó hatalom, hanem a kormánypárti többség és az ellenzék között húzódik, valójában a Magyar Országgyűlés 1988–2008 közötti működését mindvégig a többségi elv érvényesülése határozta meg, amelyben a mindenkori ellenzéknek – a minősített többséget igénylő alkotmánymódosítás, illetve a kétharmados törvények, illetve a közjogi tisztségek tekintetében – inkább csak egyfajta vétójoga vagy hatalma volt, ám a törvényalkotást illetően csak elhanyagolható befolyást tudott gyakorolni. Politikai értelemben persze jelentős hatása lehet azoknak az ellenzéki eszközöknek is, amelyek alkalmazása tartósan nyomás alatt tarthatja a kormányzati többséget, illetve a közbeszéd tematizálásán keresztül befolyást biztosíthat a politikai napirendre is.
A parlament 1990 óta mindig képes volt miniszterelnököt választani, és – több-kevesebb problémával – a kormányzati többség is biztosítható volt. A két jobboldali koalíció megbízatási idejének vége felé ugyan ez a többség gyakorlatilag a minimálisra olvadt, 2008 tavaszán pedig a szabad demokraták kiléptek a balközép koalícióból, a parlamentáris kormányzást azonban sohasem fenyegette komoly veszély. Az Országgyűlés a választási eredmények alapján jelentős többséggel választotta miniszterelnökké 1990-ben Antall Józsefet, 1994-ben Horn Gyulát és 1998-ban Orbán Viktort, de biztos többsége volt Boross Péternek és Medgyessy Péternek is 1993-ban, illetve 2002-ben, illetve Gyurcsány Ferencnek 2004-ben és 2006-ban. A legnagyobb parlamenti támogatást Horn Gyula kapta, akit az összes képviselő közel 70%-a (265-en) támogatott, legszűkebb többsége megalakulásakor a Medgyessy- és az első Gyurcsány-kormánynak volt (197 támogatóval), ami az összes képviselő 51%-a, s ami csupán hárommal volt több a minimálisan szükségesnél. 2008 végéig egyetlen miniszterelnökkel szemben sem nyújtottak be bizalmatlansági indítványt, s bizalmi indítvány is csak egy volt, 2006. október 6-án, amikor az Országgyűlés rendkívüli ülésen név szerinti szavazással bizalmat szavazott Gyurcsány Ferencnek.
Ami az államfői hatalomhoz való viszonyt illeti, a köztársasági elnök számára 1989-ben csak mérsékelt közjogi és politikai szerepet szántak, mivel a kerekasztal résztvevői – főleg ellenzéki oldalon – tartottak attól, hogy egy erős államfő hatékony eszköz lehet a volt állampárt számára egy hatalmi visszarendeződés folyamatában. Bár a „semleges” államfői pozíció az Alkotmánybíróság későbbi találmánya, s inkább a 90-es évek adott politikai helyzetének terméke volt, mint alkotmányos konstrukció, a „gyenge” köztársasági elnök alkotmányos hatáskörei csak igen csekély mértékben tették lehetővé, hogy az államfő egyfajta ellensúlyt képezzen a parlamenttel szemben.
Az elmúlt két évtizedben az Országgyűlés és az államfő közötti viszonyra jelentős hatással volt, hogy a köztársasági elnök az adott parlamenti többség jelöltjeként lépett hivatalba, vagy egyfajta „kohabitáció” volt köztük. Mivel ugyanis az Országgyűlés és az államfő megbízatási ideje nem fedi egymást (a parlamentet 4, a köztársasági elnököt 5 évre választják), s 2002-ig mindig a korábbi ellenzék került hatalomra (2005-ben pedig a jobboldalhoz sorolt jelöltet választottak államfőnek), mind a három eddigi köztársasági elnök (Göncz Árpád, Mádl Ferenc és Sólyom László) megtapasztalhatta a vele szemben bizonyos averziókat tápláló parlamenti többséggel való együttélést.
Az államfő és az Országgyűlés közti esetenkénti konfliktusok persze valójában inkább a köztársasági elnök és a kormány, illetve a parlamenti többség között adódtak, legtöbbször az elnök személyi döntései miatt (mint Göncz Árpád esetében 1991-ben a közszolgálati médiumok alelnökei kinevezésének elutasításakor, vagy Sólyom László jelölési gyakorlata kapcsán). Az államfők közvetlen politikai ráhatása a parlamenti döntésekre mindenesetre csekély volt: Göncz Árpád csak 2, Mádl Ferenc és Sólyom László pedig 6-6 esetben küldött vissza a parlamentnek már megszavazott törvényt, önálló államfői törvényjavaslat pedig csak elvétve fordult elő az elmúlt húsz évben. Sikert inkább közvetve, az alkotmánybírósági előzetes normakontroll eszközén keresztül lehetett elérni, igaz, ennek lehetőségei eleve behatároltak.
3. táblázat
A köztársasági elnök szerepe a törvényalkotásban, 1990–2008
Köztársasági elnök
Benyújtott törvényjavaslat
Parlamentnek visszaküldött törvény
Alkotmánybírósághoz
megküldött törvény száma
Göncz Árpád
(1990. 08. 03.–1995. 08. 02.)
3
0
7
Göncz Árpád
(1995. 08. 03.–2000. 08. 03.)
0
2
1
Mádl Ferenc
(2000. 08. 04.–2005. 08. 04.)
0
6
14
Sólyom László
(2005. 08. 05.–
0
13
12
Összesen
3
21
34
 
Forrás: Soltész István: Az Országgyűlés. Budapest, 2009.
Az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság közötti viszonyt nemcsak a rendszerváltás utáni törvényalkotási korszakok, az egyes ciklusok parlamenti többségi viszonyai, hanem az alkotmánybírósági aktivizmus versus önkorlátozás időszakai is befolyásolták. A 90-es évek első éveit az Alkotmánybíróság rendkívüli aktivizmusa jellemezte, különösen alapjogi kérdésekben. A testület „kvázi alkotmányozói” szerepfelfogása részben az új alkotmány elfogadásának sikertelenségéből táplálkozott, s mintegy pótolta azokat az alkotmánymódosítási vagy kétharmados törvényi mulasztásokat, amelyek oka a parlamenti pártok konszenzusképtelensége volt.
4. táblázat
Az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvények száma
Ciklus
Teljes hatályok kívül helyezés
Részleges hatályon kívül helyezés
Törvények törvényerejű rendeletek)
Törvények egyes rendelkezései
1990 májusa előtt
2
36
1990–1994
1
70
1994–1998
94
1998–2002
1
23
2002–2006
2
31
2006–2008
2
10
Összesen
8
264
 
Forrás: Országgyűlés
Az Országgyűlés csak ritkán volt képes érvényesíteni saját akaratát az Alkotmánybírósággal szemben (mint például a külföldön élő magyarok választójogának gyakorlása ügyében), mert az csak alkotmánymódosítással – vagyis a parlamenti pártok közötti konszenzussal – történhetett. Az viszont többször is előfordult, hogy a törvényhozás csak utólag teremtette meg alkotmányos alapjait egyes ambiciózus alkotmánybírósági döntéseknek (mint ahogy az például népszavazási ügyekben történt).
Az időnkénti konfliktusok megint csak nem annyira intézményi jellegű szembenállások voltak, mint inkább a parlamenti többség és az Alkotmánybíróság esetenkénti összecsapásai. Egyes időszakokban például úgy tűnt, hogy az AB magára vállalja egy hiányzó második kamara ellensúlyozó szerepét, vagy – különösen az 1994–1998 közötti ciklusban – pótolni igyekszik a gyenge ellenzék megfelelő eszközeinek hiányát (akár olyan áron is, hogy gazdaságpolitikai kérdésekben is állást foglal, mint tette azt a Bokros-csomag számos intézkedésének eltörlésekor 1995-ben).
Az Országgyűlés működését leginkább befolyásoló parlamenti joggal kapcsolatos alkotmánybírósági joggyakorlat néhány esetben valóban garanciális jelentőségű volt (mint például az ülésrenddel kapcsolatos házszabályi követelmény megállapítása vagy az egyéni jogok védelmi biztosítékainak meghatározása a parlamenti bizottságok működésével kapcsolatban). Más határozatok azonban komoly gyakorlati problémákat jelentettek (így például egyes képviselői jogok alapjogként való értelmezése), vagy egyenesen felborították a parlamenti jog belső logikáját (mint a parlamenti pártok közötti különbségtétel a frakcióalakítási szabályok kapcsán), amelyeket a parlament csak nagy nehézségek árán tudott teljesíteni (az utóbbi esetben csaknem tíz év alatt), vagy elhárítani (például a minden képviselőt megillető felszólalási jog vagy bizottsági hely csupán elméleti lehetőség).
Az Állami Számvevőszék, illetve az ombudsmanok az Országgyűlés szakosított ellenőrző szervei, alkotmányos rendeltetésük nem az, hogy ellensúlyt képezzenek az Országgyűlés hatalmával szemben. Létrehozásuk óta mind az ÁSZ, mind az országgyűlési biztosok nagyfokú függetlenséget és tekintélyt vívtak ki maguknak. Tényleges teljesítményük érdemi értékelése, különösen pedig hasznosítása azonban nem tartozik a parlament erősségei közé. Nagyobb parlamenti figyelmet csak az ÁSZ elnökének, illetve az ombudsmanok jelölése szokott kelteni, ami néha a pártpolitikai csatározások színterévé vált – így az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és helyettese esetében 1993-ban, az ÁSZ-elnök tekintetében 1997-ben, az adatvédelmi biztossal kapcsolatban 2001-ben, több ombudsman esetében pedig 2007-ben és 2008-ban.
A törvényhozó hatalom korlátozására irányuló, elsősorban 2006 után divatba jött intézmény ezzel szemben az országos népszavazás, amely ugyan a parlamentáris demokráciákban a képviseleti hatalomgyakorlás mellett elvileg és gyakorlatilag csak kivételes formája a néprészvételnek, illetve a törvényhozásnak, ám politikai okokból 2006 és 2008 között több tucat ilyen kezdeményezés is volt, amelyeket ráadásul a magyar közjogi szabályozás sajátos módon a szakpolitikai kérdések felé terelt, s amelyek egy részét sokszor csak erősen vitatható jogi érveléssel lehetett elutasítani. Amíg a NATO- és az EU-csatlakozásról szóló népszavazások még érdemben nem avatkoztak a kormányzás menetébe (hiszen támogatásukról konszenzus volt a parlamenti pártok között), addig a 2004. december 5-i (az egészségügyi intézmények privatizációjáról és a kettős állampolgárságról szóló) eredménytelen referendum, valamint a 2008. márciusi eredményes népszavazás – amely elutasította a kórházi napidíj, a vizitdíj és a felsőoktatási tandíj bevezetését – az egész belpolitikai életre nagy befolyást gyakorló, normálisan a parlament hatáskörébe tartozó ügyekben döntött. A helyzet sajátosságát mutatja, hogy olyan eset is előfordult, amikor a kormány fenyegetett népszavazás kezdeményezésével.
7.3. Az Országgyűlés szervezeti és működési rendje
A magyar parlamentet gyakran jellemzik törvénygyárként, amelyben a jogalkotási tevékenység dominál a „vitaparlamenti” jelleggel, illetve a végrehajtó hatalom ellenőrzésével szemben. Ezt gyakran a plenáris ülések tárgyalási idejének megoszlásával igazolják. S valóban, az Országgyűlés idejének kb. 70%-át a törvényalkotáshoz kötődő tevékenységgel tölti. Valójában a kétféle funkció gyakorlása kiegyensúlyozottnak mondható, mert egy olyan parlament esetében, amelyben a törvényalkotás napirendjét és magát a törvényhozás folyamatát döntően a kormány tartja ellenőrzés alatt, vagyis az ellenzéknek csak minimális esélye van javaslatai elfogadtatására, maga a törvényalkotási folyamat is szerves része a kormánypárti-ellenzéki vitáknak és politikai küzdelmeknek.
Magyarországon a parlament elnöki tisztsége – az alelnöki és a jegyzői pozíciókkal együtt – a politikai zsákmányszerzés része; amíg azonban például Szabad György (MDF, 1990–1994), Gál Zoltán (MSZP, 1994–1998) vagy Áder János (Fidesz-MPP, 1998–2002) minden valós vagy feltételezett elfogultságukkal megbízható pártkatonákként tűntek fel, addig Szili Katalin (MSZP, 2002–2008) e pozícióját egyfajta önálló politikai központtá igyekezett alakítani, amely még az elnök saját pártjával szemben is viszonylagos függetlenséget élvez. Bármilyen volt is azonban a parlamenti elnökök egyéni stílusa vagy magatartásmódja, a tisztség alapvetően politikai funkció, semmint semleges közjogi méltóság.
A parlamenti bizottságok fontos előkészítő szerepét az 1990-ben megválasztott képviselők, illetve a parlamentbe került pártok gyorsan felfedezték, s azok gyakran akkor is a szakmai konzultációk színterei voltak, ha a plenáris ülésen (vagy csak úgy általában) a kormánypárti és ellenzéki frakciók között éppen ellenséges hangulat vagy viszony uralkodott. Ezzel együtt az állandó bizottságok, amelyek tükrözik a parlamenti párt-erőviszonyokat, a kormányzati tagozódást nagyjából leképező „kisparlamentekké” váltak, amelyekben alapvetően mindig is a párt-, illetve frakciólojalitás érvényesült. A szakbizottsági rendszer sajátosságaiból következően a nagy számú állandó bizottsági tagság a képviselők jelentős szakmai specializálódásával járt; a bizottsági helyek többségét a frakciók igyekeznek az adott témához értő képviselőkkel betölteni, ami azonban csak részben (vagy sehogyan sem) képes pótolni a magyar törvényhozás szakmai-szakértő apparátusának egyébként látványos hiányát.
Amíg azonban az állandó bizottságok alapvetően folyamatosan betöltötték az Országgyűlés plénumának előkészítői, tanácsadói, véleményezői és javaslattevői szerepét, a vizsgálóbizottsági intézményt sohasem sikerült eredeti (vagy elméleti) funkciójának megfelelően működtetni. A pártok gyakran általában az ellenkező oldalhoz köthető politikai botrányok kivizsgálására kezdeményezték ezeket, amelyek meghiúsítása ezért a szemben álló fél elemi érdeke volt, s hasonlóan látványos ellenakciókra késztette. A legtöbb ilyen bizottság konszenzus híján egyébként meg sem alakult: az 1990 óta kezdeményezett 112 vizsgálóbizottság közül összesen csak 30 alakult meg, amelyekből csupán 10 tudott jelentést (vagy részjelentést) elkészíteni, ezekből pedig az Országgyűlés csak 5-öt fogadott el. Az egyötödös képviselői támogatás esetén 1994 óta elvileg kötelezően megalakítandó vizsgálóbizottságok létrehozásának meghiúsítása nyilván csökkentette az Országgyűlés tekintélyét, igaz, ennél talán csak az járt volna nagyobb kárral, ha megalakulnak. Azoknak a bizottságoknak a működése ugyanis, amelyeket végül felállítottak, gyakran botrányosra sikerült, mert tagjaik pártlojalitása általában erősebbnek bizonyult, mint objektivitása. A vizsgálóbizottsági „vizsgálatok” a parlamenti botránypolitizálás elsődleges terepévé váltak, időnként megmérgezve a parlamenti és a belpolitikai hangulatot.
Amint láttuk, az első szabadon választott Országgyűlés 1990-ben még a korábbi, egypárti törvényhozásra szabott ügyrend alapján kezdte meg a működését. A többpárti működéshez szükséges változásokat az 1994-es új Házszabály rögzítette. Az új ügyrend nem szüntette meg a vitákat, így például az MSZP ezt követően 1997-ig küzdött a napirend előtti felszólalások lehetőségének korlátozásáért, a Fidesz–kisgazda kormánytöbbség pedig egyoldalúan alakította át az Országgyűlés ülésrendjét. Néhány alkalommal a pártok az Alkotmánybírósághoz fordultak alapvetően politikai motivációjú vitáik eldöntése érdekében, például a frakcióalakítási szabályok, a bizottságok működése, a munkarend vagy az időkeretes tárgyalás ügyében.
Ha valaki a kezdetektől figyelemmel kíséri az Országgyűlés munkáját, könnyen az a benyomása támadhat, hogy a tárgyalás stílusa két évtizede folyamatosan romlik. A plenáris ülések munkáját a kormánypárti és ellenzéki frakciók közötti konfrontáció határozza meg, s a „többségi elv” érvényesülése jellemzi leginkább. Ez jól látható még az olyan ügyekben való kompromisszumképtelenségen is, amelyekben pedig a pártok látszólag egyetértenek (kisebb parlament, képviselői juttatások ellenőrizhetősége).
Ez nyilván alapvetően hozzájárul ahhoz, hogy az Országgyűlés intézményi megítélése, azaz az iránta megnyilvánuló közbizalom mértéke régóta nagyon alacsony. Persze félrevezető ezt a bizalmi indexet olyan szervekéhez viszonyítani, mint az Alkotmánybíróság vagy az ombudsmanok, amelyek nem osztják meg már puszta összetételükkel is az állampolgárokat, vagy kifejezetten „polgárbarát” (például jogvédő) tevékenységet folytatnak. Mégis aggasztó a parlament alacsony társadalmi presztízse. Igaz, néha úgy tűnik, a képviselők maguk is sokat tesznek ennek érdekében. Az Országgyűlést gyakorlatilag a rendszerváltás kezdete óta gyakran érték olyan bírálatok, hogy tagjai a saját ügyeikben – félretéve a majdnem minden más ügyben megnyilvánuló éles szembenállást – nagyon is képesek a megegyezésre, ami különösen irritáló lehet a közvélemény számára, ha e megállapodások bizonyos privilégiumok biztosítására irányulnak. Bizonyosan rontották az Országgyűlés megítélését azok a mentelmi ügyek is, amelyek során egyes képviselők mentelmi jogát olyan köztörvényes bűncselekmények gyanúja esetén sem függesztették fel, amelyeknek nyilvánvalóan semmi közük nem volt az érintett képviselői munkájához.
Meg kell jegyezni azonban azt is, hogy a kedvezőtlen presztízs nem mindig indokolt. A gyakran éles viták és a házon belüli politikai feszültségek ellenére például a parlamentet elkerülték az üléstermi botrányok. Még szerencse, mivel a magyar parlamenti jog talán legfejletlenebb része a fegyelmi és belső rendészeti jog (valószínűleg épp azért, mert ilyen botrányok nem szoktak előfordulni). Az elmúlt két évtizedben csupán két rendzavarás történt, azok is külső résztvevőkhöz köthetők. 1996 októberében egy fiatal nő, aki a kisgazdapárt szakértőjeként jutott be az Országházba, a parlamenti padsorokból kívánt tiltakozni az ellen, hogy sokan politikai okok miatt nem kapnak munkát, míg 2004 áprilisában az iraki háború ellen tiltakozó fiatalok szórtak röplapokat a karzatról a képviselők közé.
Ami a mentelmi ügyeket illeti, az elmúlt két évtizedben figyelemre méltó parlamenti gyakorlat alakult ki, még ha a plenáris ülés döntései néha valóban eltérnek is attól. A mentelmi jogot ráadásul, mint annyi más parlamenti intézményt, újra fel kellett fedezni: a rendszerváltás előtti 40 évben összesen csak 17 mentelmi ügy fordult elő (ebből 7 az 1949–1953-as első ciklusban), míg csak az 1990-ben megválasztott Országgyűlés ideje alatt 44 (de 1998–2002 között 83).
7.4. A képviselők és a frakciók
Magyarországon a vizsgált időszakban, 1988 és 2008 között csaknem 1500 személyt választottak országgyűlési képviselővé, ám az első szabad, demokratikus választások fontos cezúrát jelölnek a politikai elitek vonatkozásában. A rendszerváltás első parlamentjébe ugyanis csak 24-en kerültek be a volt képviselők közül, vagyis a parlamenti képviselet szintjén bizonyos, hogy elitcsere ment végbe. A későbbi ciklusokban – ahogy a helyi és az országos politika résztvevőinek köre állandósult – egyre kevesebb újonc képviselő került be az Országgyűlésbe, ezzel szemben egyre nőtt azok száma, akik – elsősorban pártjuk jobb választási eredménye alapján – egy vagy két ciklus kihagyása után visszatértek a parlamentbe. Ahogy tehát az egy folyamatosan működő többpárti parlament esetében várható volt, a képviselői kiválasztásban alapvetően a folytonosság, illetve a fokozatos – az egyes pártok választási szereplésének sikerétől, illetve belső változásaitól függő – megújulása jellemző.
Húsz év alatt természetesen sokat változott a képviselők szociológiai összetétele, akár foglalkozásuk vagy társadalmi csoporthoz való tartozásuk szerint vizsgáljuk őket. A változások iránya a parlament professzionalizálódása felé mutat, ami azt jelenti, hogy mára már döntően olyan tagok alkotják az Országgyűlést, akik megélhetésszerűen politizálnak, azaz foglalkozásuk szerint politikusok. Ez jelentős változás a kezdeti műkedvelő, nagy számban társadalomtudósokból és jogászokból álló parlament összetételéhez képest. A magyar képviselők derékhadát a 40–55 évesek korosztálya adja. Az egymást követő parlamentek tagjainak átlagéletkora lassú növekedést mutat; a 2006-ban megválasztott képviselőké például 49,9 év, az eddigi legmagasabb. Ez bizonyára az országos politikusi osztály folytonosságának következménye, ugyanakkor a pártok időnként jelentősebb mértékben megújítják képviselőjelöltjeik körét, mint például az MSZP a 2002-es választások előtt.
Nem történt áttörés a nők és a nemzeti és etnikai kisebbségek (mindenekelőtt a cigányok) reprezentációjában – ők messze társadalmi arányuknál kisebb részben kerülnek csak be a parlamentbe.
Az Országgyűlés elmúlt 20 éve – kis túlzással – az egyéni képviselői szerepek leértékelődésének története. A rendszerváltás első parlamentje még egy olyan (1989-es) Házszabály alapján kezdte meg működését, amelyet még egypárti parlamentre hoztak. Az egyéni képviselők helyét azonban mind a parlamenti jog, mind pedig a tényleges parlamenti politizálás terén a frakciók, illetve – jóval kisebb mértékben – a bizottságok vették át. Miután a parlamenti pártok sohasem tudtak megegyezni egy kisebb parlament létrehozásában, fel kellett ismerniük, hogy egy ekkora, majdnem 400 tagú törvényhozás nem képes hatékonyan (vagy bárhogy) működni akkor, ha minden képviselőnek korlátlan felszólalási, beszéd- vagy indítványozási joga van. Ezért az egyéni képviselői jogok korlátozását, becsatornázását – a nyugat-európai törvényhozásokhoz hasonlóan – a legjobbakra: az őket tömörítő és irányító frakciókra bízták. A Magyar Országgyűlés tehát pártparlament, illetve frakciók által uralt törvényhozás. Megjegyzendő, hogy a parlamenti gyakorlat ebben a vonatkozásban sokkal előrébb jár, mint a formális parlamenti jog, amelynek fejlődését több szerencsétlen alkotmánybírósági döntés megakasztotta, például a frakcióalapítási szabályokra vonatkozó követelmények meghatározásával, a képviselői beszédjog vagy bizottsági tagság alanyi joggá emelésével (szerencsére ez utóbbiakat a parlamenti gyakorlat nem alkalmazza).
A Magyar Országgyűlést az erős pártfegyelem jellemzi, különösen a kormánypártok körében. A pártok belső kohéziója idővel, a pártstruktúra konszolidációjával amúgy is egyre erősebb lett, de a kormányzati felelősségvállalás (vagy inkább a politikai egzisztencia érdeke) erre a fegyelemre jótékony hatással van; a kormány támogatása sok képviselőnél néhány esetben, például 1992-ben vagy 2008-ban a koalíciók részleges vagy teljes szakadása esetén is nagyobb súllyal esett latba, mint a párthűség.
Fontosabb források és válogatott parlamenti irodalom
Bár a rendszerváltás utáni Magyar Országgyűlésről az elmúlt húsz esztendőben újságcikkek ezrei szóltak, a parlament szervezetéről, működéséről eddig csak nagyon kevés átfogó munka jelent meg. A rendszerváltást megelőző szocialista korszak törvényhozásairól a leginkább ajánlott olvasmány Kukorelli István: Az országgyűlési képviselők jogállása. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1989 című könyve. A rendszerváltás utáni parlamentekről a legjobb áttekintés Soltész István: Az Országgyűlés. Budapest, Parlamenti Módszertani Iroda, 2009 című munkája, amelynek mellékletei tartalmazzák a legfontosabb statisztikai adatsorokat is. Az Országgyűlés egyes tevékenységei köreinek és szervtípusainak tanulmányozásához nagyon hasznos segítséget jelentenek az Országgyűlés saját könyvsorozatának egyes kötetei Soltész István szerkesztésében, így például: A bizottsági munka. 1–2. rész. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994 és 1995; A törvényalkotó Országgyűlés. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994; Az Országgyűlés feladatai. Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2002; A képviselők jogállása. 1–2. rész. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1996, illetve 2004.
Az elméleti és összehasonlító munkák közül kiemelhető Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1998, Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Könyvkiadó, Budapest, 1998 és Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Osiris Kiadó, Budapest, 1998, a legújabb szakirodalomból pedig Smuk Péter: Ellenzéki jogok a parlamenti jogban. Gondolat Kiadó, 2008. Változatos témákban ajánlottak még Kukorelli István válogatott munkái, amelyeknek külön a parlamenti joggal foglalkozó részei vannak, lásd Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Korona Kiadó, Budapest, 1995 és uő: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. Századvég Kiadó, Budapest, 2006. A mai Országgyűlés egyes politikai és működési sajátosságait történeti keretbe ágyazva tárgyalja Pesti Sándor: Az újkori magyar parlament. Osiris Kiadó, Budapest, 2002.
Érdemes tanulmányozni továbbá az általános, illetve átfogó alkotmányjogi műveknek az Országgyűléssel vagy a törvényhozó hatalommal foglalkozó részeit, így például: Az Alkotmány kommentárja. Szerk.: Jakab András. Századvég Kiadó, Budapest, 2009, Alkotmánytan I. Szerk. Kukorelli István. Osiris, Budapest, 1998; Balogh Zsolt–Holló András–Kukorelli István–Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK–Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002.
Az elmúlt két évtizedben több fontos és jól használható parlamenti jogi tárgyú tanulmány jelent meg a Politikatudományi Évkönyv egyes köteteiben, a folyóirat-irodalomban pedig különösen a Jogtudományi Közlönyben, a Magyar Jogban és a Magyar Közigazgatásban, újabban pedig a Közjogi Szemlében. Parlamenti jogi témákban gyakori és fontos szerzők mások mellett Kukorelli István, Petrétei József, Papp Imre, Smuk Péter és Szente Zoltán.
A politikatudományi művek viszonylag ritkábban foglalkoznak önállóan az Országgyűlés intézményével, inkább tágabb összefüggésben tárgyalják a parlament működését, mint például Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi Kiadó, Budapest, 1994 és Körösényi András: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. A parlamentek összetételére vonatkozóan érdemes áttekinteni Ilonszki Gabriella szakmai közleményeit és Bihari Mihálynak a magyar politikai rendszerrel foglalkozó munkáit.
Az Országgyűlés munkájával kapcsolatos források közül ki kell emelni az Országgyűlés saját honlapját (www.parlament.hu), a választási és népszavazási eredményekhez pedig a legbiztosabban az Országos Választási Bizottság oldalán (www.valasztas.hu) lehet hozzájutni. Az Országgyűlés honlapján elérhetők az 1990 utáni plenáris ülések jegyzőkönyvei, amelyek DVD-n is hozzáférhetők, például: Magyarország politikai évkönyve® 2008-ról. Kormányzat, közpolitika, közélet. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, (szerk.: Sándor Péter–Vass László), Budapest, 2009 (1988-tól 2008-ig).