Megosztás | Megosztás Facebookon! Megosztás IWIW-en! Megosztás Twitteren! Nyomtatás
SOMOGYVÁRI ISTVÁN: Magyar alkotmányozás 1988–2008
I. HONNAN INDULTUNK?
1988 a magyar alkotmányozás szempontjából békés évnek tekinthető. Abban az évben nem változott az alaptörvény szövege. Az utolsó alkotmánymódosítás a maga korában kiemelkedő jelentőségű jogalkotási törvénnyel
1. 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról.
1
együtt elfogadott 1987. évi X. törvénnyel történt. Az 1988. január 1-jén hatályba lépett új rendelkezés az Alkotmány 30. §-ának (5) bekezdését módosította, és az Elnöki Tanács Országgyűlést helyettesítő jogkörét korlátozta. A jogalkotási törvényben meghatározott kizárólagos törvényalkotási tárgyakra figyelemmel az Alkotmány előírta: az Elnöki Tanács nem alkothat jogszabályt olyan tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
Milyen Alkotmányunk volt 1988-ban?
Közismert tény, hogy az 1949. évi XX. törvénnyel elfogadott Alkotmány az 1936-os szovjet alkotmány mintájára készült.
2. L. Kukorelli István–Takács Imre: A magyar alkotmány története. Az alkotmányos rendszerváltás jellemzői. In Alkotmánytan I. (Szerk. Kukorelli I.) Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 59.
2
Ez lett Magyarország első írott alaptörvénye, hiszen a korábbi évszázadokban az angol jogfejlődéshez hasonlóan történeti alkotmányunk volt,
3. L. uo. 53.
3
ami azt jelentette, hogy több, ún. sarkalatos törvény együttesen képezte az Alkotmányt. A történelmi fejlődés során egyes törvények elavulttá válva kikerültek e körből, helyükbe új törvények léptek.
A második világháború után megszületett a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény, amelyet egyszerre tekinthetünk az akkori alkotmányos törvények fundamentumának, és a későbbi korszak, az írott alkotmány előfutárának.
4. L. részletesen: Főglein Gizella: Államforma és államfői jogkör Magyarországon 1944–1949. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1993.
4
Ez az ún. kis alkotmány ugyanis – ha röviden, de – minden fontos tárgykörről rendelkezett, ami az államszervezeti kérdéseket illeti. Az alapvető jogokat azonban részleteiben nem szabályozta, azokat a törvény preambuluma deklarálta.
Az 1949. évi XX. törvény szakított az európai mintát is követő magyar hagyományokkal, a hatalmi ágak elválasztásának elvével, a parlamentáris rendszerrel, az alkotmányosság demokratikus garanciáival, és a hatalom egységének elve alapján megteremtette az állampárt által vezetett pártállamot.
Több, csekély jelentőségű módosítás után az 1972. évi I. törvény átfogó alkotmányreformot valósított meg, az 1968-as új gazdasági mechanizmus közjogi tükörképeként. Az Alkotmány szellemisége azonban nem változhatott jobban, mint a társadalmi-gazdasági rendszer egésze.
Ahhoz, hogy hű képet kapjunk a rendszerváltozás közjogi tartalmáról, részletesebben is meg kell ismerkednünk az 1988. január 1-jén hatályos alaptörvénnyel. Az Alkotmány tíz fejezete közül az első a Magyar Köztársaság társadalmi rendjét, a második az Országgyűlést és az Elnöki Tanácsot, a harmadik a Minisztertanácsot, a negyedik a tanácsokat, az ötödik a bírói szervezetet, a hatodik az ügyészséget, a hetedik az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, a nyolcadik a választások alapelveit, a kilencedik a címert, a zászlót és a fővárost szabályozta. A tizedik fejezet tartalmazta a záró rendelkezéseket.
Az Alkotmány és így a társadalom hivatalos értékrendjét az első fejezet rendelkezései fejezték ki. Mit mondtak ezek a szabályok?
„Magyarország: népköztársaság.” (1. §)
„A Magyar Népköztársaság szocialista állam.” [2. § (1) bek.]
5. Az állam jellegét, az alkotmányozónak a hatalomról vallott felfogását az Alkotmány 1. §-a és 2. §-ának (1) bekezdése határozta meg. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel kialakított köztársasági alkotmányunk vezérgondolatai mindezek meghaladásaként a következők voltak: 1. Jelző nélküli köztársaságot akarunk, mert minden jelző „fosztóképző”, a köztársaság teljességéből vesz el valamit. 2. A Magyar Köztársaság nem a szocialista ideológia jegyében szerveződik, hanem olyan általános értékek alapján, mint a függetlenség, a demokrácia, a jogállamiság.
5
„A Magyar Népköztársaságban minden hatalom a dolgozó népé.” [2. § (2) bek.]
6. A népköztársasági alaptörvénytől eltérően a Magyar Köztársaságban a hatalom nem csak a nép egy részéé – akiket valamilyen felsőbb erő a „dolgozó” nép kategóriájába sorol, megkülönböztetve a „nem dolgozóktól”, hanem az állampolgárok összessége a hatalom forrása. A jogállam alkotmánya a népszuverenitás elvét határozza meg, ebből vezeti le a hatalomgyakorlás szabályait. A rendszerváltozás előtti alkotmányunk jellemzője, hogy a népszuverenitás elvét nem tartalmazta, csak utalt rá az Országgyűlés kapcsán [19. § (2) bek].
6
„A Magyar Népköztársaságban a társadalom vezető osztálya a munkásosztály, amely a hatalmat a szövetkezetekbe tömörült parasztsággal szövetségben, az értelmiséggel és a társadalom többi dolgozó rétegével együtt gyakorolja.” [2. § (3) bek.]
7. Ez a rendelkezés a szocialista osztálytársadalmat írta le, amelynek különböző értékű osztályai, rétegei vannak. A vezető erő a munkásosztály. Vele szövetségben áll a parasztság, a második helyen. Következik az értelmiség, amely csak réteg, és a korszak a „haladó” jelzőt használta azokra, akik elfogadták a szocialista társadalmi rendet. „Destruktív” jelzővel illették azokat, akik ezt nem tették. Az Alkotmány felsorolta még az ún. „egyéb” kategóriát, a társadalom többi dolgozó rétegét, amely már nem differenciált. Az Alkotmány többi rendelkezéséből következett, hogy ez a réteg csak akkor vehetett részt a hatalom gyakorlásában, ha „dolgozik”, munkából él.
7
„A város és a falu dolgozói választott és a népnek felelős küldöttek által gyakorolják hatalmukat.” [2. § (4) bek.]
8. A szabály a közvetett demokrácia elvét fogalmazta meg, amely megelőzte a következő bekezdésben szabályozott közvetlen demokratikus formákat.
8
„Az állampolgárok munkahelyükön és lakóhelyükön közvetlenül is részt vesznek a közügyek intézésében.” [2. § (5) bek.]
9. A közvetlen részvétel a közügyek vitelében valójában ugyanazt a tartalmat hordozta, mint a 68. § (1) bekezdéseként megfogalmazott alapvető jog. Ami feltűnő: nincsen szó a népszavazás és a népi kezdeményezés intézményéről, amelyek a közvetlen demokrácia valódi eszközei egy jogállamban.
9
„A munkásosztály marxista–leninista pártja a társadalom vezető ereje.” (3. §)
10. Ez a rendelkezés volt az alkotmányi alapja az „állampárt által vezetett pártállam” történelmi kategóriájának.
10
„A Magyar Népköztársaság a szocialista világrendszer része.” [5. § (2) bek.]
11. Az 5. § (2) bekezdése a szocialista világrendszer részeként helyezte el a magyar államot az akkori „két és fél” osztatú világrendben (szocialista-kapitalista-fejlődő országok). Köztársasági alkotmányunk ilyen besorolást nem alkalmazott: Magyarországot a világ összes országával és népével együttműködést kialakító államként definiálta.
11
„A gazdasági rend alapja a termelési eszközök társadalmi tulajdona.” [6. § (1) bek.]
12. A szocialista társadalmi-gazdasági rend alapja a termelési eszközök társadalmi tulajdona volt. A társadalmi tulajdon kiemelt védelemben részesült. A köztársasági alkotmány által létrehozott szociális piacgazdaság (lásd: az 1989. évi XXXI. törvénnyel beiktatott preambulumot) viszont a magántulajdonra épül, és azonos módon védi az összes tulajdoni formát.
12
„A Magyar Népköztársaság gazdasági életét állami népgazdasági terv határozza meg.” (7. §)
13. A szocialista alkotmánynak a tervgazdálkodás rendszerét megalapozó rendelkezését a köztársasági alkotmány nem őrizte meg. Ez indokolt volt, hiszen a piacgazdaságban a tervezésnek más, kiegészítő szerepe van: segítségével biztosítható a piaci mechanizmusok által nem kezelhető területeken a társadalmi-gazdasági egyensúly fenntartása, az elmaradott térségek fejlesztése, a jólét biztosítása.
13
„A Magyar Népköztársaság elismeri és védi a személyi tulajdont (11. §), elismeri továbbá a kisárutermelők társadalmilag hasznos tevékenységét. A magántulajdon és magánkezdeményezés azonban nem sértheti a köz érdekeit.” (12. §)
14. A szocializmusban a társadalmi tulajdonnak két formája volt: az állami és a szövetkezeti tulajdon [8. § (1) bek., 10. § (1)–(2) bek.]. Mellettük alárendelt szerepe volt a személyi tulajdonnak, amely a személyes használatra szolgáló, nem termelési célú ingó- és ingatlan vagyont jelentette (csak meghatározott számú lakás, üdülő, építési telek lehetett egy család tulajdonában), valamint a szűk körben megtűrt, kisárutermelő magántulajdonnak. Ez utóbbi nem sérthette a köz érdekeit, vagyis érvényben voltak még azok a rendelkezések, amelyek a magántulajdon mértékét behatárolták (az alkalmazottak létszáma, a termőföld területe korlátozott volt).
14
„A társadalmi rend alapja a munka, minden munkaképes állampolgárnak joga és kötelessége, hogy képességei szerint dolgozzék.” [14. § (1)–(2) bek.]
15. A munkára, mint fő értékteremtő erőre alapozott táradalom gondolata nemcsak a szocialista országokra volt jellemző. A második világháború után Olaszországban a Mussolini-féle fasizmus meghaladásaként a kommunista párt elérte, hogy hasonló rendelkezések bekerüljenek az ország alkotmányába. (Olasz Köztársaság Alkotmánya „1. cikk (1) Olaszország munkára alapozott demokratikus köztársaság.”) Ettől azonban Olaszország nem vált szocialista állammá, történelmi fejlődése a kezdeti belső politikai harcok után egyértelműen a piacgazdasági modell irányába indult el.
15
Ezeket a rendelkezéseket egészíti ki államcélként a „Mindenki képessége szerint, mindenki munkája szerint” szocialista elv következetes megvalósítására törekvés
16. Ennek a jelmondatnak a teljes szövege úgy szólt, hogy „mindenki képességei szerint dolgozzék, és mindenki a munkája szerint részesedjék a megtermelt javakból”. A szocialista-kommunista ideológia szerint ez a szocialista korszak elve; a fejlettebb kommunista társadalomban a második mondatrész úgy folytatódik: „mindenki szükségletei szerint részesedjék...”.
16
..
Megemlítette az Alkotmány a Hazafias Népfront [4. § (2) bek.], a szakszervezetek [4. § (3) bek.] és a szövetkezetek [10. § (1) bek.] szerepét a szocialista társadalmi rend fejlesztésében.
17. A szocialista korszak jellemzője volt a Hazafias Népfront ún. „transzmissziós szíj” szerepe, vagyis a társadalom egészét átfogó, egyéni tagság nélküli olyan társadalmi szervezet működése, amely a Magyar Szocialista Munkáspárt vezetésével egységbe tömörítette a társadalom haladó erőit, közvetítette feléjük a párt céljait, akaratát, bevonta őket a célok megvalósításába, erősítette a párt legitimitását a társadalom egészének irányában.
17
A hatalom egységének elvét az a rendelkezés fejezte ki, amely szerint „a Magyar Népköztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely gyakorolja a népszuverenitásból eredő összes jogot” [19. § (1)–(2) bek.].
18. A jogállamok alkotmánya szerint egyetlen szerv nem gyakorolhatja a népszuverenitásból eredő valamennyi jogot. A népszuverenitás egyrészt közvetlen módon valósul meg, másrészt megoszlik az államszervezet egésze között, és minden hatalmi ág (törvényhozó, végrehajtó, bírói, egyéb sajátos hatalmi szervek, pl. semleges államfő, helyi önkormányzatok) az őt illető hatalmi jogosítványokat gyakorolja. Klasszikus példája ennek a megfogalmazásnak a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvénye: „20. cikk (2) Minden államhatalom a néptől származik. A nép az államhatalmat választások, szavazások, valamint a törvényhozás, a végrehajtói hatalom és az igazságszolgáltatás meghatározott szervei útján gyakorolja.”
18
Az államfői hatalmat a 21 tagú Elnöki Tanács gyakorolta [30. § (1) bek.]. Jogában állt minden alkotmányba ütköző jogszabályt, államigazgatási határozatot vagy intézkedést megsemmisíteni, megváltoztatni [30. § (2) bek.]. Alkotmányossági felügyeletet gyakorolt a tanácsok fölött [30. § (3) bek.]. A legerősebb jogosítványa az volt, hogy amikor az Országgyűlés nem ülésezett, az Országgyűlés teljes jogkörét gyakorolhatta, az Alkotmányt azonban nem változtathatta meg, és – 1988. január 1-jétől – nem alkothatott jogszabályt olyan tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe tartozott [30. § (5) bek.].
19. A szocialista korszakban az Országgyűlés egy évben négy rövid, 1-2 napos ülésszakot tartott, és évente 4-6 törvényt fogadott el. A törvényerejű rendeletek száma 50 körül mozgott. 1988-ban 26 törvény és 29 törvényerejű rendelet született.
19
A többi rendelkezés ismertetése itt mellőzhető, mert később, az alkotmánymódosítások kapcsán jelezzük a fontosabb változásokat.
Rendszerváltozás és alkotmányozás
A rendszerváltozást folyamatként szokás leírni, amely 1989-ben Nagy Imre újratemetésével, továbbá a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokkal, az ott kialkudott kompromisszumokkal kezdődött, és az 1990. évi szabad országgyűlési választásokkal érte el csúcspontját. A rendszerváltó alkotmány kialakulása is folyamatosan történt, 1989. októberétől 1990 augusztusáig. Két politikai megállapodás alapozta meg: az MSZMP, az Ellenzéki Kerekasztalba tömörült pártok, szervezetek, illetve a különböző társadalmi szervezeteket összegyűjtő harmadik tárgyaló fél között folyt Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások 1989. szeptemberi lezárása,
20. A Nemzeti Kerekaszal-tárgyalások történetét sokan feldolgozták. Legteljesebbnek tekinthető A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Főszerkesztő Bozóki András. Budapest, 1–4. kötet Magvető Kiadó, 5–8. kötet Új Mandátum Kiadó, 1999–2000. L. továbbá Megállapodás a politikai egyeztető tárgyalások 1989. június 13-a és szeptember 18-a közötti szakaszának lezárásáról. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1991. Ökonómia Alapítvány Economix Rt. Budapest, 1991. 426–427.
20
illetőleg az MDF és az SZDSZ 1990. áprilisi „paktuma”
21. A Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetsége megállapodása szövegét l. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.) i. m. 428–429. A megállapodás közjogi elemzését l. Szalay Péter: Rendszerváltozás és alkotmánymódosítás – 1990. Uo. 430–434.
21
. Sokak szerint azonban a rendszerváltozás máig sem fejeződött be, és a valódi rendszerváltozást egy valóban új alaptörvény megalkotásával lehet méltóan kifejezni.
22. Fricz Tamás, a Civil Összefogás Fórum szóvivője: „Második rendszerváltást kell végrehajtani, mert az elmúlt húsz évben a korábbi pártállam restaurációja ment végbe, újjáalakult a kádárista rendszer.” Népszabadság, 2009. május 25. 2. Egy lehetséges új alkotmány főbb tartalmi elemeit Stumpf István ismertette a XVII. Jogász Vándorgyűlésen, Sopronban, 2009. május 22-én tartott előadásában. Lásd továbbá: Fáy Árpád: Alkotmányos piacgazdaságot Püski, Budapest, 1999.
22
Tanulmányunk azt követi nyomon, hogyan jött létre a rendszerváltozás alkotmánya,
23. Az alkotmányozási folyamatot a Grósz- majd a Németh-kormány nézőpontjából Kulcsár Kálmán – l. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994. 224–268. – és Kilényi Géza – l. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai (Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására, 1988–1990) Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1991 – dolgozta fel.
23
és milyen módosításokkal nyerte el 2008. december 31-i formáját. Megemlékezünk továbbá azokról az alkotmányozási kísérletekről, amelyek szakmai oldalról sok tapasztalatot hoztak, de eredménytelenül zárultak. A tanulmány mellékletében ismertetjük az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány értelmezésére leginkább kiható határozatait.
II. ALKOTMÁNYOS RENDSZERVÁLTOZÁS
Az MSZMP reformkísérlete
Az 1980-as évek közepére az MSZMP reformerőiben és a közjogászokban megérett a felismerés: modernizálni szükséges az 1949-ben szovjet mintára megalkotott, majd 1972-ben megreformált Alkotmányt, mert az még szocialista viszonyok között sem képes követni az új világgazdasági rendszerbe illeszkedni kívánó Magyarország társadalmi-gazdasági problémáit. A gazdaságban a piac, a társadalmi-politikai viszonyokban a jogállamiság és a demokrácia követelményeit kellett volna érvényesíteni, és ezek az igények a 80-as évek végére kezdték szétfeszíteni a szocialista alkotmányosság kereteit.
24. Pozsgay Imre a következőképpen fogalmazta meg az általa szükségesnek tartott teendőket: „Először is a hatalmat szekularizálni kell, tehát fel kell számolni az MSZMP és az állam szinte vallásos összefonódottságát. Ha kiszabadítottuk az MSZMP-t politikai pártként az állami jellegű működés bürokratikus kötelékeiből, következik a második művelet. Ki kell teljesíteni az eddig végrehajtói szerepre szűkített állam valamennyi hatalmi ágát. A törvényhozói hatalomért folyó versenyen át vezethet csak út a végrehajtói hatalomhoz, s a bírói hatalomnak vissza kell nyernie önállóságát, méltóságát. Ezen hatalmak elválasztásával és kiegyensúlyozásával modern államot hozhatunk létre az eddig néphatalomként hirdetett, de a nép – benne az MSZMP-tagok tömegei – által sem ellenőrzött pártállam helyett.” Pozsgay Imre: Gondolatok a szabadság viszontagságairól. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. R-Forma Kiadói Kft., Reform, 1989. 17. A korszak kiemelkedő reformkoncepciói (a PM Pénzügykutató Intézet Fordulat és reform című anyaga, a Beszélő szerkesztőségének Társadalmi Szerződés című koncepciótervezete és Bihari Mihály Reform és demokrácia című munkája) csak szűk szakmai körben terjedhettek.
24
Az Alkotmány felülvizsgálata
Az MSZMP Politikai Bizottsága 1988. május 31-én fogadott el állásfoglalást az Alkotmány felülvizsgálatáról, és kérte fel a kormányt az előkészítő munkák megkezdésére, megszervezésére.
25. A párthatározat szakmai megalapozásaként három forrás is megemlíthető. Elsőként a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodájának tevékenysége, amelyet 1981-től Kilényi Géza vezetett. A Programiroda szervezésében több tucat tanulmány készült, közöttük 18 kötet „Az Alkotmány továbbfejlesztésének tudományos megalapozása” c. sorozat keretében. A második a Németh Miklós – akkor az MSZMP KB Gazdaságpolitikai Osztályának vezetője, utóbb miniszterelnök – felkérésére 1987 szeptemberére elkészült könyv, amelynek címe: „Javaslat az államszervezetnek a gazdasági reformmal összefüggésben való átalakítására, különös tekintettel a kormányzati irányításra”. Szerzői: Kulcsár Kálmán, Sárközy Tamás és Kilényi Géza. A harmadik a Magyar Tudományos Akadémia 1988. májusi közgyűléséhez kapcsolódó, a Közgazdaság és Jogtudományok Osztálya keretében tartott osztályülés az alkotmányosságról. Az osztályülésen elhangzott előadások tanulmánykötetbe foglalva is megjelentek. L. Kovács István (szerk.): Alkotmány és alkotmányosság: Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989.
25
Ennek közvetlen politikai előzménye az 1988. május 20–22-én tartott pártértekezlet volt, amelyen a Kádár János által vezetett régi gárdát leváltotta a Grósz Károly vezette középnemzedék.
26. L. Bihari Mihály: Változások és változatlanságok a politikai intézményrendszerben. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. 53–54. és Széll János: Az MSZMP májusi pártértekezlete uo. 215–226.
26
Újra hatalmi pozícióba került, államminiszter lett a reformszárny két markáns egyénisége, Pozsgay Imre és Nyers Rezső. Néhány héttel később Kulcsár Kálmán akadémikust választották igazságügy-miniszterré, aki határozott elképzelésekkel rendelkezett az új alkotmány tartalmát illetően.
27. Dr. Kulcsár Kálmán: Koncepció az alkotmány felülvizsgálatáról. In Kilényi: i. m. 43–66.
27
1988. júliusában a kormány határozatot fogadott el az Alkotmány felülvizsgálatának ütemtervéről és szakmai szervezeti kereteiről [2022/1988. (HT. 7.) MT-határozat]. A kormányhatározat szerint a párt irányításával, az Igazságügyi Minisztérium szakmai előkészítésével ki kell dolgozni előbb az Alkotmány korszerűsítésének koncepcióját, majd az alaptörvény szövegtervezetét, és a Központi Bizottság, valamint az Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottsága által megtárgyalt anyagok kerülhetnek a kormány, majd az Országgyűlés elé. Az alkotmányozási folyamatnak még az 1990. júniusában esedékes általános országgyűlési képviselő-választások előtt, népszavazással való elfogadással kellett volna lezárulnia.
Alkotmánymódosítások alkotmány-előkészítés közben
Az új Alkotmány előkészítése mellett két alkotmánymódosításra is sor került 1989 elején. Az akkori vezetés ugyanis úgy ítélte meg, hogy a politikai intézményrendszer megfelelő ütemű reformjához az új Alkotmány megalkotását megelőzően több olyan törvény, illetőleg magas szintű jogszabály megalkotása, módosítása szükséges, amely miatt az Alkotmányt már korábban módosítani kell.
A január 10-én elfogadott 1989. évi I. törvény
28. A tanulmányban az éppen tárgyalt alkotmánymódosító törvényt „törvény” kifejezéssel jelöltem. A törvények tartalmának ismertetésénél támaszkodtam az adott törvényjavaslat miniszteri indokolására is.
28
ennek megfelelően az Országgyűlés ügyrendjének (házszabályainak) korszerűsítése érdekében elvégzendő kiegészítéseket, az egyesülési jogról és a gyülekezési jogról szóló törvényjavaslatok előkészítése során felmerült változtatásokat, valamint az Alkotmánybíróság létrehozásához, a népszavazás törvényi szintű szabályozásához, illetőleg a honvédelmi kötelezettségen alapuló alternatív polgári szolgálat bevezetéséhez szükséges módosításokat tartalmazta. Lehetővé tette továbbá, hogy város és község is létrehozhasson közös tanácsot. A módosítások közül kiemelést érdemel az egyesülési és a gyülekezési joggal
29. 1988-ban az MSZMP kezdeményezésére indult el az egyesülési és a gyülekezési jog törvényi szabályozásának megalapozása. A törvénytervezetek szabályos társadalmi viták nyomán formálódtak, és a Hazafias Népfront által szervezett vitasorozat egyértelművé tette, hogy az egypártrendszer ideológiája nem tartható fenn. A vélemények egy irányba mutattak: az egyesülési szabadság alapján pártok is alapíthatók, működésükre és gazdálkodásukra azonban külön törvényben kell speciális rendelkezéseket megfogalmazni. Az Alkotmány módosításával együtt került a parlament elé az egyesülési jogról és a gyülekezési jogról szóló két törvényjavaslat. Az 1989. évi II. és III. törvény korszerű szabályai elfogadásának azonban előfeltétele volt, hogy az Alkotmányból törlésre kerüljenek az olyan rendelkezések, mint pl. a szocializmus, a nép érdekének megfelelően biztosított gyülekezési szabadság vagy a szocializmus rendjének és vívmányainak védelmére létrehozható tömegszervezetek, tömegmozgalmak. (Ez utóbbi rendelkezés egyszerre jelentett ideológiai korlátot és szervezeti kötöttséget, hiszen más szervezeti forma – pl. valódi egyesület vagy párt alapítása – nem volt megengedett.)
A törvény tehát módosította az Alkotmány 64. és 65. §-át, deklarálta, hogy az egyesülés és a békés gyülekezés joga mindenkit megillet, és e szabadságjogok korlátjaként azt rögzítette, hogy gyakorlásuk nem sértheti a Magyar Népköztársaság alkotmányos rendjét (9. §, 10. §). A szabályozás azonban felemás lett, mivel az Alkotmányban akkor még benne maradt a marxista–leninista párt vezető szerepe, továbbá az 54. § (2) bekezdése, amely szerint „a Magyar Népköztársaságban az állampolgári jogokat a szocialista társadalom érdekeivel összhangban kell gyakorolni, a jogok gyakorlása elválaszthatatlan az állampolgári kötelességek teljesítésétől”.
29
, az Alkotmánybírósággal
30. Kulcsár Kálmán igazságügy-miniszternek kiemelt szakmai célkitűzése volt az Alkotmánybíróság létrehozása. Az Alkotmánybíróságnak az új Alkotmány megalkotása előtt való létrehozását az előterjesztő azzal indokolta, hogy az új Alkotmány elfogadásáig várhatóan számos olyan közjogi és politikai szempontból kiemelkedő jelentőségű törvény kerül megalkotásra, amelyek tartalma és gyakorlati alkalmazása az alkotmányosság szempontjából vita tárgyává tehető. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság hatásköre szélesebb legyen az 1984 óta működő Alkotmányjogi Tanács normakontrollt magában foglaló hatáskörénél. Az Alkotmánybíróság hatáskörét ki kívánták terjeszteni a választásokkal kapcsolatos egyes panaszok elbírálására, valamint az emberi jogok érvényesülésével kapcsolatos jogviták egy részére. A törvény rögzítette az Alkotmánybíróság szervezetére és feladataira vonatkozó alapvető szabályokat, utalva arra, hogy az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről külön törvény rendelkezik. Az Alkotmánybíróság feladata a jogszabályok, jogi iránymutatások alkotmányosságának ellenőrzése, alkotmánysértés esetén ezek megsemmisítése, továbbá a törvénnyel a hatáskörébe utalt feladatok ellátása. Ebben a jogkörében az Alkotmánybíróság a törvények alkotmányosságát is ellenőrzi, azonban az alkotmánysértő törvényt nem semmisítheti meg, hanem végrehajtását függesztheti fel (6. §). Az Alkotmánybíróságra vonatkozó rendelkezések hatálybaléptetését az Országgyűlés külön törvényre bízta, mert a végrehajtáshoz szükséges törvény még nem készült el (12. §). Ezek a szabályok nem is léptek hatályba, a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon új megállapodás született az Alkotmánybíróságról.
30
, továbbá a népszavazással kapcsolatos szabályozás.
31. A népszavazás részletes szabályairól jogrendszerünk akkor még nem rendelkezett. Különböző társadalmi szervezetek ugyanakkor népszavazást kívántak kezdeményezni néhány fontos társadalompolitikai ügyben, pl. a bős–nagymarosi vízierőmű megépítéséről. A népakarat kinyilvánítása elől az egyre erősödő társadalmi nyomás hatására a politikai vezetés nem zárkózhatott el. Megkezdődött a népszavazásról szóló törvény előkészítése, amelynek megalapozását szolgálta az alkotmánymódosítás: az országos népszavazás elrendelése az Elnöki Tanács hatásköréből az Országgyűlés hatáskörébe került át, s a törvény kimondta, hogy a népszavazásra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg (2. §).
31
A másik alkotmánymódosítás a május 10-én elfogadott 1989. évi VIII. törvénnyel történt meg. E törvény a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás intézményét, valamint az ügyvezetővé vált kormány csökkentett jogkörének szabályozását építette az Alkotmányba, amelyek a szocialista alaptörvényből hiányoztak, ám a parlamentáris demokráciában elengedhetetlenek.
Alkotmánykoncepció és újabb módosítási kísérlet
Az Igazságügyi Minisztériumban 1988. november 30-ára elkészült az első szabályozási koncepció. Ezt megtárgyalták a párt és az állam alkotmány-előkészítő testületei, majd az észrevételeknek megfelelően átdolgozott, 1989. január 31-ei dátummal elkészített második koncepciót március 8–9-én megtárgyalta és egyhangú szavazással elfogadta az Országgyűlés.
A Lengyelországból Magyarországra is átterjedő politikai változások, az ellenzéki szervezetek egyre erőteljesebb fellépése átalakította a korábbi forgatókönyvet. Március végén az MSZMP Politikai Bizottsága utasítást adott az igazságügy-miniszternek, hogy haladéktalanul készítsen törvényjavaslatot a köztársasági elnök intézményének bevezetéséről. A hivatalos indokolás úgy szólt, hogy a választások lebonyolítását és az új kormány megalakítását magában foglaló közjogi folyamat irányításához egy új, erős és legitim hatalmi tényező szükséges. Ez a közvetlenül választott köztársasági elnök.
Az igazságügyi tárca elkészítette az Alkotmány módosításáról szóló törvénytervezetet. A kodifikátorok a feladat teljesítésekor túlmentek a megrendelésen, mert a köztársasági elnökre vonatkozó rendelkezések mellett már az új választások után folyamatosan ülésező parlamentre és az annak felelős kormányra vonatkozó szabályokat is beépítették a tervezetbe. E törvényjavaslattal egy időben készült el a minisztériumban a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló, valamint az Alkotmánybíróságról szóló törvénytervezet is. Ezeket együtt jelentették meg az országos napilapokban, és szerveztek róluk szakmai és társadalmi vitákat. Az Igazságügyi Minisztérium vezetői konzultációra hívták az újonnan megalakult ellenzéki szerveződések képviselőit is, akik azonban távol maradtak a megbeszélésről.
Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások
Június 13-ig két szálon folytatódott a történet. A kormány véglegesítette és benyújtotta a törvényjavaslatokat az Országgyűléshez, amelynek megyei képviselőcsoportjai és bizottságai megkezdték azok tárgyalását. Ezzel párhuzamosan az MSZMP és az Ellenzéki Kerekasztal (tagjai: Bajcsy-Zsilinszky Endre Baráti Társaság, Fiatal Demokraták Szövetsége, Független Kisgazda, Földmunkás és Polgári Párt, Keresztény Demokrata Néppárt, Magyar Demokrata Fórum, Magyar Néppárt, Magyarországi Szociáldemokrata Párt, Szabad Demokraták Szövetsége, Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája) képviselői hosszú tárgyalások után megállapodtak a politikai átmenetről szóló tárgyalások szervezeti kereteiről és fő témáiról. Így az ún. harmadik tárgyaló fél (Baloldali Alternatíva Egyesülés, Hazafias Népfront, Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség, Magyar Ellenállók, Antifasiszták Szövetsége, Magyar Nők Szövetsége, Münnich Ferenc Társaság, Szakszervezetek Országos Tanácsa) képviselőivel kiegészített Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások I. témakörében, amely a demokratikus politikai átmenet megvalósítását szolgáló elvek és szabályok meghatározását kapta feladatul, az 1. munkabizottságban került sor a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság jogintézménye bevezetésének megtárgyalására. Az 1989. június 10-én aláírt megállapodás másnapján a kormány kérésére az Országgyűlés felfüggesztette e törvényjavaslatok tárgyalását a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások befejezéséig.
Június 13-án került sor a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások első plenáris ülésére, majd az I/1. munkabizottságban június 30-án kezdődött meg az az alkotmányozási munka, amely szeptember 18-án, az addigi tárgyalások lezárásáról szóló megállapodás aláírásával végződött. Az I/1. munkabizottságban a tárgyalások alapjául a kormány által a parlamenthez benyújtott alkotmánymódosító javaslat és Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat szolgált. A tárgyalások nehezen indultak, mert az Ellenzéki Kerekasztal nem kívánta létrehozni a parlamenti választások előtt sem a köztársasági elnök, sem az Alkotmánybíróság intézményét. Mindkét javaslatban az MSZMP hatalma átmentésének szándékát látták. A kerekasztal-tárgyalások céljának a szabad parlamenti választások előfeltételeinek megteremtését, ennek keretében néhány ún. sarkalatos törvény (párttörvény, választójogi törvény, alkotmánymódosítás annak szocialista jellegének megszüntetése érdekében) megalkotását tartották. A harmadik tárgyaló fél pedig nem rendelkezett egységes, határozott véleménnyel egyetlen fontos kérdésben sem. Néhány munkabizottsági ülés után azonban együttműködő szakmai légkör alakult ki, megállapodás született arról, hogy mindegyik tárgyaló fél benyújtja az általa fontosnak tartott alkotmánymódosító javaslatait. Azokat a felek megtárgyalják, és összefüggésükben dönt mindegyik oldal arról, hogy mit támogat a többiek javaslataiból.
Az Ellenzéki Kerekasztal elsősorban az ideologikus részektől szerette volna megtisztítani az Alkotmányt (a párt vezető szerepe, szocialista államcélok, az alapjogoknak a dolgozó nép érdekében való gyakorlása stb.). Döntő fordulatot hozott a harmadik tárgyaló fél magatartásában, hogy magukra vállalták az emberi jogokra vonatkozó szabályok korszerűsítését, és így a tárgyalásokban való részvételük kezdeményezővé vált. Az MSZMP tárgyaló delegációjában részt vevő kormányzati tisztviselők is kibővítették a maguk javaslatát a demokráciát és a jogállamiságot szolgáló új elemekkel, és elfogadták – feltételesen, egyelőre felsőbb szintű politikai jóváhagyás nélkül – a másik két oldal javaslatait. A továbbiakban az igazságügyi tárca képviselője által így egybeszerkesztett javaslatról folyt heteken át a vita. A tárgyalások során kiemelkedő szerepe volt Tölgyessy Péternek, az SZDSZ szakértőjének (a választások után a párt frakcióvezetője, majd rövid időre elnöke), aki maga is kidolgozott egy alkotmánykoncepciót
32. Tölgyessy Péter alkotmánykoncepciója megtalálható pl. Somogyvári István (szerkesztő-lektor): Alkotmányjogi füzetek 1c8. kötet, Égszi, Budapest, 1989. (Részletesen: Tézisek az alkotmányozás folyamatáról és az új alkotmány alapvető szabályairól 1. kötet 16–24.; Az alapjogok valóban jogállami szabályozásáról 2. kötet 38–43.; Országgyűlés és választójog 4. kötet 26–32.; A végrehajtó hatalom szervei: az államfő és a kormány 5–6. kötet 25–28.; Az igazságszolgáltatás szervei 5–6. kötet 102–103.; Az önkormányzatok 7–8. kötet 27–29.; Hogyan szabályozható a gazdaság az alkotmányban 7–8. kötet 99–100.
32
. E koncepcióból ugyancsak sok elem bekerült a közös javaslatba. Lépésről lépésre haladva egyre több kérdésben született megállapodás, amelyet a középszintű tárgyalásokon jóváhagytak, és a vitás kérdésekről tovább folyt a megbeszélés. Nagy segítséget jelentett a végleges megállapodáshoz vezető úton az Antall József által megtalált formula a köztársasági elnökről. Az MSZMP és a kormány eredeti javaslatát átalakítva, az 1946. évi I. törvénnyel bevezetett szabályozást vettük át, és így olyan hagyományra tudtuk a szabályozást visszavezetni, amelyet a szuverén, nem kommunista Magyarország alakított ki. A tárgyalások kölcsönös kompromisszumában kialakított alkotmánymódosítás végül a kényes jogállami igényeknek is megfelelt, ezért az Ellenzéki Kerekasztal elismerte: ez már alkotmánybírósági védelemre érdemes alkotmány. Így nem volt akadálya az Alkotmánybíróságról szóló törvénytervezet elfogadásának sem, amelyet a tárgyalások utolsó hétvégéjén, rohammunkában véglegesítettek a tárgyaló delegációk.
Az Alkotmány módosított szövege az államhatalmi ágak megosztásán, a többpártrendszeren alapuló parlamentáris köztársaság állam- és kormányformáján, a szociális piacgazdaság és a jogállamiság eszméjén alapult. A nemzetközi egyezményekben foglalt tartalommal újult meg az alapvető jogok szabályozása. Visszatértek a történelmi száműzetésből olyan jogintézmények, mint pl. a köztársasági elnök, a számvevőszék, a közigazgatási bíráskodás. Új szervezetek jöttek létre, így az Alkotmánybíróság mellett az állampolgári jogok biztosa.
Az SZDSZ és a Fidesz nem írta alá a záró megállapodást, de nem is vétózta azt meg.
A kormány a megállapodásnak megfelelő tartalommal átdolgozott törvényjavaslatokat nyújtott be, és azokat az Országgyűlés – több-kevesebb változtatással – elfogadta. A tartalmában új alkotmányt, a köztársasági államformát 1956 forradalmára emlékezve 1989. október 23-án hirdette ki Szűrös Mátyás házelnök a Parlament erkélyéről, több tízezres ünneplő tömeg előtt.
A köztársasági alkotmány tartalma
Indokolt az 1989. évi XXXI. törvényt (továbbiakban: törvény) részletesen ismertetni, hiszen a kerekasztal-tárgyalásokon kialakult új alaptörvény jelentősége csak így értékelhető.
A törvény alapvetően alakította át az Alkotmány tartalmát, szellemiségét. Ennek megfelelően a szocialista gondolkodásmódot kifejező preambulumot hatályon kívül kellett helyezni. A kerekasztal-megállapodás nem tett helyébe újat, de az Országgyűlés – az Alkotmányügyi Bizottság javaslatára – talált egy olyan formulát, amely egyaránt tartalmazta az új alkotmányos értékeket és az Alkotmány ideiglenes jellegére történő utalást (1. §). Ez utóbbi elem azért volt fontos, mert az akkori közvélekedés szerint a szabad választások után összeülő új parlament feladata lett volna a végleges alaptörvény megalkotása.
Minden alkotmány az általános rendelkezések körében tartalmazza az államformára, az ország jellegére, valamint a hatalomgyakorlás módjára vonatkozó szabályokat. A törvény a népfelség elvéből indult ki, s ennek megfelelően deklarálta hazánkat köztársaságnak (2. §).
33. Az Alkotmánynak szólnia kellett a köztársaság jellegéről. A törvény a társadalom által támogatott olyan alapértékeket erősítette meg, mint a függetlenség, a demokrácia és a jogállamiság. Az MSZMP külpolitikai okból, a még létező Szovjetunióra figyelve ragaszkodott ahhoz, hogy az alaptörvényben valamilyen formában szerepeljen az állam szocialista jellegére történő utalás. Az EKA kompromisszumként elfogadta azt a megfogalmazást, hogy a Magyar Köztársaságban a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek.
A népfelség elvét öntötte formába az a rendelkezés, amely szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé. A nép a hatalmát a választott helyi, területi tanácstagok, az országgyűlési képviselők útján vagy közvetlenül (népszavazással, népi kezdeményezéssel stb.) gyakorolja. A néptől származtatott, demokratikus hatalomgyakorlással összeegyeztethetetlen bármilyen erőszakos, egyeduralmi törekvés. Ezzel szemben nyújt védelmet az a szabály, amely tiltja a hatalom erőszakos megszerzésére és kizárólagos birtoklására irányuló magatartást. Nem ütközik e rendelkezésbe természetesen az, ha valamely szervezet az alkotmányos szabályok tiszteletben tartásával törekszik a hatalom megszerzésére vagy akár egyedüli gyakorlására.
A társadalmi-politikai változások meghaladottá tették azt a nézetet, hogy a munkásosztály marxista–leninista pártjának vezető szerepét alkotmányosan rögzíteni kell. Ehelyett a többpártrendszer kereteit szükséges jogi eszközökkel kijelölni. Az egyesülési jog alapján a pártok szabadon alakulhatnak és működhetnek a jogrend tiszteletben tartásával. Bejegyzésüknek és tevékenységüknek nem lehet akadálya az sem, ha alapszabályukban a szocialista fejlődéstől eltérő irányt rögzítenek. A büntetőjogi szabályok ugyanakkor kellő védelmet nyújtanak az alkotmányos rend erőszakos megdöntésére szerveződő pártok, politikai szervezetek ellen.
A törvény a pártok alapvető rendeltetését a népakarat kialakításában és kinyilvánításában jelölte meg. Így e rendelkezés is illeszkedett a népfelség elvét kibontó alkotmányos szabályok sorába. A szocialista rendszerben szoros kapcsolat jött létre a párt és az állami szervezetek között, feladataik és hatásköreik gyakran keveredtek. Indokolttá vált a pártok és az állam szétválasztásának Alkotmányban való rögzítése. E szétválasztás akként jelenik meg, hogy a pártok nem gyakorolhatnak közvetlenül közhatalmat, nem irányíthatnak semmiféle állami szervet. E rendelkezés biztosítékául törvényben kell meghatározni a konkrét összeférhetetlenségi szabályokat. Néhány tiltó rendelkezést – pl. az alkotmánybírák vagy a bírák esetében – az Alkotmány maga is megállapított.
A Magyar Köztársaság szuverén állam. Az államnak kötelessége biztosítani, hogy e szuverenitás minden korlátozástól mentes legyen. Meg kell teremtenie mindazon politikai, gazdasági, jogi, katonai és más feltételeket, amelyek birtokában a nép szabadsága és hatalma, az ország függetlensége, valamint területi sérthetetlensége maradéktalanul érvényesül. A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja más államok szuverenitását, és elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét. Kinyilvánítja továbbá – az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmányával összhangban –, hogy tartózkodik az erőszakkal való fenyegetéstől és az erőszak alkalmazásától.
Az emberiség előtt álló közös feladatok megoldása a nemzetek összefogását igényli. A népek a világ megosztottsága helyett keresik a közeledés lehetőségeit s elfogadják a békés egymás mellett élés elvét. A Magyar Köztársaság azonosulva e törekvésekkel és elvekkel, kinyilvánítja, hogy együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával.
Az első és második világháborút követő békeszerződések nyomán kialakult európai határok realitását – tekintettel a világpolitikai erőviszonyokra, szövetségi rendszerekre – nem lehet kétségbe vonni, ez azonban nem jelenti azt, hogy a kialakult sajátos nemzetiségi viszonyokra ne kellene fokozott figyelmet fordítani. Ezért az Alkotmány is rögzíti, hogy a határainkon túl élő magyarság tekintetében az anyaország jelentős szerepet kíván betölteni.
A Magyar Köztársaság elemi érdekének tekinti, hogy jogrendszere a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival összhangban legyen. Ennek alkotmányos rögzítése egyúttal a jogalkotás számára zsinórmértékül is szolgál.
Az alkotmánymódosítás előkészítése során is felmerült a tudomány legújabb eredményeire alapozva az a javaslat, hogy az emberi jogok alapvető értékként kezelését az Alkotmány szerkezetének megváltoztatásával is ki kell fejezni. Ez azonban a módosítás kereteit meghaladta volna. A törvény ugyanakkor már az általános rendelkezések körében rögzítette: a Magyar Köztársaság elismeri és védi az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogait, ezeknek a jogoknak a védelme az állam elsőrendű kötelessége. A törvény előírta: az alapvető jogok és kötelességek fontos alkotmányos garanciája, hogy az ezekre vonatkozó rendelkezéseket kizárólag a minősített többséggel megalkotható, úgynevezett alkotmányerejű törvényekben lehet szabályozni. A nemzetközi egyezményekkel összhangban ezek a jogok csak meghatározott korlátozásoknak vethetők alá. A törvény tételesen meghatározta továbbá azokat az alapvető jogokat, amelyeket még rendkívüli helyzetekben sem lehet korlátozni.
A törvény alapvető irányként a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaságként határozta meg Magyarország gazdaságát. A gazdaság szerkezetváltásához hozzátartozik a tulajdonformák megítélésének, illetőleg alkotmányos megjelenítésének, védelemben részesítésének megváltoztatása is. Ezért az Alkotmány a köztulajdont és a magántulajdont egyenjogúnak nyilvánította. A gazdasági modellváltás fontos követelménye a vállalkozás jogának és a verseny szabadságának támogatása a versenysemlegesség elve alapján. Alkotmányos biztosítékként írta elő a törvény, hogy e jogok korlátait csak alkotmányerejű törvény tartalmazhatja.
Az állam elsődleges feladata a társadalmi élet létfeltételeinek megszervezése. Ehhez bizonyos körben az államnak magának is tulajdonosnak kell lennie. Az állam azonban – mint közhatalom – különválik a társadalom egyéb elemeitől. Tulajdona ezért a társadalmat alkotó magyar nemzet vagyonaként nyert megfogalmazást. Ennek megfelelően az állami tulajdonnal csak az egész népet képviselő szervezetek rendelkezhetnek. A törvény lehetőséget adott arra, hogy alkotmányerejű törvény meghatározhassa az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének a körét. A harmadik tárgyaló fél javaslatára került az Alkotmányba a termelő önigazgatás és az önkormányzatok különféle formái tulajdonának nevesített elismerése, továbbá a szövetkezeti mozgalom, a szövetkezetek önállóságának elismerése. A törvény a korábbi felfogáshoz képest egyértelműbben kinyilvánítja a tulajdon védelmét azzal, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes és feltétlen, valamint azonnali kártalanítás mellett lehet.
33
A törvény az Országgyűlés hatáskörébe utalta a rendkívüli állapot és a szükségállapot kihirdetését, valamint a fegyveres erők külföldi vagy belföldi alkalmazására vonatkozó döntés meghozatalát (4. §).
34. A rendkívüli állapot kihirdetésére a törvény szerint kizárólag akkor kerülhet sor, ha az ország függetlensége vagy területi épsége idegen hatalom erőszakos fellépése következtében veszélybe kerül. Ilyen helyzet áll elő hadiállapot idején, vagy olyan feszült nemzetközi helyzetben, amikor idegen hatalom fegyveres támadásától lehet tartani. Tekintettel arra, hogy a rendkívüli állapot kihirdetése a nemzetközi konfliktusokból származó feszültséget rendszerint tovább mélyíti, arra csak az idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye esetén kerülhet sor. A rendkívüli állapot idején az Országgyűlés kivételes hatalommal felruházott Honvédelmi Tanácsot hoz létre. Az ország alkotmányos rendje, illetőleg az állampolgárok életének és vagyonának biztonsága nemcsak idegen hatalom fegyveres támadása, hanem belső körülmények, illetve természeti vagy más katasztrófa miatt is veszélybe kerülhet. Ezért a törvény lehetővé teszi az úgynevezett szükségállapot kihirdetését. Erre csak szükséghelyzetben kerülhet sor. Ilyennek minősül, ha az alkotmányos rend megdöntése vagy a hatalom kizárólagos megszerzése céljából fegyveres összetűzésre, illetőleg – bármely okból – olyan fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyosan erőszakos cselekményre kerül sor, amely az állampolgárok életét vagy vagyonát tömegesen veszélyezteti. Ugyancsak szükségállapot hirdethető ki az élet- és vagyonbiztonságot tömegesen veszélyeztető elemi csapás vagy ipari katasztrófa idején is.
34
Az ország függetlenségét és területi épségét, az alkotmányos rendet, illetve az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető körülményekből fakadó veszély elhárítása azonnali intézkedéseket kíván. E körülmények azonban az Országgyűlés összehívását, illetve tanácskozását is megakadályozhatják. A hatékony intézkedések azonnali megtétele érdekében ezért a törvény – az Országgyűlés akadályoztatásának esetén – a hadiállapot kinyilvánítására, illetőleg a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére a köztársasági elnököt jogosította fel (5. §).
35. Az említett széles körű jogosítvány kizárólagos és ellenőrzés nélküli gyakorlása a hatalom megosztásának elvét sértené. Ezért a törvény garanciális okból meghatározta az Országgyűlés akadályoztatásának esetét, továbbá tartalmazta azt a rendelkezést, hogy az Országgyűlés akadályoztatásának tényét és a hadiállapot, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a Minisztertanács elnöke együttesen állapítja meg. Ez azt jelenti, hogy ha valamelyikük megítélése szerint az említett feltételek nem állapíthatók meg, akkor a köztársasági elnök nem jogosult ezen intézkedések megtételére. Az Országgyűlés akadályoztatásának megszűnése után köteles felülvizsgálni az alkalmazott intézkedések és a meghozott döntések jogszerűségét.
A rendkívüli állapot idején az ország függetlenségének és területi épségének megőrzése, valamint az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát sértő vagy veszélyeztető körülmények elhárítása az ország valamennyi erőforrásának leghatékonyabb felhasználását igényli. Az ilyen különleges helyzetben a kormányzati szervek csak különleges hatalom birtokában tudják a szükséges intézkedéseket megtenni. Ezért a törvény a rendkívüli állapot idején felállítandó Honvédelmi Tanácsot különleges hatalommal ruházta fel: lehetővé tette, hogy a törvények alkalmazását felfüggessze, ezek helyett, vagy a törvényektől eltérően rendeleti úton különleges intézkedéseket hozzon. A különleges hatalom kiterjed a fegyveres erők alkalmazására vonatkozó döntés meghozatalára is. A különleges hatalom azonban nem korlátlan: az Alkotmány alkalmazását a Honvédelmi Tanács nem függesztheti fel, és az Alkotmánybíróság tevékenysége sem korlátozható.
A Honvédelmi Tanács a nemzet önvédelme érdekében rendelkezik különleges hatalommal, intézkedéseit ezért a nemzet ellenőrzésével teheti meg. Az ellenőrzés lehetőségét az Alkotmány a Honvédelmi Tanács összetételének meghatározásával teremtette meg. Abban ugyanis a nemzeti akarat kifejezésére feljogosított valamennyi intézmény képviselője helyet kap. A Honvédelmi Tanács vezetője a köztársasági elnök, tagjai között pedig – a törvény értelmében – az Országgyűlés elnöke, a Minisztertanács elnöke és tagjai, továbbá az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, valamint a pártokhoz nem tartozó képviselők megbízottja foglalnak helyet. Minthogy a Honvédelmi Tanácsnak katonai döntéseket is kell hoznia, a Magyar Néphadsereg vezérkari főnöke teljes jogú tagja a tanácsnak.
A szükségállapot kihirdetésére okot adó körülmények az ország alkotmányos rendjét, vagy az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát a hadiállapothoz hasonló módon veszélyeztetik. Ebből következik, hogy a szükségállapotot előidéző körülmények felszámolásához éppen olyan rendkívüli hatalomra van szükség, mint a hadiállapot vagy a háborús veszély idején kihirdetésre került rendkívüli állapot idején. Mivel a kormányzat stabilitását, valamint az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságához szükséges belső feltételeket a végrehajtó hatalomnak kell megteremtenie, a szükségállapot idején nincs szükség a valamennyi hatalmi intézmény képviselőjét egyesítő Honvédelmi Tanácsra. Ezért a különleges hatalom gyakorlásának keretében a rendkívüli intézkedések megtételére – ideértve a fegyveres erők alkalmazásának elrendelését is – a törvény a köztársasági elnököt hatalmazta fel. Garanciális okokból azonban a szükségállapot idején is indokolt a különleges hatalom gyakorlásának ellenőrzése. Ezért a törvény szerint a szükségállapot idején az Országgyűlésnek – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottságának – folyamatosan üléseznie kell. A köztársasági elnök a megtett rendkívüli intézkedésekről az Országgyűlés elnökét haladéktalanul tájékoztatni köteles, és az Országgyűlés a köztársasági elnök döntéseit felülbírálhatja. Ugyancsak a különleges hatalom gyakorlásának garanciális korlátját jelenti a törvénynek az a rendelkezése, amely szerint a rendkívüli intézkedések 30 napon túl csak akkor maradhatnak hatályban, ha hatályukat az Országgyűlés, akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága meghosszabbítja.
35
A tényleges hatalmat megtestesítő, a törvényhozó funkciót gyakorló és a kormányzati tevékenységet hatékonyan ellenőrző Országgyűlés csak akkor képes feladatait ellátni, ha folyamatosan működik, és a képviselők erre a tevékenységre felkészült, választási versenyben megméretett, többségükben főfoglalkozású politikusok.
A képviselő feladata nem valamely település, megye vagy foglalkozási csoport érdekeinek védelme, hanem az egész nemzet szolgálata. Ezért írja elő az Alkotmány: az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik (6. §).
36. A törvény folyamatosan – február 1-jétől június l5-ig, illetve szeptember 1-jétől december 15-ig – ülésező Országgyűlést tartott szükségesnek. A képviselőknek természetesen nemcsak az Országgyűlés teljes ülésén kell részt venniük, hanem a bizottságok, a képviselőcsoportok munkájában is tevékenykedniük kell. Ezenkívül az egyes anyagok áttanulmányozása, a szakértőkkel való konzultálás, a választókkal való kapcsolattartás ugyancsak jelentős elfoglaltsággal jár.
Az a kívánatos tehát, hogy a képviselők tevékenységüket hivatásszerűen lássák el, hiszen csak így tudnak teljes értékű munkát végezni. A törvény azonban nem tette kötelezővé ezt a formát, hiszen előfordulhatnak olyan esetek – és olyan más élethivatások –, amelyek nem akadályozzák a kettős funkció ellátását. Ezért a törvény csak szűk körben zárta ki a képviselői megbízatásból egyes foglalkozások gyakorlóit.
A hivatásszerű képviselői tevékenység alapfeltétele, hogy a képviselő a függetlenségét biztosító tiszteletdíjban, továbbá bizonyos kedvezményekben és költségtérítésben részesüljön. Ezek összegét, illetve körét az Országgyűlés állapítja meg. A képviselők elvben azonos értékű munkát végeznek, ezért indokolt, hogy azonos összegű tiszteletdíjat kapjanak. Nem hagyható azonban figyelmen kívül az általuk ténylegesen elvégzett munka sem, amit nyilvánvalóan befolyásolhat egyéb tevékenységük, megbízatásuk, foglalkozásuk időigényessége is. Ezért tartalmazott a törvény egy olyan szabályt is, amelynek értelmében a képviselői tiszteletdíj teljes összegének a kifizetése törvényi feltételhez köthető.
36
A képviselői megbízatás megszűnésének eseteit korábban a választójogi törvény szabályozta. E jogintézmény kiemelkedő jelentősége indokolta, hogy a szabályozás az Alkotmányban történjen. A megszűnési okok közül a törvény elhagyta a visszahívást;
37. A modern képviseleti rendszerek nem ismerik a képviselők, önkormányzati tagok visszahívásának intézményét. A többpártrendszer körülményei között az ellenzék gyakori visszahívási kezdeményezései megbéníthatnák a testületek működését. A képviselők társadalmi ellenőrzését a választópolgárokkal való folyamatos kapcsolattartás mellett a rövid megbízatási idő biztosíthatja, amely megköveteli, hogy a képviselő folyamatosan bizonyítsa tisztségére való alkalmasságát, máskülönben nem választják újra. A törvény ezért a képviselők visszahívásának intézményét megszüntette, és ezzel összefüggésben az ötéves megbízatási időt négyéves parlamenti ciklusra rövidítette.
37
rendelkezett ugyanakkor az összeférhetetlenség kimondásának és a lemondásnak az alapvető eljárási szabályairól (7. §).
38. Korábbi Alkotmányunk az összeférhetetlenséget erkölcsi kategóriának tekintette, hiszen a társadalom érdekeivel ellentétben álló bármilyen természetű tevékenységet minősítette összeférhetetlennek a képviselői megbízatással. A modern parlamentáris rendszerekben az összeférhetetlenség alapvetően jogi kérdés: az államhatalmi ágak megosztásának elve alapján azok a tisztségek összeférhetetlenek a képviselői megbízatással, amelyek valamelyik másik hatalmi ág működésével kapcsolatosak. E tisztségek közül a törvény külön is felsorolta a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróság tagját, az állampolgári jogok országgyűlési biztosát, az Állami Számvevőszék elnökét, elnökhelyettesét és számvevőjét, a bírót, az ügyészt, továbbá a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagját. Nem lehetett továbbá képviselő az államigazgatási szerv dolgozója. Kivételt jelentett a Minisztertanács tagja és a politikai államtitkár, akik korábbi közjogi hagyományaink szerint is lehettek képviselők, annak érdekében, hogy az Országgyűlésben folyamatosan jelen lehessenek a legképzettebb politikusok.
Az összeférhetetlenség szabályaival kapcsolatban az értelmezésnél abból kell kiindulni, hogy ezek a szabályok a képviselői tisztség gyakorlásának megkezdésétől a tisztség megszűnéséig terjedő időre alkalmazandók. A képviselőjelölt tehát bármely, az Alkotmányban ebből a szempontból tiltott tevékenységet folytathat, vagy ilyen tisztséget betölthet mindaddig, amíg képviselővé nem választják. A képviselő tisztsége gyakorlásának megkezdésével egy időben azonban köteles megszüntetni minden összeférhetetlenségi okot. Ha a képviselő az összeférhetetlenségi okot nem szüntette meg, vagy képviselői tisztsége gyakorlása idején folytat egyéb olyan tevékenységet, amely nem egyeztethető össze képviselői megbízatásával, akkor bármely képviselő indítványozhatja az összeférhetetlenség kimondását. Az eljárásra az Országgyűlés ügyrendjének szabályai irányadók. A képviselői megbízatásról történő lemondásra többféle okból kerülhet sor. A lemondási okok sokfélesége miatt ezek tételes felsorolása nem lehetséges. Indokolt viszont kimondani az Alkotmányban, hogy a lemondás – mint egyoldalú jognyilatkozat – érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges.
38
A választások utáni alakuló ülés összehívása a köztársasági elnök feladata; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és az egyes ülésszakokon belül az ülések az összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. Az ülésszak és az ülés fogalmának megkülönböztetése azért szükséges, mert az Országgyűlés folyamatos működése nem jelent folyamatos ülésezést. Az Országgyűlésnek magának kell kialakítania üléseinek rendjét (8. §)
39. Ugyanakkor az Alkotmánynak kell tartalmaznia, hogy kik és milyen eljárási feltételekkel kérhetik az Országgyűlés rendkívüli ülésszakának vagy rendkívüli ülésének összehívását. Rendkívüli ülésszakot akkor kell összehívni, ha az ülés megtartására június 16. és augusztus 31., vagy december 16. és január 31. közötti időpontban van szükség. Egyébként rendkívüli ülés összehívását kell kezdeményezni.
39
A törvény bevezette az Alkotmány „tehermentesítése” céljából az „alkotmányerejű törvény” fogalmát, abból kiindulva, hogy nem lehet minden közjogi szempontból alapvető kérdést az Alkotmányban szabályozni. Ezek a törvények – amelyek részben a legfontosabb állami szervezetekre vonatkoztak, részben pedig az alapvető jogokat vonták szabályozási körükbe – az Alkotmánnyal együtt alkották a magyar közjog jogszabályanyagának legfelső szintjét. Elfogadásuk az Alkotmányhoz hasonlóan minősített többséggel (az összes képviselő több mint kétharmadának szavazatával) történt. Minősített többséget írt elő továbbá a törvény egyes személyi kérdésekben való döntéshez (pl. alkotmánybírák megválasztása, köztársasági elnök felelősségre vonása iránti eljárás megindítása) és a társadalom életét befolyásoló legfontosabb egyéb döntésekhez (pl. hadiállapot kinyilvánítása, rendkívüli állapot kihirdetése) (10. §).
A törvény fontos szerepet adott a köztársasági elnöknek a törvényalkotásban. Törvénykezdeményezési jogot biztosított számára, továbbá a törvények kihirdetésével kapcsolatban különleges jogosítványokkal ruházta őt fel (11. §).
40. Ennek következtében az Országgyűlés által elfogadott törvény kihirdetése az Országgyűlés elnöke helyett a köztársasági elnök feladata lett. Az Országgyűlés elnöke a törvényt csak aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök a törvénnyel szemben alkotmányossági vagy politikai vétót emelhet.
40
Az Alkotmány a köztársasági alkotmány megszületéséig nem különböztette meg az interpelláció és a kérdés intézményét; csak a kérdésről tett említést, és az Országgyűlés ügyrendje tartalmazott rendelkezéseket – eltérő eljárási szabályokat – a két intézményre.
Az interpelláció a parlamenti demokráciákban a végrehajtó hatalom (a kormány és az annak tevékenységéhez kapcsolódó ügyészi szervezet) ellenőrzésének, elszámoltatásának eszköze; az interpellációra adott, el nem fogadott válasz jogkövetkezményekkel jár. A kérdés ezzel szemben nem hordoz közvetlenül felelősségi elemet, hanem arra szolgál, hogy a képviselő – és vele együtt az Országgyűlés – valamilyen közérdekű ügyben felvilágosítást kapjon az ügyben illetékes állami szervezettől, tisztségviselőtől (13. §).
41. A törvény ennek megfelelően a köztársasági elnökkel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosával, az Állami Számvevőszék elnökével és a Magyar Nemzeti Bank elnökével szemben a kérdés jogát, a Minisztertanáccsal, a Minisztertanács tagjaival és a legfőbb ügyésszel szemben ezen felül az interpelláció jogát is biztosítja a képviselők számára. Az Alkotmánybíróság és az igazságszolgáltatást végző bíróságok az Országgyűléstől független szervezetek, ezért tevékenységükről nem az Országgyűlés előtt, hanem közvetlenül a társadalom nyilvánossága előtt kötelesek elszámolni. Az Alkotmánybíróság elnökéhez és a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez ezért sem kérdést, sem interpellációt nem lehet intézni, ezek a személyek az Országgyűlés ülésein nem kötelesek részt venni.
41
A törvény értelmében az Országgyűlés megbízatása alakuló ülésével kezdődik, s működése az újonnan megválasztott Országgyűlés alakuló üléséig tart.
Szabályozza a törvény azokat az eseteket is, amikor az Országgyűlés megbízatása idő előtt szűnik meg: az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is, továbbá új rendelkezésként a köztársasági elnök az Országgyűlést – pontosan meghatározott feltételek esetén, amely feltételek bekövetkezése az Országgyűlés és a kormány között tartós vagy súlyos működési zavart jelez – feloszlathatja (14–15. §).
42. A köztársasági elnök ezzel a jogával azonban csak akkor élhet, ha előtte kikérte a Minisztertanács elnökének, az Országgyűlés elnökének, a frakcióvezetőknek és a független képviselők megbízottjának véleményét. Lényeges azonban, hogy a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés is folytatja a munkáját mindaddig, amíg az új Országgyűlés alakuló ülésére sor nem kerül, mert nem következhet be olyan helyzet, hogy az ország törvényhozó testület nélkül maradjon. A rendkívüli állapot és a szükségállapot idején az Országgyűlés folyamatos működésének különösen nagy jelentősége van. Ilyen helyzetekben nincsenek meg az országgyűlési választásokhoz szükséges rendes feltételek, ugyanakkor fontos kérdésekben kell azonnali döntéseket hozni. A törvény ezért kimondja: rendkívüli állapot és szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és nem oszlatható fel; ha megbízatási ideje lejárt, akkor az Alkotmány erejénél fogva megbízatási ideje meghosszabbodik; a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés pedig soron kívül összehívható, hogy megbízatásának meghosszabbításáról határozzon.
42
A törvény az 1946. évi I. törvényben szabályozott alkotmányos alapintézményként, a köztársasági államformával együtt visszaállította a köztársaság elnökének tisztségét. Kimondta: Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. A köztársasági elnök a fegyveres erők főparancsnoka (16. §).
43. A köztársasági alkotmány úgy rendelkezett, hogy az államfőt az Országgyűlés választja meg, négy évre. A köztársasági elnök jelölésének és választásának szabályai megegyeznek az 1946. évi I. törvény szabályaival. Az elnököt akadályoztatása esetén, vagy ha megbízatása idő előtt megszűnik, az Országgyűlés elnöke helyettesíti, korlátozott jogkörben.
Az elnök feladat- és hatáskörének meghatározásánál az az alapkérdés, hogy a hatalommegosztás intézményesítése és a hatalomkoncentráció megakadályozása érdekében mennyire széles elnöki jogkört célszerű létrehozni. A törvény – az 1946. évi I. törvényhez hasonlóan – a korlátozott elnöki hatalom kialakításának alkotmányos alapjait teremtette meg.
Felelevenítette a törvény az 1848. évi III. törvénycikkben és az 1946. évi I. törvényben is szabályozott miniszteri ellenjegyzés intézményét. Ennek megfelelően egyes, az Alkotmány 30/A §-ában írt államfői hatáskörök gyakorlása során a megtett intézkedésekhez a Minisztertanács elnökének vagy az illetékes miniszternek ellenjegyzése szükséges. Nem irányadó azonban ez a szabály az Alkotmány egyéb helyein szabályozott elnöki hatáskörök (pl. Országgyűlés feloszlatása, bírák kinevezése) esetén.
Az államfő a szükségállapot idejét kivéve nem rendelkezik rendeletalkotási jogosítvánnyal. Ez a hatáskör csak az erős elnöki rendszerhez illene, olyan államszervezetben, amelyben az elnök a végrehajtó hatalom feje, és kormányzási eszköze a jogalkotás. A törvényben foglalt, az Országgyűlés és a kormány közötti egyensúlyozó szerep lényege viszont az, hogy – a szükségállapot esetét kivéve – az elnök sem a törvényhozó, sem a végrehajtó hatalom döntési jogosítványaival nem rendelkezik, hanem ezektől elkülönült államfői hatásköre van.
Az elnök személye sérthetetlen. Megbízatása idején elkövetett valamely cselekménye miatt felelőssége megállapítására különleges eljárást és különleges ítélkező fórumot határozott meg a törvény (16. §).
43
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi I. törvény rendelkezett az Alkotmánybíróságról, de a testület munkájának megkezdésére a törvény elfogadásáig még nem került sor. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon egyértelművé vált, hogy ezt a fontos alkotmányvédelmi intézményt az eredeti elgondolásokhoz képest némileg eltérő tartalommal kell létrehozni. Így a törvények tekintetében is meg kell hogy illesse a megsemmisítés joga; széles körben – de törvényben meghatározott feltételekkel – bárki számára meg kell engedni az eljárás kezdeményezését; az alkotmánybírák számát a várhatóan jelentős munkateher miatt magasabban, 15 főben kell megállapítani; alkotmányos szinten is biztosítani kell továbbá az alkotmánybírák politikai függetlenségét (17. §).
Az Alkotmánybíróság felállításával ez a szervezet vált az alkotmányosság legfőbb őrévé; a többi állami szervezet alkotmányossági felügyeleti joga módosult, jogszabály-felülvizsgálati joga pedig megszűnt.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa jogintézményének nem voltak hazai hagyományai. Az intézmény a skandináv országokban alakult ki, és azt több nyugat-európai ország is átvette. Az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokat érintő – nemcsak államigazgatási – eljárásokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen (18. §).
44. Az országgyűlési biztos tevékenységét a széles nyilvánosság előtt végzi, működésének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. A törvény lehetővé tette, hogy az Országgyűlés az általános hatáskörű országgyűlési biztos mellett egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost válasszon.
44
A jogállamiság lényeges eleme egy olyan szervezetnek a működtetése, amely a törvényhozó hatalom megbízásából ellenőrzi a végrehajtó hatalom gazdálkodását, és általában a közpénzek törvényes, célszerű, eredményes felhasználását. A törvény ezért létrehozta az Állami Számvevőszék intézményét (19. §).
45. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát és a zárszámadást, ellenőrzi az állami vagyon kezelését és ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni.
45
A törvény újraszabályozta a Minisztertanács megalakítására és tagjaira vonatkozó rendelkezéseket (21. §),
46. A Minisztertanácsban csak olyan személyek kapnak helyet, akik az államigazgatás meghatározott ágazatait – miniszterek –, vagy a Minisztertanács által kijelölt feladat-, illetve témakört – államminiszterek – irányítják. A külön miniszterelnök-helyettesi funkció megszűnt. Ezért a törvény a miniszterelnök számára lehetővé tette, hogy az őt helyettesítő vezetőt az államminiszterek közül jelölje ki. A törvény az Országgyűlés hatáskörébe utalta a Minisztertanács tagjainak választását és felmentését. A köztársasági elnök is fontos szerepet tölt be a kormányalakítás során: a parlamenti erőviszonyok figyelembevételével ő jelöli ki a Minisztertanács elnökét, aki viszont már maga választja ki és mutatja be a parlamentnek bizalmi szavazásra kormányának tagjait. Az Országgyűlés a Minisztertanács megválasztásáról és a kormányprogram elfogadásáról egyszerre határoz.
46
továbbá a Minisztertanács feladatait. A leglényegesebb változás: kiegészült a hatásköri lista a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek működésének irányításával és a külpolitika meghatározásában való aktív közreműködéssel (22. §).
47. Az önkormányzatiság elvét sérti, ha a Minisztertanács irányítja a tanácsokat és jogosult azok rendeleteit, határozatait megsemmisíteni. A törvény ezért az említett rendelkezéseket hatályon kívül helyezte. Változott a Minisztertanács szerepe a tudományos és kulturális élet, valamint a szociális és egészségügyi ellátás területén is. A társadalom életének ezeket a területeit az állam nem teljeskörűen fogja át, ezért csak az erre vonatkozó állami feladatok meghatározása és összehangolása a végrehajtó hatalom feladata. Az elemi csapás, illetőleg következményeinek elhárítása, valamint a közrend és a közbiztonság védelme általában – akkor is, ha a veszély súlyossága nem éri el a rendkívüli állapot, illetve a szükségállapot fokát – különleges intézkedéseket igényel. A törvény ezeknek az intézkedéseknek a megtételére – alkotmányerejű törvényben meghatározott keretek között – a Minisztertanácsot jogosította fel. Az Alkotmánybíróság létrehozatalával a jogszabályok ellenőrzése terén a Minisztertanács jogosítványai is megváltoztak. Így az alárendelt szervek által hozott jogszabályok tekintetében nem illeti meg a megsemmisítés joga, hanem ha alkotmányellenességet észlel, akkor az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
47
A fegyveres erők és a rendőrség a végrehajtó hatalom alapvető intézményei, ezért a törvény tartalmazta a fő feladataikra, irányításukra és alkalmazásuk szabályaira vonatkozó rendelkezéseket (26. §).
48. A fegyveres erőkön a Magyar Néphadsereget és a határőrséget kellett érteni. Feladatuk a haza katonai védelme, amely elsősorban az idegen hatalom fegyveres támadásának elhárítását jelenti. Ezzel szemben a rendőrség fő feladata a közbiztonság fenntartása és a belső rend védelme. A fegyveres erőkkel való rendelkezés az állami főhatalom körébe tartozó jogosultság, ezért a törvény – összhangban az Országgyűlés hatáskörének megállapítására vonatkozó szabályokkal – úgy rendelkezett, hogy az ország határait a fegyveres erők csak az Országgyűlés engedélyével léphetik át. Nem kell azonban külön engedély ahhoz, hogy a fegyveres erők nemzetközi szerződés alapján gyakorlat céljából, vagy az ENSZ felkérésére végzett békefenntartó tevékenység céljából hagyják el az országot. A fegyveres erők feladatainak meghatározásából következik, hogy belföldi alkalmazásukra csak kivételesen kerülhet sor.
A törvény a fentieken kívül meghatározta a fegyveres erők irányítását végző szerveket, továbbá felhatalmazást adott az Országgyűlésnek arra, hogy a fegyveres erők és a rendőrség tényleges állományú tagjai politikai pártban való tevékenységét – alkotmányerejű törvényben – korlátozza.
Végül az ország függetlenségének és az alkotmányos rend védelmének jogi garanciájaként előírta a törvény, hogy – érvényes nemzetközi szerződés hiányában – idegen fegyveres erőknek az ország területén való átvonulása, állomásozása, illetve fegyveres alkalmazása csak az Országgyűlés engedélyével történhet.
48
Az államszervezeti változások, az Alkotmány fogalmi rendszerének átalakulása és az igazságszolgáltatás pártoktól való függetlenségének biztosítása jelentős módosításokat eredményezett a bíróságokra és az ügyészségre vonatkozó szabályozásban (29–33. §).
49. Az Elnöki Tanács megszűnése és a köztársasági elnök intézményének létrehozása következtében a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a legfőbb ügyésznek a jelölése a köztársasági elnök hatáskörébe került; ugyancsak az államfő nevezi ki a hivatásos bírókat és a legfőbb ügyész helyetteseit. A törvény szakított az Alkotmányban használt egyes korábbi fogalmakkal. Így az állami, gazdasági és társadalmi rend helyett az alkotmányos rend kifejezést használta, amely pontosabban fejezte ki a bírósági védelemre érdemes értékeinket, továbbá az ügyészség által üldözendő cselekmények tárgykörét. Az új (2) bekezdés a közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjait teremtette meg. Az Alkotmány az igazságszolgáltatás függetlenségének és pártatlanságának biztosítása érdekében kiegészült azzal a szabállyal, hogy a bírók és az ügyészek – az alkotmánybírókhoz hasonlóan – nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.
49
Az emberi jogokról szóló nemzetközi egyezmények, mint az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, a gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya, valamint a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya elismerésével Magyarország kötelezettséget vállalt az általános emberi jogoknak mint alapvető értékeknek az elismerésére. A törvény az egyezmények szellemében újraszabályozta az alapvető jogokat és kötelezettségeket (34. §).
50. Az emberi élet minden társadalom létének alapja és legalapvetőbb értéke, amelyhez – kiteljesedése érdekében – számos egyéb jog, így az emberi méltóság is szorosan hozzátartozik. Ezek az embert születésétől fogva megilletik, nem adományok az állam vagy más hatalom részéről, következésképpen ezektől senki nem fosztható meg önkényesen. A kínzás, a kegyetlen, embertelen, megalázó elbánás vagy büntetés már önmagában is sérti a tágabban értelmezett élethez való jogot, de ezeknek, valamint az érintett hozzájárulása nélkül történő orvosi vagy tudományos kísérlet végrehajtásának kifejezett tilalma külön is indokolt.
Emberhez méltó élet csak szabadon és biztonságban képzelhető el. A szabadság és a személyi biztonság az élethez való joghoz kapcsolódó jogosultságok. Ezektől a jogoktól csak a külön törvényben meghatározott okokból és eljárás alapján lehet valakit megfosztani. Az, akit törvénytelenül korlátoztak személyi szabadságában, a közfelfogás szerint is kárt szenved, amelynek megtérítésére az Alkotmány szintjén indokolt garanciát teremteni.
A társadalmi együttéléshez hozzátartozik az, hogy az emberi érintkezések során jogviták keletkeznek. Ezek megvalósulása többféle lehet, ennek megfelelően tagolódik maga a jogrendszer is. A vitás kérdések végső megoldásaként a jogalanyok a bírósághoz fordulhatnak, illetve a társadalomellenes cselekmények elkövetőinek ügyében a bíróság jogosult dönteni. A jogegyenlőség elvéből következik a bíróság előtti egyenlőség elve is. Különös jelentőséggel bírnak azok a bírósági eljárások, amelyek valaki bűnösségéről vagy ártatlanságáról hivatottak dönteni. Ezért az Alkotmányban kell kimondani, hogy minden személy ügyében független és pártatlan bíróság dönt. Az Alkotmány megfogalmazza az igazságosság és nyilvánosság követelményeit is, és kiemelten foglalkozik az ártatlanság vélelmével, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy mindaddig ártatlannak tekintsék, amíg bűnösségét a bíróság jogerősen nem állapította meg. Az ártatlanság vélelméhez hasonlóan évszázados garanciális elv, hogy csak akkor lehet valakit bűnösnek kimondani, ha az általa elkövetett cselekményt a cselekmény elkövetése előtt a törvény büntetni rendelte.
Az állam közhatalmi szervezetei – bíróság, államigazgatási szervek, más hatóságok – jogalkalmazói tevékenységük során jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg, határozataik az eljárás alá vontakra nézve kötelezőek. Nem zárható ki az, hogy az eljárások során jogszerűtlen döntések is születnek. Ezért, akinek a jogalkalmazó szervezetek a jogát vagy jogos érdekét megsértették, a határozat ellen különféle, a törvényekben meghatározott jogorvoslattal élhet.
A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga magában foglalja a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot. A Magyarország területén törvényesen tartózkodó személyek – magyar állampolgárok, érvényes útiokmányokkal rendelkező külföldiek stb. – belátásuknak megfelelően jogosultak a lakóhely vagy tartózkodási hely önmaguk számára történő meghatározására, ebben nem korlátozhatók.
A törvény a személyhez fűződő jogok körében együtt rendelkezett a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogról.
A gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága keretében mindenki szabadon követheti személyes meggyőződését. Ateista vagy hívő lehet, utóbbi esetben pedig szabadon követheti bármely vallás előírásait. Mindaddig, amíg az nem jár mások jogának vagy szabadságának sérelmével, bírálhatja mások meggyőződését, ilyen értelmű propagandát folytathat, és ateista vagy vallásos nevelésben, oktatásban részesítheti gyermekeit. Mindezeknek egyik alapfeltételeként az Alkotmány garantálja az állam és az egyház különválasztását.
Bárki gondolatainak, meggyőződésének megfelelően véleményt formálhat a külvilág történéseiről, és ennek megfelelő keretek között hangot adhat. Külön nevesített formája a véleménynyilvánításnak és az ehhez kapcsolódó jogoknak a sajtó szabadsága. A sajtó a közérdeklődés kielégítésének és a közvélemény alakításának jelentős eszköze, amelynek a társadalmi nyilvánosság révén kiemelkedő szerepe van a társadalmi ellenőrzés megvalósításában. Ezért külön alkotmányos védelemre szorul. A sajtó szabadsága egyúttal a cenzúra tilalmát is jelenti, de magában hordozza a vélemény kinyilvánításáért való felelősség vállalásának szükségességét is.
Új alkotmányos alapelvként jelenik meg a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog.
A szabad gyülekezés joga alapján mindenkinek joga van felvonulás, rendezvény, tüntetés stb. szervezésére és megtartására, amelyen véleményüknek az egybegyűltek közösen is hangot adhatnak. Az erőszakos cselekmények általános tilalmára tekintettel a megmozdulások törvényességének egyik alapvető feltétele az, hogy a gyülekezés békés legyen.
Az egyesülési jog voltaképpen a gyülekezés rendszeres formájának intézményes megnyilvánulása, amelynek keretében mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezetet létrehozni, vagy már meglevő szervezethez csatlakozni. Az egyesülési jog alapján létrehozott szervezetek különös jelentőséggel bírnak a közakarat kialakításában és a társadalom önszerveződésének megvalósításában. Politikai célt szolgáló fegyveres szervezetet azonban az egyesülési jog alapján nem lehet létrehozni.
A törvény szabályozta az úgynevezett petíciós jogot. Mindenkinek joga van arra, hogy egyedül, vagy másokkal együtt kérelmet vagy panaszt nyújtson be az állami szervekhez. Ennek a jognak a különleges jelentőségét mutatja, hogy több szervezet – az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az ügyészség – egyik alapvető funkciója a közérdekű vagy egyéni bejelentések elbírálása, orvoslása.
Minden demokratikus társadalomnak humanitárius kötelessége a más országból – faji, vallási, nemzeti, nyelvi vagy politikai okokból – elüldözöttek számára segítséget nyújtani. Ezért az Alkotmány menedékjogot biztosít a fenti okokból hazájukat elhagyni kényszerülőknek.
A törvény biztosítja a férfiak és nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. Külön is rendelkezik az anyák támogatásáról és védelméről, továbbá a nők és a fiatalok számára a munkavégzés során szükséges külön védelemről. Nem ellentétes ez a rendelkezés az előnyös megkülönböztetés tilalmával, mert a fokozott védelem az esélyegyenlőség megteremtését szolgálja.
Az új generációk védelme érdekében fogalmazta meg a törvény a gyermekek jogaként azt az elvet, hogy minden gyermek védelemre jogosult családja, az állam és a társadalom részéről, illetőleg jogosult olyan gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A szülőket elsőbbségi jog illeti meg gyermekük nevelésének megválasztásában.
Történelmi tényként rögzítette az Alkotmány, hogy az országunkban élő nemzeti és nyelvi kisebbségek államalkotó tényezők. Ebből a rendelkezésből vezette le a nemzeti és nyelvi kisebbségeknek a nemzeti azonosságtudathoz való jogát, amelybe beleérti a saját kultúrát, a saját nyelvet és egyéb nemzeti sajátosságokat is. A nemzetiségek és más kisebbségek sajátos hídszerepet töltenek be a különböző államok és nemzetek között, jogaik biztosítása éppúgy nem adomány, mint bármely más szabadságjogé.
Az állampolgárság a modern államok és polgáraik kapcsolatának kifejezésére alkotott speciális jogintézmény, olyan jogi kapcsolat, amely kifejezi az állam és polgárának egymásra utaltságát, viszonyát. Akárcsak szabadságától, állampolgárságától sem fosztható meg senki önkényesen, továbbá magyar állampolgárt Magyarország területéről nem lehet kiutasítani, és a magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. Megilleti továbbá a magyar állampolgárokat külföldi tartózkodásuk idején – a külképviseleti szervek útján – a védelem joga. Az általános emberi jogok megjelölés mellett az állampolgári jogok azokat a szűkebb jogokat jelentik, amelyek kizárólag – vagy majdnem kizárólag, mint például a helyhatósági választásoknál – csak magyar állampolgárságú személyeket illetnek meg. Ez azonban nem tekinthető a külföldiekkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetésnek. A magyar állampolgárok számára biztosított ilyen jogosultság az úgynevezett aktív és passzív választójog is. Ugyancsak az állampolgári minőséghez kapcsolódó jog a közügyek vitelének és a hivatalviselésnek a joga.
Az Alkotmány minden embert, illetőleg az állampolgárokat megillető jogokat mindenki számára egyenlően biztosítja. Ezért megfogalmazza a bárminemű megkülönböztetés tilalmát. A történelmi tapasztalatok szerint a jogegyenlőség önmagában semmiképp sem teremt társadalmi egyenlőséget. Ezért a jogegyenlőség megvalósulását olyan intézkedésekkel is segíteni kell, amelyek az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célozzák.
A munkához való jog elismerése azt jelenti, hogy a magyar állampolgároknak alanyi joguk, hogy dolgozzanak, illetőleg a végzett munkájuk mennyiségének és minőségének megfelelő díjazásban részesüljenek. A munkához való jog része a munka és a foglalkozás megválasztásának szabadsága. Ennek értelmében mindenki szabadon dönthet hivatása megválasztásáról is. A munkáltatók oldalán azonban ez nem jelent foglalkoztatási kötelezettséget. Az érdekvédelmi szervezetek alakításához való jog az egyesülési szabadság része, azonban sajátos tartalmánál fogva az emberi jogok között is alkotmányos szabályozást érdemel, csakúgy mint a sztrájkhoz való munkavállalói jog.
A testi és lelki egészség védelme valamennyi, a Magyar Köztársaság területén élő ember vele született joga, amelyet az állam köteles biztosítani. Ennek garanciáit a törvény a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, továbbá az épített és a természetes környezet védelmével törekszik megteremteni. A fejlett társadalmakban méltányossági, politikai és humánus megfontolásokból külön szervezeteket létesítenek az állampolgárok munkaképtelenség és munkanélküliség esetén való anyagi ellátására. Ennek biztosítékaként a törvény a társadalombiztosítást és a szociális intézmények rendszerét határozza meg.
A törvény biztosítja az állampolgárok művelődéshez való jogát, és megjelöli annak garanciáit is. Ezek: a közművelődés kiterjesztése és általánossá tétele, ingyenes és kötelező általános iskola, a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatás, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatása. A művészeti élet szabadsága, a tanszabadság, illetve a tanítás szabadsága a társadalom kulturáltságának fokmérője, ezért e jogok alkotmányos garantálása feltétlenül indokolt. A törvény védelemben részesíti a tudományos igazságokat a tudományon kívüli beavatkozásoktól.
Az Alkotmányban nemcsak az alapvető jogokat, hanem az állampolgári kötelezettségeket is meg kell határozni. A törvény azonban szakít az emberi, állampolgári jogok, illetőleg kötelezettségek merev szembeállításával, azzal a felfogással, hogy a jogok gyakorlása a kötelezettségek pontos teljesítésének függvénye. A kötelezettségeket azonban továbbra is a jogokkal azonos fejezetben helyezte el, mert átmenetinek szánt módosításról lévén szó – a jogalkotó igazodott a hatályos Alkotmány szerkezetéhez.
Az Alkotmány minden állampolgár kötelességévé teszi a haza védelmét. A haza védelmének egyik formája az állampolgárok általános honvédelmi kötelezettsége, illetőleg a törvényben meghatározott feltételek alapján történő polgári szolgálat. A polgári szolgálat alkotmányos megjelenítése összhangban áll a lelkiismereti és vallásszabadság alkotmányos garantálásával. A méltányos közteherviselés alkotmányos kötelezettségének elvével összhangban a törvény úgy rendelkezik, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. A törvény a szülők és gondviselők kötelezettségévé teszi azt, hogy gyermekük taníttatásáról gondoskodjanak. Ez részint erkölcsi, részint jogi kötelezettség, amelynek teljesítése a társadalom és a család közös érdeke.
A jogállam fogalmának lényege a jog uralma, az hogy az állam a jogszabályok alapján működik, és hogy a polgárok bármely jogvitájukkal a bírósághoz fordulhatnak. A törvény ezért biztosítja, hogy az állampolgári jogok, kötelességek érvényesülésével kapcsolatban a más személyekkel, vagy az állammal szemben előterjesztett igények bíróság előtt érvényesíthetők legyenek.
50
A törvény a választások alkotmányos alapelveinek újraszabályozása során abból indult ki, hogy csak az alapvetőbb elveket szükséges az Alkotmányban rögzíteni, a részletes és gyakrabban változó rendelkezéseket a választási törvényben kell szabályozni. Az alapelvek változatlanok maradtak: általános és egyenlő választójog, közvetlen és titkos szavazás (35. §).
A törvény új szerkezeti rendben tartalmazta az Alkotmánynak a fővárosra és a nemzeti jelképekre vonatkozó rendelkezéseit. A törvény nem írta le az ország címerét és zászlaját, hanem azt – több ország alaptörvényéhez hasonlóan – külön alkotmányerejű törvényre bízta, ellenben beiktatta az alaptörvénybe a Magyar Köztársaság Himnuszát (36. §).
A törvénynek a köztársasági elnökre vonatkozó szabályai értelmében az elnököt az Országgyűlés választja négy évre. Ha a korábbi államfő megbízatása megszűnt, akkor harminc napon belül új elnököt kell választani. Az átmeneti szabályok szerint a törvény hatálybalépésének a napján az Elnöki Tanács megszűnik. Ebből következően az Országgyűlésnek harminc napon belül meg kellett volna választania a köztársasági elnököt. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyaláson született megállapodásnak megfelelően azonban a törvény úgy rendelkezett, hogy ha az alkotmánymódosítással visszaállított köztársasági elnöki tisztség betöltésére az új Országgyűlés megválasztása előtt kerül sor, akkor a köztársasági elnököt közvetlenül választják meg. A választás részletes szabályait a törvény külön törvényre bízta és előírta: a köztársasági elnök hivatalba lépéséig az elnöki jogkört az Alkotmánynak megfelelően az Országgyűlés elnöke gyakorolja (40. §).
Politikai akciók az államfő megválasztásának módjával és időpontjával kapcsolatban
A záró megállapodást alá nem író SZDSZ és Fidesz népszavazást kezdeményezett annak érdekében, hogy ne kerüljön sor az államfő megválasztására a szabad parlamenti választások előtt. A november 26-án lezajlott népszavazás mintegy 6 ezer szavazatkülönbséggel a népszavazást kezdeményezők győzelmét hozta.
A köztársasági elnök megválasztásának időpontjáról tartott népszavazás szoros eredményét sokan úgy értelmezték, hogy a választópolgárok többsége valójában a közvetlen elnökválasztást szeretné. Erre hivatkozva két országgyűlési képviselő – a kormány támogatásával – kezdeményezte az Alkotmány módosítását és a közvetlen államfőválasztás általános szabállyá tételét. A március 1-jén elfogadott 1990. évi XVI. törvény tehát elsősorban a köztársasági elnökre vonatkozó szabályozást változtatta meg.
51. A törvény általános szabállyá tette az államfő közvetlen megválasztását, összhangba hozta továbbá a közvetlen választásra és az elnök felelősségre vonására vonatkozó szabályokat. Ha ugyanis a köztársasági elnököt nem az Országgyűlés, hanem a nép választja, akkor ugyancsak a nép dönthet idő előtti elmozdításáról. Kivétel ezalól, ha a köztársasági elnök a hivatali tevékenységével összefüggésben bűncselekményt követett el, mert az igazságszolgáltatást bírói fórumnak kell gyakorolnia. Ilyen bírói fórumként hozta létre a törvény az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság bíráiból álló Ítélkező Tanácsot, amely összetételénél fogva garancia a pártatlan ítélkezésre (1–4. §).
Az Alkotmány 68. §-ának (1) bekezdése kimondta: A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és nyelvi kisebbségek részesei a nép hatalmának; államalkotó tényezők. A törvény ezt a szabályt töltötte ki tartalommal – a nemzeti kisebbségek követelése nyomán –, amikor úgy rendelkezett, hogy a törvényhozó és az önkormányzati szervekben kötelező a kisebbségek képviseletének biztosítása. A törvény értelmében a választójogi törvény szabályai szerint megválasztott háromszáznyolcvanhat képviselőn kívül az Országgyűlés – külön törvényben meghatározott módon és számban – maga választja – kooptálja – tagjai közé a kisebbségek képviselőit (6. §).
Az Alkotmánybíróság egyik határozatában megállapította, hogy az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 2. § (4) bekezdésének az a része, amely szerint „a szavazásban akadályozott az, aki a szavazás napján külföldön tartózkodik”, alkotmányellenes, mert e szabálynak alkotmányos alapja nincs. Ezért az idézett rendelkezést megsemmisítette. Így joghézag keletkezett, mivel a választási törvényben nem maradt rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok a választási jogukat hogyan gyakorolhatják. Az Országgyűlés ezt a joghézagot úgy pótolta, hogy az idézett rendelkezést az Alkotmányba emelte. Így megteremtette a törvényi szabályozás alkotmányos alapját (7. §). Utóbb többen vitatták e megoldást, mondván, inkább a külföldön történő szavazás feltételeit kellett volna megteremteni. A kormány álláspontja szerint azonban ez akkor nem volt megoldható.
51
A kormány nem egyeztette az alkotmánymódosítást a parlamenten kívüli ellenzéki erőkkel. Sokan ezért puccsszerűnek minősítették a változtatásokat, amelyek közül az államfőre, valamint a kisebbségek képviseletére vonatkozó rendelkezések nem voltak hosszú életűek.
Az MDF és az SZDSZ megállapodása
A szabad választások első fordulójára 1990. március 25-én, második fordulójára április 8-án került sor.
A választások győztese az MDF lett, második helyezettként az SZDSZ végzett. A parlamentbe bejutott többi párt (FKGP, MSZP, KDNP, Fidesz) nagyságrenddel kevesebb mandátumhoz jutott, mint a két nagy. Abszolút többség hiányában koalíciós kormányzásra kellett berendezkedni. Az MDF és az SZDSZ nagy koalíciója lehetetlennek tűnt, mert már a kerekasztal-tárgyalások záró szakaszában alapvető ellentét mutatkozott kettejüknek a jövőre vonatkozó politikai nézeteit illetően. Kiütközött az eltérő történelmi gyökerekből és kulturális háttérből fakadó különbségek sora is. Az MDF ezért az ún. történelmi pártokkal, a kisgazdákkal és a kereszténydemokratákkal készült koalícióra lépni. E pártok az Ellenzéki Kerekasztalnál is hasonló elveket vallottak. (A másik pólust az SZDSZ és a Fidesz képviselte, de nekik együtt nem volt többségük a parlamentben.) Az MSZP-vel egyik párt sem kívánt koalícióra lépni.
Ebben a helyzetben az MDF miniszterelnök-jelöltje, Antall József tárgyalást kezdeményezett az SZDSZ-szel annak érdekében, hogy az ország kormányozhatósága biztosítva legyen. Ehhez az Alkotmány módosítására volt szükség a kétharmados törvények számának radikális csökkentése és a kormány stabilitását biztosító konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetése céljából. Az MDF tárgyaló küldöttsége cserébe az államfői tisztséget ajánlotta fel a szabad demokratáknak, megnevezve Göncz Árpádot, az SZDSZ ügyvivőjét, mint számukra is elfogadható jelöltet. A tárgyalások eredményre vezettek, és a megegyezés kiterjedt azoknak az egyéb változtatásoknak az átvezetésére is, amelyek részben a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon létrejött, de azóta a volt szocialista országokban végbement történelmi változások folytán meghaladottá vált kompromisszumok törlését (pl. a polgári demokráciára és a demokratikus szocializmusra történő utalás), részben a kerekasztal-megállapodást felülíró alkotmánymódosítások korrekcióját jelentették (pl. a köztársasági elnökre vonatkozó szabályok).
Az MDF és az SZDSZ megállapodását május 2-án hozták nyilvánosságra, aznap, amikor az új Országgyűlés alakuló ülését tartotta. A többi párt nem vett részt a megállapodás előkészítésében, ezért tartózkodóan, illetve egyesek felháborodással fogadták, paktumot emlegettek. A két nagy pártnak azonban együtt kétharmados, alkotmányozó többsége volt, és ez a többség biztosította a szükséges jogalkotások megvalósítását.
A köztársasági alkotmány „finomhangolása”
A megállapodás többlépcsős alkotmánymódosítással ment teljesedésbe. Ennek oka az volt, hogy a legsürgősebb, a kormányalakításhoz szükséges változtatásokat az alakuló ülés után nyomban végre kellett hajtani. Ezt követően hosszabb időbe telt a „nagy” alkotmánymódosítás véglegesítése, parlamenti megtárgyalása. Végül külön szakaszban, augusztusban történt meg a helyi önkormányzati rendszer Alkotmányba építése, mert a párhuzamosan folyó kétharmados önkormányzati törvény előkészítése akkor ért el olyan készültségi fokot, hogy az alaptörvénybe való rendelkezések végleges szövege rögzíthetővé vált. Az említetteken kívül két kisebb módosításra került sor: az egyik a címer, a másik a mentelmi jog szabályait tartalmazta.
A május 9-én elfogadott 1990. évi XXIX. törvény a demokratikus országok gyakorlatának megfelelően a miniszterelnököt feljogosította arra, hogy kiválassza kormányának tagjait. A kormány elnöke ugyanis több mint első az egyenlők között: ő a kormány vezetője. Ezért a törvény a Minisztertanács elnöke kifejezést az új jogi helyzetnek, a magyar hagyományoknak megfelelő, miniszterelnök kifejezéssel váltotta fel.
52. A miniszterek egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is foglaljanak el. A törvény ezért megszüntetette a miniszterek között meglévő státuszbeli különbséget is kifejező államminiszteri tisztséget, ugyanakkor lehetővé tette – meghatározott feladatokra – tárca nélküli miniszterek kinevezését. A minisztériumok szervezése és átalakítása alapvetően a kormány és annak parlamenti többségének feladata. A törvény ezért a minisztériumok felsorolását 2/3-os „alkotmányerejű” törvény helyett feles törvényre bízta.
52
A június 19-én elfogadott 1990. évi XL. törvény – bár átfogóan módosította az Alkotmányt – nem lépett fel olyan igénnyel, hogy a módosítás következtében megállapított Alkotmány hosszú távon hazánk stabil alaptörvénye legyen. A törvény céljául csak azt tűzte ki, hogy az új Alkotmány megalkotásáig megfelelő alkotmányos biztosítékokat nyújtson ahhoz, hogy Magyarországon szilárd – demokratikus alapokon nyugvó – parlamentáris államrendszer alakuljon ki.
A törvény alapvetően két nagy szabályozási körre bontható.
A Nemzeti Kerekasztalnál kialakított Alkotmány – az 1990. május 9-én elfogadott módosításáig – kétféle parlamenti szavazási arányt ismert. Egyes meghatározott tárgykörrel kapcsolatos (alkotmányerejű) törvények elfogadásához és meghatározott személyi döntésekhez kétharmados, minősített többséget kívánt meg, amely az összes országgyűlési képviselő kétharmadának igenlő szavazatát jelentette; a többi döntés egyszerű többséget igényelt.
A parlamentáris demokráciákban az egyes kérdésekben történő szavazás általában ennél jóval bonyolultabb. Ennek oka az, hogy a szavazás mikéntje, a döntéshez szükséges szavazatok száma általában az eldöntésre váró kérdések jelentőségének és súlyának megfelelően alakul. Mindezek alapján a törvény differenciált szavazási módot vezetett be.
53. Eszerint az Országgyűlés az egyes döntéseit egyszerű többséggel, abszolút többséggel (az összes képviselő 50%-a, plusz 1 fő), a jelen levő képviselők kétharmadának igenlő szavazatával, vagy az összes országgyűlési képviselő kétharmadának támogató szavazatával hozza meg. A törvény az összes képviselő kétharmadának igenlő szavazatát az Alkotmány módosításához, a nemzeti jelképekről szóló törvény elfogadásához, és a legfontosabb személyi döntések meghozatalához – a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagjai, az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosai, az Állami Számvevőszék elnöke és alelnökei, továbbá a Legfelsőbb Bíróság elnöke megválasztásához – kívánta meg. Az addig hatályban levő alkotmányerejű törvény kategóriát – amely gyakran értelmezési nehézségeket okozott – a törvény megszüntette. Azoknak a nem kormányzati kérdésekre vonatkozó törvényeknek a meghozatalához, melyeknél fokozottan figyelembe kell venni az ellenzék véleményét, mint például a Házszabály elfogadása, a képviselők jogállásáról szóló törvény, a jelenlevő képviselők kétharmadának igenlő szavazata szükséges. Emellett az Alkotmány ilyen szavazati arányt írt elő az egyes emberi szabadságjogok, valamint más fontos tárgykörök eldöntéséhez is. Az Alkotmány általános meghatározás helyett minden konkrét esetben megjelölte, hogy az adott kérdésben milyen döntési arányra, milyen támogató többségi szavazatra van szükség a tárgyban való állásfoglaláshoz. Ahol ilyen kifejezett megjelölés nem található az alaptörvényben, ott a döntéshez egyszerű többség kell. E megoldás ugyan növelte az Alkotmány terjedelmét, de előnye, hogy minden esetben egyértelművé teszi a szavazás módját. Már a május 9-i alkotmánymódosítás abszolút többséget (az összes képviselő több mint fele) írt elő a miniszterelnök megválasztásához. A törvény ezzel összhangban a bizalmatlansági indítvány elfogadásához is ezt a követelményt támasztotta. [A határozathozatali követelményekről szól a törvény 4. §-a, 8. §-ának (3) bekezdése, 10. §-a 20. §-a, 23. §-a, 24. §-ának (2) bekezdése, 28. §-a, 32–35. §-a, 38–49. §-a.]
53
A másik nagy szabályozási kör, amely a törvényben található, az időközben meghaladottá vált rendelkezések megváltoztatását, továbbá azokat a közjogi feltételeket és garanciákat tartalmazta, amelyek elengedhetetlenek voltak a parlamentáris demokrácia, illetőleg a stabil kormányzati működés biztosításához.
54. A törvény a társadalom által támogatott alapértékek közül elhagyta a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékeire történő utalást (1. §).
A törvény az alapvető emberi és állampolgári jogokra és kötelezettségekre vonatkozó törvényeket nem tekintette általában kétharmados többséggel meghozandó törvénynek. Azokat az eseteket, ahol változatlanul szükséges az ilyen tartalmú törvény elfogadásához a kétharmados többség, az adott alapvető jognál határozta meg. Az alapvető jogok általános korlátozhatóságára vonatkozó szabályokat pedig akként változtatta meg, hogy az alapvető jogok lényeges tartalmára vonatkozóan előírta: azt még törvény sem korlátozhatja (3. §).
A törvény az Alkotmány ideológiai megtisztítása jegyében – nem biztos, hogy helyesen – mellőzte azt a rendelkezést, hogy piacgazdaságunk a tervezés előnyeit felhasználó piacgazdaság. Elhagyta továbbá a versenysemlegesség elvének deklarálását (4. §).
A törvény a köztársasági elnök jogát kiterjesztette a parlament feloszlatásának arra a minimális mértékére, amely a kormányozhatatlanságot eredményező politikai patthelyzet feloldása érdekében feltétlenül szükséges. Így a köztársasági elnök – a választások kitűzésével egyidejűleg – két esetben oszlathatja fel az Országgyűlést: ha az tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a kormánytól, illetőleg, új szabályként, ha a kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg (16. §).
A törvény szerint a köztársasági elnök felelősségre vonása – az Alkotmányban meghatározott cselekmények elkövetése miatt – nem az Ítélkező Tanács, hanem az Alkotmánybíróság útján történik. Ha az ítélkező fórum az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, az elnököt tisztségétől megfoszthatta (22. §).
A törvény megváltoztatta azt a szabályt, amely szerint a nemzeti és etnikai kisebbségeknek országgyűlési képviseletre van joguk. Ehelyett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa intézményének megteremtésével olyan megoldást vezetett be, amely eredményesebben biztosíthatja a kisebbségi jogok érvényesítését. Az országgyűlési biztos kisebbségvédő jogosítványai ugyanis lényegesen kiterjedtebbek és hatásosabbak, mint egy-egy országgyűlési képviselőé (24. §). Pontosította emellett a törvény az alaptörvény szövegét, amikor a nemzeti és nyelvi kisebbségek helyett a nemzeti és etnikai kisebbségek szóhasználatot alkalmazza (45. §).
A törvény az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát írta elő (25. §). Kibővítette emellett a szabályozást a Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó – alkotmányos rendezést igénylő – alapvető előírásokkal (26. §). További változás, hogy a jegybank elnökét nem az Országgyűlés választja, hanem a köztársasági elnök nevezi ki (8. §, 21. §).
Az Alkotmány korábban nem szabályozta a kormány megbízatása megszűnésének eseteit. A törvény alapján erre az alábbi négy esetben kerülhet sor: az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával; a miniszterelnök, illetőleg a kormány lemondásával; a miniszterelnök halálával; valamint ha az Országgyűlés a miniszterelnöktől megvonja a bizalmat és új kormányfőt választ (27. §).
A törvény meghonosította az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány alkotmányjogi intézményét. Ez annyit jelent, hogy ilyen indítványt csak a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével együtt lehet benyújtani. Ha az indítványt a képviselők több mint fele megszavazza, akkor a javasolt személy miniszterelnökké válik. A konstruktív bizalmatlansági indítvány egyik előnye, hogy biztosítja a kormányzás folytonosságát, továbbá növeli a parlament hatáskörét a köztársasági elnökkel szemben. A bizalmatlansági indítvány ugyanakkor kollektív jellegű is, hiszen miniszterrel szemben bizalmatlansági indítvány nem terjeszthető elő, az mindig a kormány egészét érinti (30. §).
A törvény az Alkotmányt egy minden jogállamban megfogalmazást nyert, a személyes szabadság biztosítására vonatkozó garanciális szabállyal egészítette ki: a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni és írásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni (37. §).
54
Az új Magyar Köztársaság címeréről sem a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások során, sem az MDF és az SZDSZ megállapodásában nem sikerült egyezségre jutni. A június 19-én megalkotott átfogó alkotmánymódosítás keretében kísérlet történt a címer meghatározására, de szinte mindegyik frakció megosztott volt abban a kérdésben, hogy a Kossuth-címert vagy a koronás kiscímert támogatja. Így egyik változat sem szerezte meg a kétharmados többséget. Ezután a kormány javaslatot nyújtott be a koronás kiscímer elfogadására, és az erről szóló 1990. évi XLIV. törvénybe foglalt alkotmánymódosítást július 3-án az Országgyűlés elfogadta.
Az országgyűlési képviselők mentelmi jogának intézményét az Alkotmány rövid bekezdésben szabályozta úgy, hogy a mentelmi jog két eleme – az úgynevezett „felelőtlenség” és „sérthetetlenség” – közül csak az utóbbiról tett említést. Szükségessé vált ezért a mentelmi jog korszerű, részletes szabályozása, amely az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben
55. 1990. évi LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról.
55
történt meg. Az Alkotmányt módosító, július 23-án elfogadott 1990. évi LIV. törvény ezért – mellőzve a mentelmi jog tartalmának kifejtését – csak rögzítette, hogy a képviselőt mentelmi jog illeti meg, és a részletes szabályokat törvény tartalmazza.
Az MDF és az SZDSZ megállapodását alkotmányba foglaló törvények sorát az augusztus 2-án elfogadott 1990. évi LXIII. törvény zárta. Az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokról szóló új fejezete értelmében – amely „A tanácsok” című fejezet helyébe került – a helyi önkormányzáshoz való jog a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti. A törvény megállapította a helyi önkormányzás alapjogait, és kimondta, hogy ezek a jogok bírósági védelemben részesülnek. A helyi önkormányzatok jogai egyenlőek, egyik önkormányzat sincs alárendelve a másiknak (4. §). A törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek számára alkotmányos jogként mondta ki a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának lehetőségét (5. §).
56. A törvény a helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslattal összhangban határozta meg az Országgyűlésnek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörét: a megyékről, a megyei jogú városokról és a fővárosi kerületekről való döntés jelentőségére tekintettel az Országgyűlés hatáskörébe került. Továbbra is az Országgyűlés határoz az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatásáról, de a kormánynak a javaslattétel előtt ki kell kérnie az Alkotmánybíróság véleményét (1. §). A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a kormány a belügyminiszter közreműködésével, egy újonnan létrehozott jogintézmény, a regionális illetékességgel működő köztársasági megbízottak útján látja el (3. §). A köztársasági megbízottak a külön törvény értelmében címzetes államtitkárok, kinevezésük ezért a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik (2. §). A törvény összhangba hozta a választási alapelveket a helyi önkormányzati választásokra vonatkozó szabályozással, meghatározva a közvetett választás eseteit, továbbá azt is, hogy mikor történik közvetlenül a választópolgárok által a képviselő-testületek megválasztása (7. §).
56
A rendszerváltoztató alkotmányozás folyamata a Magyar Köztársaság Alkotmánya 32/D §-ának hatálybaléptetéséről szóló 1991. évi LVIII. törvénnyel fejeződött be. Az Alkotmány 32/D §-a a Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazta. Hatálybalépése akkor történhetett meg, amikor a jegybankról szóló törvény
57. 1991. évi LX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról.
57
elfogadása megtörtént.
Kulcsár Kálmán alkotmánytervezete
Az első alkotmányozási szakaszhoz tartozik még egy 1990. május 8-ára az Igazságügyi Minisztériumban elkészült alkotmánytervezet, amelyet Kulcsár Kálmán útmutatásai alapján én készítettem.
58. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991. II. kötet. 375–461.
58
Az igazságügy-miniszter ugyanis szeretette volna teljesíteni a megválasztásakor tett vállalását, és örökül hagyni maga után azt az alkotmánytervezetet, amely az ő szakmai meggyőződését tükrözi. Ennek megfelelően ebben a tervezetben kétkamarás Országgyűlést, közvetlenül választott államfőt, négyszintű bírósági rendszert, Igazságszolgáltatási Tanácsot, kormány alá rendelt ügyészséget és modern önkormányzati szabályozást találunk. A tervezetet megkapták a régi és a választások után megalakult új kormány tagjai, a pártok vezetői. Mint e tanulmányból is megállapítható: a tervezet több eleme időközben megvalósult, más gondolatok azóta is szerepelnek a különböző kormányzati vagy pártok által tett javaslatokban.
III. ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁSOK
Új alkotmány helyett módosítások
Az 1989-es közhangulathoz, a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon kifejtett álláspontokhoz képest az első szabad országgyűlési képviselői választások után megalakult parlament nem hozott létre új Alkotmányt.
Ennek több magyarázata is van. Először: Már maga a tárgyalások után elfogadott 1989. évi XXXI. törvény is olyan részletes, jogállami tartalmú alaptörvényt eredményezett, amely nem tette sürgetővé az új Alkotmány megteremtését. Az 1990 nyarán végrehajtott módosítások elvégezték az alaptörvény finomhangolását, így formailag ugyan a régi maradt, tartalmában viszont új Alkotmányunk keletkezett, amely minőségében nem maradt el más országok demokratikus alaptörvényétől. Másodszor: az Országgyűlés számára hatalmas munkaterhet jelentett a rendszerváltozás jogi formába öntése, az új alaptörvénynek és az új társadalmi viszonyoknak megfelelő törvények megalkotása. Sem a kormánynak, sem a parlamentnek nem maradt ereje az alkotmányozással foglalkozni. Harmadszor: Az MDF és az SZDSZ közötti tárgyalásos-megállapodásos viszony őszre véget ért. Megkezdődött a helyi önkormányzati képviselő-választások kampánya, amelyben ismét szembekerült a két párt. Viszonyuk akkor romlott meg véglegesen, amikor októberben az ún. taxisblokádra került sor.
59. Lásd: A taxisblokád. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.) i. m. 597.
59
A kormány ellen irányuló akció mögött sokan a Szabad Demokraták Szövetségét sejtették. Az SZDSZ mindenesetre ekkor lemondásra szólította fel a kormányt, amit az érthetően rossz néven vett.
Az új Alkotmány létrehozása így néhány évre lekerült a napirendről. Bár az 1994-es országgyűlési képviselő-választások után megindult az alkotmányozási munka, az nem vezetett eredményre. Alkotmányunk mai állapotát módosítások sorozatával érte el. E módosítások mögött – az 1994–1998 közötti időszakot kivéve, amikor a kormánykoalíciónak alkotmányozó többsége volt a parlamentben – mindig a kormány és az ellenzék megállapodása állt. Tárgykörük jellemzően az ország NATO-hoz és Európai Unióhoz való csatlakozásával összefüggő változtatásokra, illetőleg a Magyar Honvédségre, annak alkalmazására, a határőrségre és a rendőrségre vonatkozó szabályok módosítására terjedt ki.
Az Antall–Boross-kormány módosítása
Az első ilyen módosításra a honvédelemről szóló törvény
60. 1993. évi CX. törvény a honvédelemről.
60
előkészítése kapcsán került sor, amikor az Alkotmány néhány rendelkezését is újra kellett gondolni. Ezzel foglalkozik az 1993. december 7-én elfogadott 1993. évi CVII. törvény.
Az Alkotmány értelmében a kormány feladata a fegyveres erők működésének irányítása. A fegyveres erők alkalmazásának elrendelésére az Országgyűlés jogosult, amely a fegyveres erők egészének harci cselekményekben való részvételét jelenti. Az Alkotmány szerint erre csak rendkívüli vagy szükségállapot kihirdetése esetén van lehetőség.
Nem rendelkezett azonban az Alkotmány idegen hatalom fegyveres támadásának nem minősülő külső fegyveres csoportok (pl. gerillacsoportok) váratlan betörése, vagy az ország légterének szándékos megsértése, illetve váratlan légitámadás esetén a támadás elhárítása érdekében a fegyveres erők korlátozott mérvű igénybevételéről. (Ilyen helyzetek Magyarország déli határai mentén, Jugoszlávia szétesésekor, az ottani polgárháború idején alakultak ki.)
A törvény ezért felhatalmazta a kormányt – az Országgyűlés egyidejű tájékoztatása mellett – az ilyen helyzetekben szükséges intézkedések meghozatalára (1. §).
61. Alkotmányunk korábban nem jelölte meg a határőrség feladatait, nem utalt a szervezet kettős rendeltetésére (fegyveres erő és rendészeti szerv is egyben), csak a fegyveres erők részeként határozta meg. Indokolt volt ezért a rendészeti jellegű feladatainak Alkotmányban való megjelenítése. Eszerint a magyar határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határrend fenntartását, a határforgalom ellenőrzését (2. §). A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok működésének politikamentességét kívánta biztosítani az Alkotmány módosításának az a része, amely e szervezetek hivatásos állományú tagjait eltiltja attól, hogy pártnak tagjai legyenek, illetve politikai tevékenységet folytassanak. A nem hivatásos állomány pártban való tevékenységét az Országgyűlés ún. 2/3-os törvénnyel szabályozhatja (3. §).
61
A Horn-kormány módosításai
Az önkormányzatokra és az önkormányzati választásokra vonatkozó szabályok reformja
Az 1994. évi választások után az MSZP és az SZDSZ részvételével megalakuló kormány – amely több mint kétharmados többséggel rendelkezett a parlamentben – programja a helyi önkormányzatokra és a helyi önkormányzati választásokra vonatkozóan több változtatást irányozott elő, amelyeket még az év őszén esedékes önkormányzati választások előtt végre kívántak hajtani. A kormány a vonatkozó törvényjavaslatokat egyszerre nyújtotta be. Az Alkotmány módosításáról a szeptember 30-án elfogadott 1994. évi LXI. törvény szólt. A rendelkezések többsége a szabályozás hiányosságait, ellentmondásait kívánta orvosolni.
62. Az Alkotmány 44. §-ának (2) bekezdése fő szabályként határozta meg a képviselő-testület tagjainak négy évre történő megválasztását. Ez a szabály azonban csak akkor érvényesült, ha a választási cikluson belül újabb – időközi – választás kiírására nem került sor. Ebben az esetben a mandátum, mind a testület, mind a testület egyes tagjai tekintetében – ideértve a polgármestert, főpolgármestert és a megyei közgyűlés elnökét is – nem négy évre, hanem a választási ciklus végéig szólt. Az érintett normaszöveg e hiányosságát pótolta a (2) bekezdés módosítása.
Az Alkotmány fenti rendelkezése a képviselő-testület tagjai megválasztásának időtartamát szabályozta, de nem határozta meg a mandátum lejártának időpontját rögzítő eseményt. E célt szolgálta – az előző bekezdés logikai folyományát jelentő – új (3) bekezdés beiktatása. A törvény lehetőséget teremtett továbbá a képviselő-testület saját felismerésén és önkéntes akaratelhatározásán alapuló feloszlatásának kimondására azokban az esetekben, amikor az önkormányzáshoz való jog gyakorlása a képviselő-testület működésében rejlő okok folytán tartósan akadályba ütközik. A működésképtelen testület tagjainak visszahívására választójogi rendszerünkben nincs mód. Az új intézmény bevezetésével elkerülhetővé vált a képviselő-testület Országgyűlés által történő feloszlatása [Alkotmány 19. §-a (3) bek. 1) pont]. Mivel a testületi elhatározáson alapuló feloszlás a helyi önkormányzásra irányuló jog gyakorlásának átmeneti szünetelését eredményezi, így alkotmányos jelentősége megegyezik a feloszlatás intézményével. Mindkét intézmény joghatása közös abban, hogy az új választójogi szabályok szerint ugyancsak közvetlen választás útján keletkező polgármesteri tisztséget is megszünteti (1. §).
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogait szabályozó 1993. évi LXVII. törvény hatálybalépését nem követte teljes körű jogharmonizáció, így az alapvető jogok kategóriájába tartozó választójognak a kisebbségi önkormányzati választásokra történő kibővítése, továbbá a demokratikus hatalomgyakorlás közvetlen módozatainak – országos és helyi népszavazásban való részvétel – e körbe vonása megoldásra váró jogalkotási feladat volt. Ezt teljesítette az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének módosítása. Ugyanezen § (3) bekezdése a „bevándoroltként élő nem magyar állampolgár” fogalmának bevezetésével megteremtette a terminológiai összhangot a választójogi törvény és az alaptörvény között. Ebben a személyi körben a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben való részvétel alapjogkénti definiálása az önkormányzati jogfejlődés jelentős előrelépése volt (2. §).
Az önkormányzati törvény módosítása kiiktatta az állami szervek és a jogszabályok rendszeréből – elsődlegesen a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése céljából létrehozott, regionális szinten szervezett – köztársasági megbízott intézményét, illetőleg hivatalát. Ez a változás szükségessé tette az Alkotmány 30/A §-a (1) bekezdése h) pontjának, illetve a 35. § (1) bekezdése d) pontjának megfelelő korrekcióját (4. §).
62
A demokrácia erősítését célozta a polgármester, a főpolgármester és a megyei közgyűlés tagjainak közvetlen választására való áttérés. Az új szabály szerint általános és egyenlő választójog alapján közvetlen és titkos szavazással választják meg az említett önkormányzati vezető tisztségviselőket, illetve a megyei közgyűlés tagjait, s e főszabályt csak a megyei közgyűlés elnökének közvetett választása töri meg.
63. E szabályozás eredménye az lett, hogy több településen, ahol a polgármester a képviselő-testület többségétől eltérő politikai csoporthoz tartozik, belháború alakult ki. Az együttműködés hiánya hol a polgármester felmentéséhez, hol a képviselő-testület feloszlásához, feloszlatásához vezetett.
63
Az országgyűlési biztosok helyzetének rendezése
A köztársasági alkotmány már 1989-ben létrehozta az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézményét, de a részletes szabályokról szóló törvény csak 1993-ban született meg
64. 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról.
64
. Időközben létrejött az adatvédelmi biztos intézménye is
65. 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról.
65
, majd véglegessé vált a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának státusa
66. 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól.
66
.
Az Alkotmány azonban „lemaradt” a törvényi szintű jogfejlődéstől, ezért a szabályozás összhangját meg kellett teremteni. Ezt a célt szolgálta a november 15-én elfogadott 1994. évi LXXIII. törvény.
A törvény módosította az Alkotmány országgyűlési biztosok megválasztásáról szóló 19. § (3) bekezdése k) pontját, lehetővé téve, hogy újabb különbiztosok az Alkotmány módosítása nélkül is megválaszthatók legyenek [1. § (1) bek.].
A széles konszenzussal elfogadott kisebbségi törvény a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát egyszemélyi biztosként szabályozta. A törvény említett rendelkezése azonban nem léphetett hatályba, mert az nem állt összhangban az Alkotmánnyal. Utóbbi ugyanis úgy rendelkezett, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának jogkörét testület gyakorolja. Az egyszemélyi biztos jogintézményének bevezetése miatt az Alkotmány 32/B §-a (5) bekezdését hatályon kívül kellett helyezni [1. § (2) bek].
Az Alkotmánybíróság létszáma
A november 22-én elfogadott 1994. évi LXXIV. törvény az Alkotmánybíróság létszámát 15 főről 11 főre csökkentette. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon létrejött megállapodás szerint a testület első öt tagját még az akkori parlament választotta meg, majd a következő öt tagot a szabad választások után létrejött parlament. Az utolsó öt főt az 1994-ben megválasztott Országgyűlésnek kellett volna tisztségbe emelnie, de az Alkotmánybíróság maga kezdeményezte a létszám csökkentését. Ezt azzal indokolták – amit az Országgyűlés méltányolt –, hogy az Alkotmánybíróság működésének addigi tapasztalatai azt mutatják: a tizenegy tagból álló testület elegendő lenne a feladatok ellátására.
Az alkotmány-előkészítés szabályai
A következő alkotmánymódosítás, a május 30-án elfogadott 1995. évi XLIV. törvény az új alkotmány előkészítéséhez kapcsolódott. Az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai – a kisgazdapárti frakció kivételével – annak érdekében, hogy hazánk ideiglenes jellegű alkotmányát új alkotmány váltsa fel, megállapodtak abban, hogy létrehozzák az új alkotmányt előkészítő bizottságot és módosítják az Alkotmányt.
Az Alkotmány módosítása arra irányult, hogy az új alkotmány előkészítésének részletes szabályait megállapító országgyűlési határozatot – amely a Házszabályba beépülő rendelkezéseket tartalmazott – a képviselők jelentősebb minősített többségével kelljen elfogadni. Az Alkotmány 24. §-ának (4) bekezdése értelmében a Házszabályt a képviselők kétharmadának szavazatával fogadja el az Országgyűlés. Mivel a koalíciós frakcióknak ennél nagyobb többségük volt, így a Házszabályt egyedül is meg tudták változtatni. A törvény ezért az ellenzék jogainak megóvása és az alkotmányozásban való érdemi részvételük biztosítása érdekében ezt az arányt a képviselők négyötödében határozza meg.
67. A képviselőcsoportok megállapodása minden tekintetben az akkori parlamenti erőviszonyokat vette alapul. Ezért, továbbá mert a képviselőcsoportok szándéka szerint az új alkotmányt az 1994-ben megválasztott Országgyűlés megbízatásának végéig kellett volna megalkotni, a törvényben szereplő, minősített többségű döntéshozatalt előíró szabály csak ezen Országgyűlés megbízatási idejére volt alkalmazandó. A meghiúsult alkotmányozási kísérletről a IV. fejezetben lesz szó.
67
Új alkotmány helyett reformcsomag
1997 tavaszára a kormány számára világossá vált, hogy – nem utolsósorban azért, mert a kormány szocialista tagjai és a szocialista frakció egy részének ellenszavazata miatt az Országgyűlésnek elsőre nem sikerült megszavaznia az új alkotmány szabályozási elveit, s emiatt az alkotmányozás féléves késedelmet szenvedett – abban a kormányzati ciklusban már nincs reális esély új alkotmány elfogadására. Ezért a koalíció ismét élt alkotmányozó többségével, és az ellenzék tiltakozása ellenére a július 1-jén elfogadott 1997. évi LIX. törvény több olyan tárgykörben módosította az alaptörvényt, amelyeket halaszthatatlannak ítélt.
Az országgyűlési képviselők jogállását szabályozó 1990. évi LV. törvény módosításáról szóló 1997. évi V. törvény hatálybalépésével nagy mértékben szigorodtak az országgyűlési képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok. Ez indokolttá tette, hogy az összeférhetetlenség kimondásához a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára legyen szükség, szemben az Alkotmány akkor hatályos rendelkezésével, mely az összeférhetetlenség kimondásához csak egyszerű többséget írt elő (1. §).
Az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB-határozatában kimondta, hogy: „A népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény az 1989. évi alkotmánymódosítás előtt jött létre, s a korábbi, a módosítást megelőző alkotmányos rendbe illeszkedett. A törvénynek a hatályos Alkotmányhoz igazítása nem történt meg, és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő.” Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvényi szabályozás módosítása szükségessé tette a hatályos Alkotmány módosítását is (3–4. §).
68. A módosítás, több európai ország alkotmányához hasonlóan, az alaptörvényben szabályozta a népszavazás fajtáira, a népszavazás kezdeményezésére jogosultakra, a tiltott tárgyakra, a népszavazás eredményességére vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket, és szólt a népi kezdeményezésről is. A törvény meghatározta a népszavazás fajtáit jogalap (kötelező-fakultatív) és kötőerő (ügydöntő-véleményező) szerint, továbbá azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörben kezdeményezhetik. A népszavazás állampolgári kezdeményezésének feltételei szigorodtak: 100 000-ről 200 000-re nőtt a kötelező népszavazás kezdeményezéséhez szükséges aláírások száma, a fakultatív népszavazás esetén ez a szám 50 000-ről 100 000-re változott. Egyidejűleg a népszavazás eredményességének feltételei enyhültek. Az akkor hatályos szabályozás az összes választópolgár több mint felének azonos szavazatát kívánta meg az érvényességhez. Az új rendelkezés szerint a népszavazás akkor tekinthető eredményesnek, ha az érvényesen szavazók több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a kérdésre azonos választ adott. A törvény – az Alkotmánybíróság említett határozatában megfogalmazott követelménynek megfelelően – kiszélesítette, egyúttal pontosította és az alaptörvénybe emelte azoknak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgyaknak a körét, amelyekben nem lehet népszavazást kezdeményezni és tartani. A népi kezdeményezés feltétele is szigorodott, a kezdeményezéshez szükséges aláírások száma 50 000 főre nőtt. E létszám meghatározásánál fontos szempont volt, hogy a fakultatív népszavazás kezdeményezésénél irányadó létszámhatárnál alacsonyabb mérték kerüljön meghatározásra, ezzel érzékeltetve azt is, hogy a népi kezdeményezés kisebb jelentőségű jogintézmény a népszavazáshoz képest. A népi kezdeményezést az Országgyűlésnek napirendre kell tűznie és meg kell tárgyalnia, e jogintézmény tekintetében megszűnt az Országgyűlés mérlegelési lehetősége.
68
Az Alkotmánybíróság 49/1996. (X. 25.) határozatában 1997. június 15. napjával megsemmisítette a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa tagjainak és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1973. évi III. törvényt és az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő kérdésekről szóló 1077/1987. (XII. 31.) MT-határozatot. Egyúttal megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben az Alkotmányban foglaltaknak megfelelően a kormánytagok és az államtitkárok jogállását és felelősségét. A jogalkotási feladat teljesítése alkotmánymódosítást is igényelt (5–7. §).
69. Az 1997-ben hatályos szabályozás értelmében a miniszter jogviszonya minden esetben felmentéssel, indoklás nélkül szűnt meg. A többi kiemelt közjogi tisztségviselőhöz hasonlóan indokolttá vált a miniszteri megbízatás megszűnésének eseteit is differenciáltan, az Alkotmányban szabályozni. A differenciált szabályozás azért is szükséges volt, mert a különböző megszűnési okok eltérő juttatásokkal járnak a miniszteri tisztség megszűnését követően. Hasonló okból egészült ki a miniszterelnöki megbízatás megszűnésének szabálya a választójog elvesztése és az összeférhetetlenség megállapítása esetkörével. Az ügyvezető kormány jogköréhez hasonlóan az ügyvezető miniszterelnök jogkörét is az Alkotmányban kellett szabályozni.
69
A kormányprogram célul tűzte ki a bírósági reform megvalósítását. A kormány kidolgozta a szükséges törvényjavaslatokat, de ezek elfogadásához szükséges volt az Alkotmány módosítása, mivel változott a bírósági szervezeti rendszer felépítése, a bíróságok igazgatásának módja, a Legfelsőbb Bíróság jogegységesítő tevékenysége és a jogorvoslathoz való jog korlátozása is (8–12. §).
70. A háromszintű bírósági rendszer az ítélőtáblák felállításával négyszintűre változott. A jogorvoslati fórumként működő ítélőtáblák felállítása lehetővé tette a helyi bíróságok és a megyei bíróságok közötti célszerűbb munkamegosztást. E változások következményeként a helyi bíróságokról a bonyolultabb ténybeli és jogi megítélésű ügyek a szakmailag felkészültebb megyei bíróságokra kerültek.
A bírósági szervezet módosulásával csökkent a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési munkaterhe, és ezáltal a jogegységesítő feladatára összpontosíthatott. A törvény új jogintézményt vezetett be e tevékenység ellátására, jogegységi eljárás néven. E megoldás egyben visszatérést jelentett a magyar jogfejlődés hagyományaihoz. A törvény kimondta, hogy a jogegységi határozatok a bíróságokra kötelezőek.
A társasbíráskodás elve az igazságszolgáltatásban érvényesülő fontos alapelv. Főszabályként a bíróság tanácsban ítélkezik, kivételt ez alól csak törvény állapíthat meg. Az akkor hatályos Alkotmány szerint a bíróságok hivatásos bírákból és népi ülnökökből alakított tanácsokban ítélkeztek. Törvény e szabály alól kivételt engedhet. A törvény fenntartotta a társasbíráskodás elvét, de a népi ülnököket nem említve, nem főszabályként, hanem az eljárási törvények által meghatározott körben lehetővé tette a nem hivatásos bírák részvételét az igazságszolgáltatásban.
A bírói függetlenség egyik alapvető biztosítéka az, ha a bíróságok igazgatásának olyan rendszere működik, amely a politikailag semleges bírói hatalmat elkülöníti a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól. A törvény ezért megszüntette a végrehajtó hatalmat képviselő igazságügy-miniszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványait, és önálló szervezetet hozott létre erre a feladatra: az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot.
A büntetőeljárás reformja során megváltozott az ügyész szerepe az eljárásban. Az Alkotmány 51. §-a (2) bekezdésének új szövege ezért nem határozta meg konkrétan az ügyészségnek a nyomozásban betöltött szerepét, hanem külön törvényben meghatározottakra utal az ügyészségnek a nyomozással összefüggő jogaival kapcsolatban.
A jogorvoslati jogosultság az Alkotmányban is szabályozott emberi jog. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése biztosítja, hogy az állami szerveknek jogalkalmazói tevékenységük során hozott döntései ellen jogorvoslattal élhessen az, akinek a döntés jogát vagy jogos érdekeit sérti. A törvény az Alkotmány módosításával lehetővé tette, hogy a jogorvoslati jogot törvény korlátozhassa a jogviták ésszerű időn belüli elbírálása érdekében, de a jogorvoslati jog korlátozásának arányban kell állnia az elérendő céllal.
70
A menedékjogra vonatkozó alkotmányi rendelkezés pontosítása az 1951. évi, a menekültek helyzetéről szóló Genfi Egyezménnyel történő összhang megteremtése miatt volt indokolt (13. §).
A záró rendelkezések közül kiemelést érdemel az Alkotmány 40. § (2) bekezdésének hatályon kívül helyezése. E rendelkezés szerint a kormány az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely tagja által intézkedhetett. A köztársasági alkotmány azonban a miniszteri felelősség elvére épül, amely a jogszabályok által meghatározott önálló feladat- és hatáskört jelent. Ez nem fér össze a hatáskör elvonhatóságával, tehát az említett alkotmányi rendelkezést hatályon kívül kellett helyezni (14. §).
A választójog reformja
Az igazságszolgáltatási reform mellett a kormányzati ciklus másik jelentős reformfeladata a választójog újraszabályozása volt. Az ehhez szükséges alkotmánymódosításról az október 14-én elfogadott 1997. évi XCVIII. törvény rendelkezett.
71. Az 1997-ben hatályos Alkotmány szövege szerint az Országgyűlést négyévi időtartamra választják; az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hívja össze. Ezek a rendelkezések a választások időpontjának egyértelmű és ésszerű meghatározására nem voltak alkalmasak. A választások időpontja ciklusról ciklusra egyre későbbre tolódott, így a választás megtartására alkalmatlan nyári és téli hónapokra is áthúzódhatott (1998-ban például június 29. és szeptember 29. között kellett volna az országgyűlési képviselőket megválasztani). A törvény ezt a problémát úgy kívánta orvosolni, hogy előírta: az országgyűlési képviselők általános választását négyévenként, áprilisban vagy májusban kell megtartani. A törvény szerint az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása esetén három hónapon belül kell új Országgyűlést választani (1–2. §).
Az Országgyűlés megítélése szerint a korábbi enyhítés ellenére a népszavazás eredményességi feltételei túl szigorúak voltak. Ezért változtatott a szabályokon: most már csak az ügydöntő országos népszavazás eredményességének lett az a kritériuma, hogy az érvényesen szavazó állampolgárok több mint a fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede azonos választ adjon a kérdésre (3. §). A véleményező népszavazásnak így gyakorlatilag nincs érvényességi feltétele, hiszen eredménye jogi értelemben úgysem köti az Országgyűlést.
Az országos népszavazások állampolgári kezdeményezésének és az országos népi kezdeményezések támogatására aláírásgyűjtő íveken lehet aláírást gyűjteni a választópolgároktól, az aláírás gyűjtésére rendelkezésre álló határidőt azonban jogszabály nem határozta meg. A törvény ezt pótolta (4. §).
Az országgyűlési választásokkal kapcsolatos, a választás időpontjának eltolódására vonatkozó megállapítás az önkormányzati képviselők és a polgármesterek választására is igaz volt. Ugyanakkor az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szabályaiból az következik, hogy az önkormányzati képviselők megbízatása négy év elteltével megszűnik, a képviselő-testület megbízatása viszont az új képviselő-testület megválasztását követően is tovább – annak alakuló üléséig – tart. Az új képviselő-testület alakuló üléséig tehát két képviselő-testület létezik. A törvény ezt az ellentmondást oldotta fel azzal, hogy kimondta: az önkormányzati képviselők, illetve a képviselő-testületek megbízatása a következő általános választás napjáig tart, és a választást minden negyedik év októberében kell megtartani (5. §).
A záró rendelkezések konkrétan meghatározták az 1998-ban esedékes választások időpontját: az országgyűlési képviselők választását májusban, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választását októberben kellett megtartani (6. §).
71
Az Orbán-kormány módosításai
A Magyar Köztársaság csatlakozott az Észak-atlanti Szerződés Szervezetéhez (NATO), és emiatt módosítani kellett az Alkotmányt. A június 13-án elfogadott 2000. évi XCI. törvény lehetővé tette a NATO-tagságból eredő kötelezettségek gyakorlati teljesítését, továbbá pontosított néhány fogalmat, hatályon kívül helyezett meghaladott rendelkezéseket.
72. Szövetségi tagságunkból következően a magyar fegyveres erőknek többféle feladatban kell közreműködniük, továbbá külföldi fegyveres erők is igénybe vehetik Magyarország területét, légterét. Ezek a csapatmozgások továbbra is az Országgyűlés, illetve rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács engedélyezési hatáskörébe tartoznak, de az Alkotmányban differenciáltabb szabályozást kívánnak. Ennek megfelelően az Országgyűlés vagy a Honvédelmi Tanács dönt – az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével
– a fegyveres erők békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról,
– a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról,
– a fegyveres erők országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról.
Mindezeket a döntéseket az Országgyűlés a jelen levő képviselők kétharmadának szavazatával hozza meg (1–2. §).
A törvény pontosította az Alkotmány 19/C § (1) bekezdését, ugyanis a 40/B § (2) bekezdésének megfelelően a köztársasági elnök szükségállapot kihirdetése esetén nem a fegyveres erők alkalmazásáról dönt – az harci tevékenységet jelentene –, hanem felhasználásáról, ami nem jár harci cselekményekkel (3. §).
Az Alkotmány 19/E §-ának (1) bekezdése külső fegyveres csoportok váratlan támadása esetén a kormányt hatalmazta fel azonnali intézkedésre a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetéséig. A törvény annyiban egészítette ki a szabályozást, hogy a honi mellett a szövetséges repülő és légvédelmi készültségi erők igénybevételére is felhatalmazta a kormányt (4. §). Ez egyben azt is jelenti, hogy a szövetséges erők csak a kormány engedélyével láthatnak el őrjáratot (6. §).
A törvény az Alkotmány 40/A § (1) bekezdésének módosításával a hazai fegyveres erők kötelezettségévé tette a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátását is (5. §).
72
A Fidesz–FKGP–MDF-kormány programja célul tűzte ki a Magyar Honvédség polgári irányításának és ellenőrzésének megvalósítását, és ennek érdekében a honvéd vezérkarnak a Honvédelmi Minisztériumba való integrálását. A NATO-tagállamok haderő-irányítási és vezetési struktúrájához illeszkedő haderőreform keretében indokolt volt megszüntetni a Magyar Honvédség parancsnoka funkciót és beosztást. Emiatt szükségessé vált az Alkotmánynak a Honvédelmi Tanács összetételét meghatározó szabályának a módosítása, ami a június 12-én elfogadott 2001. évi XLII. törvénnyel történt meg.
A Medgyessy-kormány módosításai
A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása ugyancsak elengedhetetlenné tette az Alkotmány módosítását. A csatlakozási szerződés megerősítése és kihirdetése csak akkor történhetett meg, ha a szerződés összhangban áll az Alkotmány rendelkezéseivel. A december 17-én elfogadott 2002. évi LXI. törvény a csatlakozással összefüggésben két területen módosította az Alkotmányt: egyrészt a szuverenitás egyik alapelemének számító főhatalom gyakorlása, a végső döntések meghozatalának joga a csatlakozás következtében átalakult. Másrészt szükség volt a módosításra azért is, mert a csatlakozási szerződéssel vállalt kötelezettségek egy része olyan jogosultságokat és kötelezettségeket érintett, amelyek szabályozása vagy a szabályozás egy része az Alkotmányban található.
73. Az ún. „csatlakozási klauzula” az Alkotmány szintjén adta meg a felhatalmazást olyan nemzetközi szerződés kötésére, amely a magyar állam jogalkotó joghatóságának korlátozásával is jár. A klauzula kifejezetten nevesítette, hogy ilyen korlátozásra csak az Európai Unió tagjaként, az Európai Unió javára kerülhet sor.
A törvény megadta a felhatalmazást ahhoz, hogy a Magyar Köztársaság olyan nemzetközi szerződést kössön, amelynek alapján egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit az Európai Unió többi tagállamával közösen gyakorolhatja. Tekintettel arra, hogy az Európai Unió egyes intézményeinek kapcsolódása a tagállamokhoz áttételesebb, a törvény lehetőséget adott arra, hogy a hatáskörök közös gyakorlása az Európai Unió intézményei útján történjen. A törvény két korlátot fogalmazott meg a közös hatáskörgyakorlás tekintetében. Egyrészt kimondta, hogy a hatáskörök közös gyakorlására az Európai Uniót alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig kerülhet sor; másrészt pedig egyes, Alkotmányból eredő hatáskörök közös gyakorlására adott felhatalmazást. A törvény szerint a 2/A § (1) bekezdésében szabályozott nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez alkotmányozó többség szükséges, mivel a Magyar Köztársaság főhatalmának korlátozására kerül sor (1. §).
A törvény a külpolitikai államcélok körét kibővítette az európai egység megteremtésében való közreműködés kimondásával (2. §).
Az Európai Unió egyik alapvető elve, hogy tilos az uniós polgárok állampolgárságuk szerint történő megkülönböztetése. E tilalom alól kivételt jelent a közmegbízatások betöltése. A köztársasági elnöknek a nemzet egységét kifejező szerepe miatt indokolt volt előírni, hogy ezt a tisztséget csak magyar állampolgár tölthesse be (3. §).
A közösségi jog az európai parlamenti választásoknak csupán a hónapját jelöli ki, az egyes tagállamokban megtartandó választások pontos időpontjának meghatározása nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés. Mivel az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokat a Magyar Köztársaságban a köztársasági elnök tűzi ki, a törvény az európai parlamenti választások időpontjának kitűzését is az államfő hatáskörébe utalta (4. §).
Az Európai Unióhoz való csatlakozást követően az MNB törvényben részletesen szabályozott feladatkörében – a monetáris unióhoz való csatlakozás egyes lépéseivel párhuzamosan – időről időre változások lesznek, a törvény ezért az Alkotmány szintjén általánosan, a monetáris politika alakításában jelölte meg az MNB feladatkörét.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 51/A §-a szerint az MNB elnöke külön törvényben meghatározott körben – az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő – jegybanki rendelkezést adhatott ki, amely a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és a természetes személyekre tartalmazott előírást. Mivel a jegybanki rendelkezés – a pénzforgalmat illetően – általános jelleggel, mindenkire nézve szabályozhatott életviszonyokat, dogmatikailag jogszabálynak volt tekinthető. Jogszabály alkotására csak az Alkotmány felhatalmazása alapján kerülhet sor, ezért a törvény az Alkotmány MNB-re vonatkozó rendelkezéseit kiegészítette a jegybank elnökének rendeletalkotási jogával. A törvény kimondta, hogy az MNB elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A kormány rendelete és az MNB elnökének rendelete között nincs hierarchikus kapcsolat, mivel mindkét jogalkotó csak feladatkörében alkothat jogszabályt, feladatkörüket pedig az Alkotmány egymástól elhatárolja. Ha a kormány vagy az MNB elnöke feladatkörét túllépve alkot jogszabályt, ezzel tartalmilag sérti az Alkotmány rendelkezéseit (15. §).
Az Európai Unió többi tagállamával közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme és fontossága elengedhetetlenné tette, hogy az Alkotmány rendelkezzen az Európai Unió döntéshozatali eljárásában való nemzeti részvételről. Tekintettel arra, hogy a Magyar Köztársaság parlamentáris demokrácia, e törvény az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben a nemzeti álláspont képviseletére a kormánynak adott felhatalmazást; ugyanakkor kimondta, hogy a kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. A kormány Országgyűlés által történő ellenőrzésének, az Országgyűlés és a kormány közötti egyeztetésnek, illetve a kormány tájékoztatási kötelezettségének európai uniós ügyekre vonatkozó részletes szabályairól külön törvény rendelkezik, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges (6. §).
Az Alkotmány az országgyűlési választásokon nem biztosította az aktív választójogot a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, de a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok részére. A választójog ezen korlátozása ellentétes az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és politikai jogok nemzetközi Egyezségokmányának 25. cikkével, ezért a belső jog és a nemzetközi kötelezettségek összhangjának biztosítása érdekében szükséges volt az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének módosítása. A törvény – egységes szempont alapján – az országos jelentőségű szavazásokon (országgyűlési képviselők és az Európai Parlament képviselőinek megválasztása, országos népszavazás) biztosította, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok gyakorolhassák alapvető politikai jogukat. (Ennek pontos módját a vonatkozó kétharmados törvények szabályozzák.)
Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező minden személynek joga van ahhoz, hogy lakóhelyén a helyhatósági választásokon választó és választható legyen. Tekintettel arra, hogy a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben való részvétel joga a helyi önkormányzati választással rokonítható, a törvény ezeket a jogokat az uniós polgárok számára is biztosította.
A tagállamok az önkormányzati tisztségviselők vonatkozásában kiköthetik, hogy ilyen tisztséget csak saját állampolgáraik tölthetnek be. Mivel a magyar önkormányzati rendszerben a polgármester államigazgatási hatásköröket is ellát, indokolt volt, hogy az Alkotmány megfelelő korlátozást tartalmazzon.
A tartósan és jogszerűen a Magyar Köztársaság területén élő külföldi állampolgárokra a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény a bevándorolt kifejezést használta; a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény azonban ezen személyeket letelepedettnek nevezte. A jogszabályok fogalmi rendszerének megváltozása nem eredményezheti azt, hogy a bevándoroltak jogait a letelepedettek ne élvezhessék, ezért a törvény a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán az aktív választójogot a letelepedettek részére is biztosította.
A törvény feloldotta azt a közjogi ellentmondást is, hogy míg a bevándoroltaknak (letelepedetteknek) aktív választójoga van a helyi önkormányzati választásokon, addig – a magyar állampolgárok közjogi jogállásához leginkább közelálló – elismert menekültek nem rendelkeztek választójoggal. A törvény a menekültek választójogát a bevándoroltakkal (letelepedettekkel) megegyezően biztosította. A törvény kiegészítette az Alkotmány 70. §-át az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív részvétel jogával. Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező minden személynek joga van ahhoz, hogy egy tagállam területén levő lakóhelyén az európai parlamenti választásokon választó és választható legyen. A választójog korlátozásának feltételeit a törvény a korábban hatályos szabályoknak megfelelően tartalmazta, az uniós polgárok esetében azonban kimondta, hogy akit az állampolgársága szerinti államban passzív választójogától megfosztottak, az a Magyar Köztársaságban sem választható.
Az Alkotmány 2002-ben hatályos 70. § (4) bekezdése minden magyar állampolgár számára biztosította a közügyek viteléhez való jogot. Tekintettel arra, hogy az egyes alapjogok – így az aktív és a passzív választójog, a népszavazásban és a népi kezdeményezésben való részvétel joga, a hivatalviselés joga, a kommunikációs alapjogok és az egyesülési jog – teljes egészében kitöltik a közügyek viteléhez való jog tartalmát, a törvény a közügyek viteléhez való jogot elhagyta az Alkotmány rendelkezései közül (7. §).
A törvény az Alkotmány közteherviselésre vonatkozó, 70/I §-át pontosította. A közteherviselés kötelezettségének ugyanis nem csak a magyar állampolgárokra, hanem minden természetes személyre, jogi személyre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre ki kell terjednie (8. §).
A törvény az Alkotmány 71. (1) bekezdését kiegészítette az európai parlamenti választásokra való utalással, valamint kimondta, hogy a többi választási törvényhez hasonlóan az Európai Parlament képviselőinek választásáról szóló törvény elfogadásához is a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Előírta továbbá, hogy a megyei közgyűlés elnökévé – a polgármesterekhez hasonlóan – csak magyar állampolgár választható (9. §).
A törvény úgy egészítette ki az Alkotmány 71. §-át, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló külön törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata legyen szükséges. Mivel a törvény az Alkotmány 70. §-ából elhagyta a kisebbségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó utalást, a törvényhozó – az Alkotmány 70/A § (1) bekezdésének keretei között – teljes szabadsággal rendelkezik abban, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásán miként szabályozza az aktív és a passzív választójogot (9. §).
A törvény szerint ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződésen alapuló csatlakozásáról. A törvény mindenképpen biztosítani kívánta a népszavazás belátható időn belül történő sikeres lebonyolítását, ezért a csatlakozásról szóló népszavazásra speciális szabályokat állapított meg: az Alkotmány új 79. §-ában maga tűzte ki 2003. április 12-ére a népszavazás időpontját, megfogalmazva egyúttal a népszavazásra bocsátandó kérdést is. Mivel a népszavazás időpontját és a népszavazásra bocsátandó kérdést az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom határozta meg, a népszavazás elrendelésével és időpontjának kijelölésével szemben jogorvoslatnak nem volt helye (10. §).
A csatlakozásról szóló népszavazásra vonatkozó rendelkezések a csatlakozás napján időszerűtlenné váltak, ezért a törvény előre rögzítette, hogy ezek a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján hatályukat vesztik.
Az Alkotmány akkor hatályos szövege több helyen, így a hatalom erőszakos gyakorlásának tilalmával, a rendkívüli helyzetekkel, a bíróságok és az ügyészségek feladataival, továbbá az Alkotmány mint norma címzettjeivel kapcsolatban pontatlanul fogalmazott, amikor csak a magyar állampolgárokra vonatkoztatta ezeket a rendelkezéseket. A törvény ezért pontosította az Alkotmány vonatkozó szabályait (11. §).
73
Magyarországnak a NATO-hoz történt csatlakozása utáni évek bebizonyították, hogy a csapatmozgásokkal kapcsolatos döntési jogkörök alkotmányi szabályozása nem elég rugalmas, megnehezíti szövetségesi kötelezettségeink teljesítését. A december 8-án elfogadott 2003. évi CIX. törvény a csapatmozgás-engedélyezési jogköröket a kormány hatáskörébe utalta, ha azokra a Washingtoni Szerződésből eredően kerül sor. Ezekben az esetekben a végrehajtó hatalom döntése elégséges, mivel az a nemzetközi szervezet megelőző döntésére figyelemmel csak a konszenzusos döntés végrehajtásához szükséges.
74. A módosítás az Országgyűlés számára történő beszámolás, valamint a hozzá kapcsolódó köztársasági elnöki tájékoztatás kötelezettségét is előírta. A módosítás az Alkotmány 40/C §-a helyébe épült be, mivel az abban szereplő kormányzati döntési jogkör önálló fenntartása – az általános szabály módosítására tekintettel – szükségtelenné vált.
74
A Gyurcsány-kormány módosításai
A rendkívüli helyzetekre és a honvédelemre, honvédségre vonatkozó alkotmánymódosítások sorában a következő aktus a 2004. november 8-án elfogadott 2004. évi CIV. törvény volt. A törvény új minősített időszakként bevezette a megelőző védelmi helyzetet,
75. Az új szabályozás külső fegyveres támadás közvetlennek nem minősíthető veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében lehetőséget adott a kormány számára – az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozása nélkül – a szükséges intézkedések megtételére [1. §, 3. § (2)–(3) bek.].
75
megváltoztatta a határőrség jogállását,
76. A határőrség a feladatait tekintve egyre inkább nem az ország területét a külső fegyveres támadásokkal szemben védelmező Magyar Honvédséghez, hanem a belső rendet fenntartó rendvédelmi szervekhez állt közelebb, ezért a törvény megváltoztatta a határőrség jogállását, és fegyveres erőből rendvédelmi szervvé minősítette át (4. §).
76
és megszüntette béke idején az általános hadkötelezettséget.
77. A törvény az önkéntesség elvére épülő, professzionális haderő megteremtése érdekében újraszabályozta a hadkötelezettség tartalmát és kötelezetteinek körét: az Alkotmány szintjén nevesítette a hadkötelezettséget, a polgári védelmi kötelezettséget, a honvédelmi munkakötelezettséget, valamint a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettséget.
A hadkötelezettség visszaállítása feltétlenül indokolt hadiállapot idején, valamint ha az országot idegen hatalom fegyveres támadása közvetlenül veszélyezteti. Rendkívüli állapot idejére ezért a törvény automatikusan visszaállítja a hadkötelezettséget. Idegen hatalom fegyveres támadásának „egyszerű” veszélye vagy a szövetségesi kötelezettségek teljesítése önmagában nem minden esetben teszi indokolttá a hadkötelezettség visszaállítását, ezért a törvény megelőző védelmi helyzet idején azt a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatához kötötte. A törvény szerint csak a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat terheli hadkötelezettség, ami a korábbi szabályozásnál szűkebb személyi kört jelent. Akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, ilyen kötelezettség fennállása idején továbbra is polgári szolgálatot teljesít. A polgári védelmi kötelezettség és a honvédelmi munkakötelezettség tartalmát a törvény pontosította. A kötelezettség alsó korhatárát a férfiak és a nők tekintetében azonosan, tizennyolc évben határozta meg (6. §).
77
A február 15-én elfogadott 2006. évi XIII. törvény ismét a Magyar Honvédség, illetve a külföldi fegyveres erők alkalmazásáról, illetőleg csapatmozgásáról rendelkezett. A módosítás lényege, hogy a kormány engedélyezési hatáskörébe került a NATO döntésén alapuló eseteken túl az Európai Unió döntésén alapuló alkalmazás, illetve csapatmozgás is. Ennek indoka, hogy az Európai Unión belül kialakult a közös védelmi politikának az a szintje, amelyen már az Unió önállóan is részt vesz békefenntartó és béketeremtő műveletekben. A Magyar Köztársaságot érintő döntéseket ilyen esetben a kormány hozza meg, az Országgyűlés és a köztársasági elnök haladéktalan tájékoztatása mellett.
A május 30-án elfogadott 2006. évi LIV. törvény az abban az évben megtartott országgyűlési választások után az új kormány megalakulását, a kijelölt miniszterelnök által elgondolt kormányzati struktúra minél egyszerűbb kiépítését volt hivatva elősegíteni. Az ellenzék nagyvonalúan hozzájárult ezekhez a módosításokhoz, mondván: minden kormánynak jogában áll a számára legjobbnak tartott szervezeti megoldásokat kialakítani.
78. A törvény lehetővé tette, hogy minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó törvényi rendelkezés feles törvénnyel módosítható legyen akkor is, ha egyébként a módosítandó szabályt kétharmados törvény tartalmazza (1. §).
A kijelölt miniszterelnök meg kívánta szüntetni a Belügyminisztériumot, feladatait más tárcáknak adva. Ezért az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjából hatályát vesztette „a belügyminiszter közreműködésével” szövegrész, és annyi maradt meg, hogy a kormány biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését (3. §).
Az új minisztériumi szerkezetet egyszerűsíteni kívánták, és a kettős – politikai és közigazgatási államtitkári – szisztémát az egységes, jelző nélküli, miniszterelnök által kinevezett államtitkárral váltották fel. Ennek megfelelően módosultak az Alkotmány azon rendelkezései, amelyek a közigazgatási államtitkárra, illetve a köztársasági elnök által történő kinevezésre utaltak (3. §).
A törvény felszámolta azt a korábbi jogértelmezési bizonytalanságot, amely a miniszteri rendeletek eredeti, illetőleg származékos jogforrási jellegével kapcsolatban alakult ki. Egyértelművé tette, hogy a kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörükben eljárva adhatnak ki rendeletet (2. §).
78
A június 18-án elfogadott 2007. évi LXXXVIII. törvény kettős célt szolgált. A rendőrség és a határőrség integrációjának megvalósulásával megszűnt a határőrség, és feladatait a rendőrség vette át. A törvény átvezette az Alkotmányon az ehhez szükséges változtatásokat [1. §, 2. § (2) bek, (3) bek. a) pont]. A törvény deregulációs feladatot is ellátott, hatályon kívül helyezve az Alkotmányt korábban módosító törvényeket, törvényi rendelkezéseket [2. § (3) bek. b)–x) pontok].
IV. ALKOTMÁNYOZÁSI KÍSÉRLETEK
1994-től 2008-ig minden kormányzati ciklusban történt valamiféle előkészület az új alkotmány létrehozására. Ezek közül azonban csak az 1994–1998 közötti időszakot tekinthetjük valódi kísérletnek, amikor a kormány kezdeményezésére valamennyi parlamenti párt közreműködésével az Országgyűlés szintjén folytak a munkálatok. Ezért erről tudunk a legrészletesebben beszámolni.
A Horn-kormány időszaka
A kormányprogram
1994 júliusában az Országgyűlés elfogadta az MSZP és az SZDSZ koalíciós kormányának programját. A kormányprogram egyik kiemelt célja az új alkotmány létrehozása volt.
79. „A kormány a politikai átalakulás lezárására, a társadalmi konszenzusra törekedve és a szilárd alkotmányosság megteremtése érdekében új alkotmány megalkotása mellett kötelezi el magát. Az alkotmány megalkotására széles körű szakmai és közéleti vita alapján kerül sor, felhasználva a hazai és a nemzetközi jogtudomány, a modern államfejlődés tapasztalatait. Az új alkotmány kidolgozásában a kormány a legszélesebb nemzeti egyetértés kialakítására törekszik, ezzel is meg kívánja erősíteni az alkotmány társadalmi elfogadottságát. Javasolja, hogy az alkotmányozás folyamatának irányítására az Országgyűlés 27 tagú alkotmány-előkészítő bizottságot válasszon, amelyet az igazságügy-miniszter vezet. Az új alkotmányt 1995. második felében népszavazással kell megerősíteni.” (A Magyar Köztársaság Kormányának programja 1994–1998. Tervezet. Budapest, 1990. július 8. H/15. számú országgyűlési iromány.)
79
A kormányprogram meghatározta az új alkotmány legfontosabb tartalmi követelményeit
80. A kormányprogram szerint „az új alkotmány
a) erősítse meg a jogállamiságot, az emberi és polgári jogok garanciáit, őrizze meg a közjogi struktúra lényeges vonásait;
b) az Országgyűlés szervezetében és a választójogi rendszerben egyaránt utasítsa el a korporativitás elvének alkalmazását;
c) az alaptörvény szabályozza újra a törvényhozási tárgyakat, emelje alkotmányos szintre a kétharmados törvények legfontosabb rendelkezéseit, s ezzel egyidejűleg növelje a kormány rendeletalkotási jogkörét;
d) kerüljenek kidolgozásra a gazdaság és a közpénzkezelés rendszerének alkotmányos elvei és biztosítékai;
e) erősödjön a bírói függetlenség, elsősorban a bírói önkormányzatok szerepének garantálásával és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felállításával;
f) a jogvédő szervek hatáskörének átalakításával összhangban újra kell szabályozni az ügyészség alkotmányos helyzetét;
g) erősíteni kell az alaptörvény stabilitását az alkotmánymódosítás szabályainak szigorításával: az új alkotmány módosítása akkor váljon érvényessé, ha az újonnan választott Országgyűlés megerősíti az előző Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítást.” (Uo.)
80
, továbbá az új Házszabály és több közjogi törvény (pl. a jogalkotásról, a nemzetközi szerződésekről, a választójogról, a miniszteri felelősségről, a miniszterek és államtitkárok jogállásáról, a bíróságokról, az Alkotmánybíróságról, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról, az önkormányzatokról) újraalkotásának vagy módosításának elveit is; ezek az elvek ugyancsak érintették az új alkotmány tartalmát.
Kormányzati előkészítő munkák
A koalíciós pártok nagyon gyors, mintegy egyéves alkotmányozási folyamatot képzeltek el. A 2078/1994. (VIII. 29.) kormányhatározat ennek megfelelően részletes feladattervet írt elő és kialakította az alkotmányozás kormányzati feltételeit. A kormányhatározat az igazságügy-minisztert bízta meg az új alkotmány koncepciójának kidolgozásával. Az Igazságügyi Minisztériumban alkotmány-előkészítő titkárság alakult. A kormány az alkotmány-előkészítést megalapozó szakmai-tudományos munkák koordinálására az MTA Állam- és Jogtudományi Intézetét kérte fel. A minisztérium részben az intézet szakmai alapanyagaira építve készítette el az új alkotmány szabályozási koncepcióját.
81. Az Igazságügyi Minisztérium, továbbá az Állam- és Jogtudományi Intézet teljesítették feladatukat. Szervezésükben, illetőleg közreműködésükkel egy év alatt több tucat szakmai tanácskozás zajlott le; megrendelésükre összesen közel száz tanulmány készült az alkotmányozás különböző témaköreiből; mindezek összegzéseként 1995 februárjában két alkotmánykoncepció is megszületett. Az Állam- és Jogtudományi Intézet koncepciójának szerzője Bragyova András tudományos főmunkatárs. Az Igazságügyi Minisztérium koncepcióját a miniszter nyolc fős tanácsadó testülete készítette el.
81
A kormány március 30-ai ülésén foglalkozott az Igazságügyi Minisztérium koncepciójával. Tudomásul vette az igazságügy-miniszter tájékoztatását az új alkotmány addigi előkészítő munkálatairól, és a 2090/1995. (IV. 4.) kormányhatározatban előírta a további tennivalókat.
82. A kormány kötelezte az igazságügy-minisztert, hogy még április hónapban mutassa be a koncepciót a koalíciós pártok képviselőcsoportjainak. Indokoltnak tartotta a koncepció általános szabályok szerint történő államigazgatási egyeztetését. Külön felkérte a kormány a szakmai-tudományos élet szervezeteit, a tudományegyetemek állam- és jogtudományi karait, hogy mondjanak véleményt az anyagról. A kormányhatározat előírta a széles értelemben vett civilszervezetek megkeresését véleményük megküldése érdekében, továbbá a koncepció megismertetését a társadalmi nyilvánossággal.
82
Az Igazságügyi Minisztérium a kormánydöntésben írt minden részfeladatot végrehajtotta sőt, szélesebb körű egyeztetést végzett az előírtnál. A koncepció nemcsak magyar szervezetekhez jutott el, hanem az Európa Tanács Velencei Bizottságához, az OECD SIGMA-program szakértőihez, számos európai ország nagykövetségéhez, igazságügy-miniszteréhez.
A beérkező észrevételek, vélemények sok pontosítást, kiegészítést javasoltak, de az általános vélemény szerint a minisztériumi koncepció megfelelő alapul szolgált a további alkotmányozási munkához.
Politikai viták az alkotmány előkészítéséről
Az intenzív kormányzati munka nem feledtethette, hogy az alkotmány-előkészítés elvi irányítására hivatott parlamenti bizottság felállítása egyre késett. E késedelemnek több oka is volt.
Bár az 1994. évi választások előtt mindegyik parlamenti párt választási programjában szerepelt az új alkotmány megalkotásának szükségessége, az alkotmány tartalmát, megalkotásának módját és ütemezését tekintve korántsem volt teljes összhang a pártok között.
A legnyilvánvalóbb tartalmi különbség a Független Kisgazdapárt és a többi parlamenti párt elképzelései között mutatkozott. Az FKGP vissza kívánt térni olyan történelmi tradíciókhoz, amelyeket a többiek meghaladottnak tartottak (pl. a Szent Korona-tan, a Szent Korona közjogi szerepének felélesztése). A kisgazdák kétkamarás parlamentre tettek javaslatot és a képviselői visszahívhatóság újraintézményesítésére. Erősíteni kívánták a köztársasági elnök hatalmát, lényegében prezidenciális rendszert kívántak bevezetni. Az erős elnöki hatalomhoz a közvetlen elnökválasztást tartották szükségesnek. Csökkenteni akarták az Alkotmánybíróság hatáskörét, sőt, utóbb már a szervezet megszüntetésére is javaslatot tettek. Szükségesnek tartották – legalábbis átmeneti időre – a halálbüntetés visszaállítását. E javaslatok közül egyedül a közvetlen elnökválasztást támogatta más párt: az MSZP és a KDNP.
A többi párt ezzel szemben elfogadta a kormányprogram tézisét: az új alkotmánynak a jelenlegi alaptörvény főbb elveire kell épülnie. A hatályos Alkotmány felülvizsgálatára van szükség a megalkotása óta eltelt idő tapasztalatai alapján, és nem egy tartalmában alapvetően megreformált új alkotmányra.
83. L. Kis János: A rendszerváltást lezáró alkotmány. Népszabadság, 1994. augusztus 19.
83
Ugyancsak az FKGP volt az a párt, amely kinyilvánította: nem tartja szükségesnek ebben a parlamenti ciklusban az új alkotmány megalkotását.
84. Az FKGP sem mutatkozott azonban egységesnek ebben a kérdésben. Ezt mutatja, hogy a párt és az Országgyűlés akkori alelnöke, G. Nagyné dr. Maczó Ágnes T/895. számon önálló alkotmánytervezetet nyújtott be 1995. április 11-én. Az önálló indítvány tárgysorozatba vételét a kijelölt bizottság nem támogatta, így az nem került a plénum elé.
84
A többi ellenzéki párt (MDF, Fidesz, KDNP) – ha nem is értett egyet a sietős alkotmányozással – megvalósíthatónak tartotta az új alaptörvény elfogadását az 1998. évi országgyűlési választások előtt.
Az alkotmányozás módját illetően két megoldás kínálkozott. Már 1989-ben is felmerült az alkotmányozó gyűlés gondolata, amire több szakember újólag javaslatot tett.
85. L. Kukorelli István: Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás, 1994/8., Mészáros Vilmos: Ki alkotmányozzon, mikor és hogyan? Magyar Nemzet, 1996. február 23. és Tallós Emil: Magyar alkotmányozási aggályok. Új Magyarország, 1996. május 2.
85
Az alkotmányozásban közreműködni szándékozó pártok azonban természetesnek tartották, hogy az alkotmányt – a hatályos alaptörvény és népszavazási törvény rendelkezéseinek megfelelően – az Országgyűlésnek kell megalkotnia, és azt népszavazás erősíti meg.
86. Ez ügyben is eltérő nézetet vallott az FKGP. Képviselőjük, K. Csontos Miklós 1996 októberében alkotmánymódosító javaslatot nyújtott be T/3302. szám alatt, Alkotmányozó Nemzetgyűlés felállítására. A javaslat tárgyalását az alkotmány- és igazságügyi bizottság kijelölt bizottságként nem támogatta, ezért azt az Országgyűlés nem vette tárgysorozatába.
86
A koalíciós pártok a kormányprogramban deklarálták a legszélesebb egyetértés szükségességét az alkotmányozás során, az ellenzéket azonban bizalmatlanná tette az önkormányzati törvények és ehhez kapcsolódóan az alkotmány konszenzushiánnyal történt módosítása 1994 őszén. Ezért nem elégedtek meg a koalíció által felkínált politikai garanciákkal, hanem jogszabályba foglalt biztosítékokat akartak arra: érdemi közreműködésük nélkül nem készülhet el az új alkotmány.
Hosszú egyeztető tárgyalások után 1995. május 4-én jött létre a megállapodás az új alkotmány megalkotásának szabályairól. A megállapodást 5 parlamenti párt frakcióvezetője írta alá – az FKGP nem csatlakozott a többi párthoz. Ehelyett a kisgazdák népszavazást kezdeményeztek az államfő hatáskörének kiszélesítéséről és közvetlen megválasztásáról. Bár több mint kétszázezer aláírást összegyűjtöttek, az Országgyűlés a többi frakció egységes álláspontja alapján, nem tűzte ki a népszavazást. Az 54/1995. (V. 26.) Ogy.-határozat az elutasítás indokát abban jelölte meg, hogy a népszavazási kezdeményezés az alkotmány módosítására vonatkozik, ami ellentétes a 2/1993. (I. 22.) AB-határozattal és a 25/1995. (V. 10.) AB-végzéssel.
Az Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottságának megalakulása
Az ötpárti megállapodás alapján módosult az Alkotmány és a Házszabály. Az Alkotmányba az 1995. évi LXIV. törvénnyel határozott időre, mégpedig az 1994-ben megválasztott parlament megbízatásának idejére bekerült az a rendelkezés, hogy az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához a képviselők négyötödének szavazata szükséges. (E rendelkezést többen tévesen úgy értelmezték, hogy az új alkotmány elfogadásához szükséges a négyötödös többség, de a szabály nem így szólt.)
Az említett országgyűlési határozat a Házszabályt módosító 62/1995. (VI. 17.) Ogy.-határozat volt, amely részletes eljárási szabályokat alakított ki.
87. A módosított Házszabály szerint az érdemi munkát, az új alkotmány kidolgozását és az alkotmánytörvény-javaslat parlamenti előterjesztését, továbbá az új alkotmánnyal kapcsolatban a kijelölt bizottság feladatainak ellátását az újonnan felállítandó alkotmány-előkészítő bizottság végzi. A munkafolyamat kétszakaszos. Először az alkotmány elveire, majd ennek elfogadása után a kidolgozott alkotmányszövegre vonatkozó javaslatot kell benyújtani az Országgyűléshez. A 25 tagú bizottság munkájában minden képviselőcsoportból 4-4 képviselő vesz részt. A pártokat delegációnként 1-1 szavazat illeti meg. A bizottság elnöke az Országgyűlés elnöke, akinek nincs szavazati joga. Határozat hozatalához 5 igenlő szavazat, vagyis öthatodos többség szükséges, valamint az, hogy a javaslatot támogató képviselőcsoportok tagjainak száma érje el a képviselők kétharmadát. A szükséges számú igenlő szavazat hiányában a bizottság az adott kérdésben a hatályos alkotmánynak megfelelő rendelkezést terjeszti elő. (Ezek a szabályok biztosították, hogy a parlamentben abszolút többséggel rendelkező MSZP-vel szemben a bizottságban se születhessen pozitív tartalmú, tehát a hatályos alkotmánytól eltérő döntés.) A bizottsághoz csak a képviselőcsoportoktól és a kormánytól érkezhet tárgyalási anyag. Az Országgyűlés napirendjére csak a bizottság által előterjesztett anyag kerülhet, mind a tervezett alkotmány elveire, mind az új alkotmány kidolgozott normaszövegére vonatkozóan. A bizottság őrködik a javaslat belső összhangja felett: csak az általa támogatott módosító javaslat bocsátható a plénumon szavazásra, és a támogatott módosító javaslatokról az Országgyűlés „csomagban”, egyetlen szavazással határoz. A bizottság ülései nem nyilvánosak. Az üléseken csak a pártok, a bizottság és az elnök által meghívott szakértők, továbbá tanácskozási joggal a kormány képviselője – az igazságügy-miniszter – vehet részt.
87
Az Országgyűlés a 63/1995. (VI. 17.) Ogy.-határozattal megválasztotta az alkotmány-előkészítő bizottságot. Előírta, hogy a bizottság az új alkotmány szabályozási elveit lehetőleg 1995. december 31-éig terjessze elő, és az elvek elfogadásától számított 9 hónapon belül nyújtsa be az alkotmányról szóló törvényjavaslatot.
A politikai megállapodás azt is rögzítette, hogy az alkotmányozás ideje alatt a kormánykoalíció nem kezdeményez a többi párttal való egyeztetés nélkül alkotmánymódosítást. Ha az Alkotmány módosítása szükségessé válna, az eljárásra ugyanazok a szabályok irányadók, amelyek az új alkotmány előkészítésére. A megállapodásnak ez a része azonban nem került jogszabályba foglalásra.
A Házszabály-módosítás említett rendelkezéseit utóbb megtámadták az Alkotmánybíróság előtt. Az indítványokat a testület 39/1996. (IX. 25.) AB-határozatával elutasította.
Az alkotmány-előkészítő bizottság munkája
A Gál Zoltán házelnök által vezetett bizottság 1995-ben még a parlament nyári szünete előtt megalkotta ügyrendjét, és albizottságot küldött ki az új Alkotmány elképzelt szerkezetének, főbb koncepcionális kérdéseinek kidolgozására. Egyúttal felkérte a frakciókat, hogy tegyék meg erre vonatkozó javaslataikat.
A frakciók által megküldött előkészítő anyagok alapján az albizottság az augusztus 29-e és szeptember 28-a közötti ülésein javaslatot dolgozott ki a bizottság számára az új Alkotmány szerkezeti és főbb tartalmi kérdéseire, továbbá azzal összefüggésben az alkotmánykoncepció tárgyalási módjára és ütemezésére. (Az albizottság ülésén több frakció támogatta azt az elképzelést, hogy a bizottsági munka alapjául az Igazságügyi Minisztérium koncepciótervezete szolgáljon. Ez meggyorsította volna a folyamatot. A javaslat azonban nem kapta meg a szükséges többséget.)
A bizottság 1995. október 5-én megtárgyalta és elfogadta az albizottság jelentését. Határozata értelmében az albizottsági javaslatban foglaltak kiindulópontot jelentettek a koncepció megszövegezéséhez, de attól szükség szerint el lehetett térni. A jóváhagyott fejezeti rendnek megfelelően a bizottság titkársága minden ülésre előkészítő anyagot készített, amely a bizottsági döntések alapjául szolgált.
88. A bizottság a koncepció kidolgozása során hihetetlenül gazdag forrásanyagra támaszkodhatott. Tagjai kézhez kapták az Igazságügyi Minisztérium, illetőleg az MTA Állam- és Jogtudományi Intézete megrendelésére készített alapozó tanulmányokat, Bragyova András koncepcióját, az IM koncepciótervezetét és az ehhez beérkezett számos észrevételt, továbbá Kukorelli István (Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás 1994/8. és a Független Jogász Fórum (L. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László [szerk.]: Magyarország politikai évkönyve 1995. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest 1995. 744–746.) koncepcióját. A képviselők rendelkezésére állt az 1990–1995 között elkészült valamennyi ismert alkotmánytervezet: az Igazságügyi Minisztérium 1990. május 8-ai tervezete, Sajó András (Alkotmánymodell-szövegtervezet. Politikai Tudományok Intézete, Budapest 1990.), Pokol Béla (A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi, Budapest 1994. 205–229.) és G. Nagyné Maczó Ágnes tervezete. Varga László (KDNP) képviselő, bizottsági tag is átadott egy tervezetet a bizottságnak, amelyet felkérésére szakértők készítettek. Az Alkotmánybíróság határozatait két kézikönyv tematikusan feldolgozta (Holló András és Balogh Zsolt [szerk.]: Az értelmezett Alkotmány. Közlöny- és Lapkiadó Kft. Budapest, 1995. és Alkotmányos elvek és esetek. COLPI, Budapest 1996.), ezeket ugyancsak hasznosították a képviselők. Mindezeken kívül az alkotmányozással összefüggő szakirodalom teljes bibliográfiáját is folyamatosan megkapták a bizottság tagjai. A testület munkáját állandó szakértőként segítette Dezső Márta, Kukorelli István és Sári János, az ELTE Alkotmányjogi Tanszékének tanárai. Esetenként a tárgyalt témakör legkiválóbb szakértői adtak szóbeli vagy írásbeli szakvéleményt a bizottság részére.
88
A bizottság 1995. október 5-e és 1996. január 18-a között 18 ülésen döntések sorozatával alakította ki álláspontját az egyes koncepcionális kérdésekben. Titkársága e döntéseknek megfelelően készítette el február közepére a koncepciótervezet egységes szövegét. A frakciók észrevételei alapján, újabb egyeztetések után alakult ki a Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveiről szóló, H/2252. irományszámú országgyűlési határozati javaslat, amelyet az alkotmány-előkészítő bizottság 1996. március 28-án nyújtott be az Országgyűléshez.
89. A bizottság feszített tempójú, folyamatos munkáját két esemény zavarta meg. Március 15-e után az FKGP képviselői kivonultak az ülésről, arra hivatkozva, hogy hátrányos megkülönböztetés éri őket a hatalom részéről. Ezt követően a többi frakció egyhangú szavazatára volt szükség a bizottsági döntések meghozatalánál. A másik emlékezetes eset az a vita volt, amely az elkészült koncepciótervezet további sorsáról folyt. Több frakció azt javasolta, hogy a koncepciótervezet először társadalmi-szakmai véleményezésre kerüljön, majd a vélemények figyelembevételével átdolgozott tervezetet nyújtsanak be. A koalíciós pártok azonban attól tartottak: az elhúzódó társadalmi vita meghiúsítja az Alkotmány megszületését ebben a parlamenti ciklusban. Végül kompromisszum született: a parlamenti beterjesztéssel egy időben folytatódjék le a társadalmi és szakmai vita. A beérkező észrevételeket a képviselők módosító indítványaik elkészítése során hasznosítják. Az Országgyűlés 45 nap eltelte után kezdi meg a koncepció vitáját, ez idő alatt várja a véleményeket. A bizottság – érzékelve a közvélemény várakozását – előre jelezte készségét a szükséges korrekciók elvégzésére.
89
1996. április 1-jén az öt országos politikai napilap egy időben közölte a koncepció tervezetét. Felhívták minden érdeklődő olvasójuk figyelmét arra, hogy az alkotmány-előkészítő bizottság várja az észrevételeket. Így a lehető legszélesebb közvélemény bekapcsolódhatott az alkotmányozásba. Az állampolgároktól közel 800 észrevételt, javaslatot kaptak.
A bizottság véleményt kért a kormánytól és a különböző állami szervezetektől, az Országgyűlés állandó bizottságaitól, a helyi és a kisebbségi önkormányzatok országos szerveitől, a társadalombiztosítási önkormányzatoktól, az egyházaktól, a Magyar Tudományos Akadémiától, a Magyarok Világszövetségétől, az Érdekegyeztető Tanács munkaadói és munkavállalói szervezeteitől, a jogász szakmai szervezetektől és azoktól a társadalmi szervezetektől, amelyek érdeklődésüket korábban jelezték. E szervezetektől összesen mintegy száz észrevétel érkezett.
Megküldte szakvéleményét az a hetven szakértő (jogász, szociológus, politológus, történész, közgazdász) is, akiket véleményadásra kértek fel.
90. Az észrevételt tevők többsége kiegészítő javaslatait, bírálatát fogalmazta meg, de sok egyetértő levél is érkezett. Az ismert főbb vitakérdésekben (pl. egy- vagy kétkamarás Országgyűlés, a köztársasági elnök választásának módja, az ügyészség kormány alá rendelése) megoszlottak az álláspontok.
90
Az alkotmánykoncepció parlamenti vitája
Május 22-én megkezdődött a koncepció parlamenti vitája. Az általános vita vezérszónokai és a kormány képviseletében az igazságügy-miniszter – legfontosabb változtatási javaslataikat jelezve – lényegében támogatásukról biztosították a koncepciót. Kivételt jelentett az FKGP képviselője, aki pártja saját alkotmánykoncepcióját ismertette. A kisgazda-koncepció egyik leglényegesebb eleme a kétkamarás parlament létrehozása volt.
91. Színesítette ezért az alkotmányozási folyamatot, hogy amíg a plénum az alkotmánykoncepcióról vitázott, K. Csontos Miklós FKGP-képviselő T/2626. szám alatt törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűlés felsőházáról. Az államszervezet jelentős átalakítását tartalmazó javaslat nem tért ki a hatályos Alkotmány módosítására. A kijelölt bizottság a törvényjavaslatot nem támogatta, ezért az nem került megtárgyalásra a plénumon.
91
Az Országgyűlés 59 órás vitát folytatott a koncepcióról, 92 képviselő összesen 414 hozzászólás keretében fejtette ki véleményét. Az élénk és színvonalas vita általában csak 20-30 képviselő jelenlétében folyt. A kormány tagjai is rendszerint távol maradtak az ülésről, közülük – az igazságügy-miniszteren kívül – egyedül a munkaügyi miniszter szólalt fel.
A koncepció parlamenti vitája során ismét megfogalmazódott az a már korábban is ismert javaslat, hogy a koncepció elfogadása előtt népszavazás döntsön az új alkotmány elveiről. A KDNP és az MDF képviselője e mellett, a Fidesz képviselője ezellen érvelt.
Amikor az alkotmány-előkészítő bizottság egyik júniusi ülésén a KDNP képviselői hivatalosan is javasolták a koncepció egyes kérdéseiről tartandó előzetes népszavazás kiírását, ez az indítvány nem kapta meg a szükséges többséget.
A képviselők és a bizottságok összesen 423 módosító és kapcsolódó módosító indítványt nyújtottak be az alkotmány szabályozási elveihez. A módosító indítványok nagy többsége az állami és társadalmi szervektől, szakértőktől, állampolgároktól beérkezett észrevételeken alapult. Megállapítható tehát, hogy a társadalmi és szakmai vélemények hasznosultak az Országgyűlés munkájában. Az alkotmány-előkészítő bizottság 22 órás, érdemi vitákkal teli, több napon át tartó ülésein foglalt állást a módosító indítványokról.
92. A döntéshozatalt ismét nehezítette, hogy az FKGP képviselői az öt bizottsági ülésnapból mindössze egy alkalommal, akkor is csak egy órára vettek részt az üléseken. A bizottság ezért az összes támogató döntését egyhangú szavazással volt kénytelen meghozni. A bizottság – előzetes ígéretéhez híven – nyitott volt a módosítások iránt, nem ragaszkodott mereven korábbi döntéseihez. Az általa támogatott módosítások folytán gazdagodott az emberi jogokról szóló rész, új szociális jogok fogalmazódtak meg (pl. az emberhez méltó életkörülményekhez való jog) és közülük több alanyi jogként került a koncepcióba (pl. a munkához való jog és az egészségügyi alapellátáshoz való jog). Megfogalmazódott továbbá néhány nagy jelentőségű, a későbbi törvényhozói munka számára irányt adó elv (pl. a külföldön élő magyar állampolgárok választójogáról és a honvédelmi kötelezettségről).
92
Az Országgyűlés június 27-én szavazott – egy csomagban – az alkotmány-előkészítő bizottság által támogatott 93 módosító indítványról. A szavazás meglepő eredményt hozott. A szükséges 257 szavazat helyett csak 252 képviselő szavazott igennel. Öten nem szavazták meg a javaslatot, 22-en tartózkodtak. Az MSZP-t leszámítva egyetlen pártban sem volt ellenszavazat. Valamennyi elutasító – hiszen a tartózkodás is annak számít – szavazatot az MSZP vezető politikusai, kormánytagok (köztük Vastagh Pál igazságügy-miniszter), az elnökség tagjai adták le, rajtuk kívül Tölgyessy Péter (akkor még SZDSZ-képviselő) tartózkodott.
93. A szavazás eredménye felháborodást váltott ki a többi képviselőcsoport részéről. A frakcióvezetők kérdőre vonták az MSZP-t, hogy képviselői miért tették semmissé egy év kemény, konszenzusos munkáját, és a Házbizottság azonnali összehívását kezdeményezték a váratlan helyzet politikai megoldására. Az MSZP-frakció vezetője csatlakozott a Házbizottság összehívására irányuló kezdeményezéshez azon frakciótársai nevében is, akik vele együtt túlnyomó többségben megszavazták a módosító javaslatcsomagot. (A Házbizottság össze is ült, de a helyzet megoldása végül az alkotmány-előkészítő bizottságra hárult.)
93
A kudarchoz hozzájárult, hogy a szavazásban mindössze 279 képviselő vett részt. 106 képviselő nem szavazott, közülük 61 kormánypárti és 45 ellenzéki vagy független. A távolmaradók így akarva-akaratlanul nemet mondtak az alkotmányra.
A módosító javaslatok meg nem szavazása folytán értelmét vesztette a július 3-ára kitűzött zárószavazás. Ezt felismerve az alkotmány-előkészítő bizottság, a Házszabályban foglalt jogával élve, július 1-jei ülésén átdolgozásra visszakérte az alkotmány szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozati javaslatot.
Ismételt nekirugaszkodás
Az MSZP vezetésének elhatárolódása miatt akadt meg az alkotmányozás, ezért elsősorban e pártnak kellett átgondolnia az alkotmányozáshoz való viszonyát.
Vastagh Pál igazságügy-miniszter vezetésével ötfős bizottság alakult abból a célból, hogy a párt kialakítsa pontos álláspontját az általa feltétlenül szükségesnek tartott változtatásokról. Alapos belső viták után végül is az MSZP új elemként az állam szociális jellegének kimondását, a társadalmi-gazdasági érdekegyeztetés intézményének rögzítését és a pihenéshez való jog alanyi jogként való szabályozását javasolta.
Az alkotmány-előkészítő bizottság 1996. szeptember közepén megkezdte az új alkotmány szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozati javaslat átdolgozását. Az átdolgozott koncepció legfontosabb új tartalmi elemei három fő téma köré csoportosíthatók. A többek által túl liberálisnak tartott tavaszi koncepcióhoz képest erősödtek a szociális (pl. az MSZP említett javaslataival) és a nemzeti elemek (pl. a magyar nyelv védelmének kimondásával), továbbá bővültek a kormányzásra vonatkozó szabályok (pl. a miniszterelnök-helyettes kinevezésének lehetőségével).
Az október 31-én H/3358. szám alatt benyújtott, átdolgozott határozati javaslat november 20-a és december 4-e között lezajlott parlamenti tárgyalása során megismétlődtek a tavaszi viták. Új szempontokat, érveket már nem hoztak fel a résztvevők. Jóval kevesebb módosító indítvány érkezett: 50, ebből 6-ot támogatott az alkotmány-előkészítő bizottság. Ezek közül kiemelendő, hogy bekerült a preambulumba a magyar Szent Koronára mint történelmi hagyományaink részére való utalás.
December 10-én az Országgyűlés meggyőző többséggel megszavazta a módosító javaslatokat, majd december 17-én elfogadta a Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveiről szóló 119/1996. (XII. 21.) Ogy.-határozatot. Ebben felkérte az Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottságát, hogy az új alkotmányról szóló törvényjavaslatot az elfogadott szabályozási elveknek megfelelő tartalommal készítse elő, majd 1997. március 1-jéig nyújtsa be.
94. A zárószavazás azonban ismét nem hozott egységes eredményt. Az FKGP és a KDNP nemmel szavazott, az MDF pedig tartózkodott. A szavazási eredmény ismeretében a koalíciós pártok veszélyben látták a további alkotmányozási folyamatot. Kilátásba helyezték az önként vállalt alkotmánymódosítási moratórium megszüntetését, és a szükségesnek tartott változtatások akár egyoldalú elvégzését. Válaszul az ellenzéki pártok egységesen jelezték, hogy továbbra is részt kívánnak venni az alkotmányozásban. A végleges normaszövegtől teszik függővé, hogy támogatják-e azt.
94
Az Alkotmány normaszövegének előkészítése
Annak érdekében, hogy az alkotmány-előkészítő bizottság az előírt határidőre beterjeszthesse az Országgyűléshez az új Alkotmányról szóló törvényjavaslatot, a bizottság titkársága rekord idő alatt, 1997. január 7-ére elkészítette a szövegtervezetet. Természetesen a tervezet már több mint fél éve folyamatosan készült kormányzati szakemberek és a bizottság mellett tevékenykedő alkotmányjogász professzorok közreműködésével. A bizottság elnöke az alkotmánytervezetet nemcsak a képviselőknek küldte meg, hanem véleményt kért a kormánytól, minden fontos állami szervtől, az egyetemi jogi karoktól, valamint a Magyar Tudományos Akadémia Állam- és Jogtudományi Intézetétől. A beérkezett észrevételeket a titkárság tematikusan is feldolgozta a bizottság számára.
95. A bizottság minél alaposabb felkészítését szolgálták azok a szakmai tanácskozások is, amelyeken még januárban elméleti és gyakorlati szakemberek vitatták meg a tervezetet. A Pallas Páholy Jogelméleti Műhelye Kilényi Géza alkotmánybíró vezetésével 1994 óta részt vett az új alkotmány elméleti megalapozásában. Ez a jogászközösség két napon át tanácskozott a tervezetről, és a tanácskozás szó szerinti jegyzőkönyvét a bizottság rendelkezésére bocsátotta. Egy másik szakmai fórumon Vastagh Pál igazságügy-miniszter és vezető munkatársai, valamint Lamm Vanda, az MTA Állam- és Jogtudományi Intézetének igazgatója és kollégái 3 napon keresztül együtt beszélték át az alkotmány tervezetét az előkészítést végző szakemberekkel.
95
A szakmai tanácskozásokon és a beérkezett véleményekben nagyon sok észrevétel, változtatási javaslat fogalmazódott meg, de az elkészült tervezetet mindenki alkalmasnak tartotta a további munka alapjául.
1997 elején az alkotmány-előkészítő bizottság a január 7-ei tervezetet elfogadta a további tárgyalások alapjául. Hamar világossá vált azonban, hogy a képviselőcsoportok nem képesek olyan feszített ütemű munkára, amelyet az országgyűlési határozat megkövetel. A bizottság felkérte elnökét, hogy tájékoztassa a Házbizottságot: március 1-jére nem tudta benyújtani az új Alkotmányról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. Egyidejűleg a szövegtervezet elkészítésére albizottságot hozott létre. Felhatalmazta az albizottságot, hogy munkarendjét, döntési mechanizmusát maga alakítsa ki, és kötelezte a tervezet május 31-éig történő előterjesztésére. A képviselőcsoportok egyetértettek abban is, hogy az új alkotmány kidolgozásának elhúzódására tekintettel, sor kerülhet a hatályos Alkotmány módosítására.
96. Ettől az időponttól kezdve két párhuzamos munka folyt. Tovább folytatódott az alkotmányozás, egyre kevesebb reménnyel arra, hogy ebben a parlamenti ciklusban megszületik az új alaptörvény. Megkezdődött ugyanakkor az alkotmánymódosítás előkészítése azokban a tárgykörökben, amelyekben az Alkotmánybíróság korábbi döntései, illetőleg a kormányprogram teljesítése cselekvésre sürgette a kormányt. Az alkotmánymódosításokat a III. fejezetben tárgyaltuk. A szövegező albizottság a március 27.–július 3-a között heti rendszerességgel megtartott ülésein kialakította az új alkotmány tervezetére vonatkozó javaslatát, amelyet jelentésben terjesztett a bizottság elé. A szövegtervezet nagyon sok alternatív megoldást tartalmazott, amelyek tárgyában való döntés a bizottságra maradt. Mialatt az albizottság szövegezett, a titkárság az Állam- és Jogtudományi Intézettel összefogva további konferenciákat szervezett a januári szövegváltozat megvitatására. Áprilisban mintegy 50 társadalmi szervezet részvételével került sor tanácskozásra, ahol e szervezetek képviselői személyesen is megbeszélhették észrevételeiket, javaslataikat az előkészítésben részt vevő szakemberekkel. Májusban a Magyar Tudományos Akadémia épületében a hazai tudományos élet képviselői az OECD SIGMA program szakértőivel találkoztak. Kanadai, angol, spanyol, osztrák és lengyel szakember osztotta meg magyar kollégáival hazájának alkotmányozási tapasztalatait. Az új magyar alkotmány tartalmát illetően is sok hasznos tanácsot adtak, de az egyik legfontosabb intelmük az volt, hogy Magyarországnak nincs oka a sietségre. Alkotmányunk megfelel a jogállami követelményeknek, ezért alapos, körültekintő munkával törekedjünk időtálló alaptörvény kidolgozására.
96
1997 őszén az alkotmány-előkészítő bizottság megkísérelte a tervezet végső formába öntését. Szeptember 18-a és december 11-e között öt ülést tartott. Bár valamennyi tárgyaló delegáció kinyilvánította, hogy továbbra is részt kíván venni az alkotmány-előkészítésben, és érdekelt a munka folytatásában, érdemben nem sok előrehaladás történt. Érezhetővé vált, hogy már egyik delegáció sem bízik az Alkotmány elkészítésének sikerében, erejüket, szakmai kapacitásukat más ügyekre kezdték fordítani.
1998-ban már csak 2 bizottsági ülésre került sor. Január 29-én a testület felkérte a titkárságot, hogy a képviselőcsoportokkal egyenként egyeztetve, készítsen egy minden képviselőcsoport által elfogadhatónak tartott, lehetőleg minél kevesebb változatot tartalmazó szövegtervezetet. Ez sikerült – az alternatívák száma 43 lett –, és a tervezetet a bizottság március 4-én elfogadta. Az elkészült tervezetet a bizottság elnöke az alkotmány-előkészítés folyamatának egészéről szóló tájékoztató levél kíséretében március 10-én minden országgyűlési képviselőnek megküldte. Ezzel az Országgyűlés alkotmány-előkészítő munkája az 1994–1998 közötti parlamenti ciklusban befejeződött. A normaszöveg törvényjavaslatként nem került benyújtásra, hiszen a működését március 16-án befejező parlament azt nyilvánvalóan már nem tudta volna megtárgyalni.
97. Az előkészítő munka végeredményének tekinthető alkotmánytervezetet a bizottság a sajtó rendelkezésére bocsátotta, az interneten – az Országgyűlés honlapján – mindenki számára hozzáférhetővé tette, továbbá eljuttatta az előkészítésben részt vevő, illetőleg a korábbi tervezetekről véleményt nyilvánító állami szerveknek, társadalmi, érdek-képviseleti és szakmai szervezeteknek, szakértőknek, állampolgároknak.
97
Az alkotmánytervezet tartalma
A tervezet megőrizte a hatályos Alkotmány, államszervezet bevált intézményeit, kerülte az öncélú változtatásokat. Tartalmát ezért nem az újdonságok jellemezték, hanem a normaszöveg egységesebbé válása, a hiányos szabályozási területek pótlása, a működési tapasztalatok felhasználása, az alkotmány szerkezetének áttekinthetőbbé, logikusabbá tétele.
Erénye volt a tervezetnek az emberi jogok részletesebb garanciákat tartalmazó, az állam kötelezettségvállalásait pontosan meghatározó szabályozása, és ezzel is a jogbiztonság erősítése. Hangsúlyt helyezett a közvetlen demokrácia intézményeire, és a hatályos alkotmányhoz képest működőképesebbnek látszó rendelkezéseket tartalmazott a népszavazásról és a népi kezdeményezésről. A tervezet részletesen szabályozta a jogrendszert is, elrendezte a jogalkotási és a nemzetközi szerződéskötési hatásköröket, meghatározta a törvényhozási tárgyköröket. Újdonsága volt továbbá a választójog, választási rendszer, a közpénzügyek, a rendkívüli helyzetek, az Alkotmánybíróság hatáskörének, eljárásának alapos, rendszerezett megfogalmazása, az alkotmány stabilitásának megvalósítása.
Az előkészítésben részt vett pártok megegyezésének hiányában fennmaradtak vitás kérdések (pl. az Országgyűlés második kamarájának felállítása, a köztársasági elnök közvetlen megválasztása, az ügyészség kormány alá rendelése, az alkotmánybírák jelölésének, választásának új rendje, a nemzetközi szerződések közvetlen alkalmazhatóságának kimondása). Ezeket nem tartalmazta a tervezet, hiszen a javaslatok mind eltérést jelentettek az akkor hatályos szabályozáshoz képest. Márpedig ilyen eltérésre csak öt párt egyetértése esetén volt mód az alkotmányozás eljárási szabályai értelmében.
98. A második alkotmányozási kísérlet történetét l. Somogyvári István–Kisfaludy Zoltán (szerk.): Az Országgyűlés alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai 1994–1998. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1998. 20–34.
98
Az Orbán-kormány időszaka
Az 1998-ban megalakult kormány programjában nem szerepelt az új Alkotmány kidolgozása. Kinevezése előtti parlamenti bizottsági meghallgatása során azonban Dávid Ibolya igazságügy-miniszter személyes véleményeként szükségesnek tartotta az előző ciklusban megkezdett alkotmányozási folyamat folytatását. A megalakuló kormány előtt álló sok egyéb feladat végül is nem tette lehetővé a munka megindítását.
Dávid Ibolya alkotmánytervezete
1999 nyarán az igazságügy-miniszter asszony újabb kezdeményezéssel élt. Elképzelése az volt, hogy az ezredfordulót 2000. évi I. törvényként új számozású és szerkezetű alkotmány kihirdetésével tehetnénk emlékezetessé. (Emellett megkezdődött a Szent Koronáról szóló törvény előkészítése is.) Az Igazságügyi Minisztériumban el is készült a formailag új alkotmány tervezete. Ez annyiban volt új, hogy az 1949. évi XX. törvény számozását 2000. évi I. törvényre változtatta; az 1989-ben alkotmányba került, az alkotmány ideiglenességét hangsúlyozó preambulumot részletesebb, Magyarország történelmi hagyományait – köztük a Szent Koronát – megörökítő „előbeszéd” váltotta fel, az alapvető jogokról szóló fejezet előre került, az általános rendelkezéseket követve, a normaszöveget pedig átszámozták, kihagyva a /A, /B stb. §-okat. Érdemi változtatást azért nem tervezett a tárca, mert ennek egyeztetésére már kevésnek tartotta az időt.
A tervezetet közigazgatási és szakmai véleményezés után a minisztérium politikai egyeztetésre bocsátotta. Az 1999. szeptember 13-án tartott megbeszélésen az MSZP és az SZDSZ elutasította az elképzelést. Álláspontjuk szerint ez a megoldás pótcselekvés. A helyes az lenne, ha érdemben folytatódna az 1998-ban félbeszakadt alkotmányozás, és akkor 2001. augusztus 20-ára kihirdethető lenne egy valóban megújított alkotmány.
E javaslatot a kormányoldal nem fogadta el. Így konszenzus hiányában az alkotmánnyal kapcsolatos elképzelés lekerült a napirendről, és 2000. évi I. törvényként a Szent Koronáról szóló szabályozás született meg, amelyhez nem kellett minősített szavazati többség.
Szocialista kísérlet
Néhány héttel később az MSZP ellenakciót indított: képviselőik országgyűlési határozati javaslatot nyújtottak be az alkotmányozási munka megindításáról – folytatásáról –, de e javaslatot a kormánypártok utasították el. E parlamenti ciklusban több már nem történt ebben az ügyben.
A Medgyessy-kormány időszaka
A 2002-ben győztes MSZP és SZDSZ kormánya ugyancsak nem tartotta szükségesnek az alkotmányozás napirendre tűzését. Aktuális feladatként megelégedett az ország Európai Unióhoz való csatlakozását lehetővé tevő, ún. „csatlakozási klauzula” alkotmányba építésével.
2003-ban Szili Katalin, az Országgyűlés elnöke karolta fel az alkotmányozás ügyét. Felkért több jeles kutatót, készítsenek problematikát, menetrendtervezetet, és e kérdésekről konzultált Bárándy Péter igazságügy-miniszterrel is. Később azonban az MSZP-n és a kormányon belüli új problémák, Medgyessy Péternek az európai uniós képviselő-választásokat megelőző ún. közjogi javaslatai,
99. Medgyessy Péter javaslatot tett a kétkamarás parlament felállítására, a köztársasági elnök közvetlen megválasztására és arra, hogy az Európai Parlament képviselőinek választásán a magyar pártok közös listán induljanak. Az ellenzék és a közjogász szakértők az első két javaslatot populistának, a harmadikat antidemokratikusnak minősítették, mert nem választási verseny döntött volna a mandátumok megosztásáról, hanem politikai alku. A javaslatok tehát elutasításra találtak.
99
majd 2004. nyár végén a miniszterelnök lemondása és az új kormány megalakulása háttérbe szorították ezt a kezdeményezést.
A jogtudomány képviselői sem maradtak azonban tétlenek. Az Eötvös Károly Intézet 2003-ban konferenciát szervezett az alkotmányozásról. A résztvevők egy része szükségesnek tartotta az új alkotmányt (pl. Arató András, Halmai Gábor, Wiener György), másik része nem (pl. Sólyom László, Kis János, Majtényi László).
100. A konferencia anyaga könyv formájában is megjelent: És mi lesz az alkotmánnyal? (szerk.: Majtényi László, Miklósi Zoltán) Eötvös Károly Intézet, Budapest; 2004. A résztvevők álláspontját nemcsak a konferencián tartott előadásokból, hanem egyéb cikkekből és a velük folytatott beszélgetésekből is megismerhettem.
100
Az eltérő vélemények mögött azonban nagyon érdekes gondolati egyezőség található. A hatályos Alkotmányt valamennyien értékes tartalmúnak, megőrzendőnek gondolták. Az új Alkotmány mellett érvelők csak a hiányosságait kívánták pótolni, hibáit kiküszöbölni, az államberendezkedésen nem akartak változtatni. Szükségesnek tartották azonban megnehezíteni az új Alkotmány módosíthatóságát. Az „alkotmányőrzők” nem vitatták az említett változtatások szükségességét, de attól tartottak: ha megindul az alkotmányozási folyamat, nem marad meg a konszolidációnál, hanem olyan lényeges változtatások történnek, amelyek eltérnek az 1989–1990-es konstrukciótól és ez kárára válna a magyar demokráciának.
Kiemelten foglalkozott az új Alkotmány kérdésével a 2004. május 20–22-én megrendezett Hetedik Magyar Jogászgyűlés. A közjogi témában megtartott szekcióülés nyomán a jogászgyűlés ajánlást tett az új Alkotmány kidolgozására.
101. „A jelenleg hatályos alkotmány elfogadása óta lényeges változások mentek végbe Magyarországon; kialakultak a többpártrendszerű parlamentáris demokrácia, a szociális piacgazdaság jogintézményei, csatlakoztunk az Európai Unióhoz. Időszerű tehát, hogy előkészületeket tegyünk az 1949-ből származó, sokszor módosított, 1989 óta átmeneti alkotmányunk helyett új, egészében újra átgondolt, a társadalom támogatását minden tekintetben élvező alaptörvény kidolgozására. Az alkotmányozás politikai feltételei ugyan nem kedvezők, a szakmai, tudományos előkészítést azonban célszerű megkezdeni, bevonva a tudományos kutatóműhelyeket, a társadalmi szervezeteket, állampolgárokat a munkafolyamatba. Az új szerkezetű, az alapvető jogokat részletesebben rendező és az alaptörvény középpontjába állító, az uniós összefüggéseket jobban részletező, a közpénzügyeket és a közigazgatást is szabályozó alkotmány őrizze meg a kialakult államberendezkedés bevált elemeit, foglalja magába az Alkotmánybíróság által kibontott legfontosabb értelmezési elveket, biztosítsa az alaptörvény stabilitását.” (Hetedik Magyar Jogászgyűlés. Szerk.: dr. Benisné dr. Győrffy Ilona, Magyar Jogász Egylet, Budapest, 2004. 348.)
101
A Gyurcsány-kormány időszaka
Petrétei József igazságügy-miniszter beiktatásakor a miniszteri program hangsúlyos eleme volt az új Alkotmány szakmai szövegtervezetének elkészítése a 2004–2006 közötti kormányzati időszakban.
102. Jegyzőkönyv az Országgyűlés alkotmány- és igazságügyi bizottságának 2004. szeptember 30-án megtartott üléséről, dr. Petrétei József igazságügy-miniszter jelölt meghallgatásáról.
102
A miniszter későbbi interjúiban hangsúlyozta: „elképzeléseiről a kormány még nem tárgyalt, így javaslata saját szakmai álláspontjának tekintendő”.
103. Új alkotmány készül az IM-ben. Népszabadság, 2005. január 3. 6.
103
A miniszter javaslatát érdeklődéssel fogadta a politika és a jogászi szakma, de eléggé egyértelmű volt az a vélemény, hogy nincs realitása egy új alaptörvény elfogadásának. A miniszter azonban nem is azt mondta, hogy ebben a parlamenti ciklusban legyen elfogadott alkotmánya az országnak. A miniszter célkitűzése az volt, hogy 2005 végére álljon készen egy olyan, tudományos-szakmai szempontból megalapozott, új alkotmánytervezet, amely kiindulópontja lehet majd a további munkának, amikor a pártok megítélése szerint a politikai helyzet éretté válik az alkotmányozásra. A tapasztalatok ugyanis azt mutatják, hogy amikorra az időigényes szakmai megalapozó munka befejeződik, addigra az Alkotmány iránti politikai akarat valóra váltásához szükséges „kegyelmi pillanat” elmúlhat.
Petrétei József alkotmánytervezete
Petrétei József álláspontja a következő volt: a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon 1989-ben kialakított, köztársasági Alkotmányunk alapvetően bevált, az időközben történt módosításokkal és az Alkotmánybíróság elvi jelentőségű határozataival együtt betölti rendeltetését. Ezért értékeit, fő elveit meg kell őrizni. Alapvetően az Alkotmány szerkezetén kell változtatni, érdemét tekintve egyes hiányosságait kell pótolni és néhány belső ellentmondását feloldani. Az alkotmány-előkészítő munka során az 1998-as tervezetből célszerű kiindulni. A tudományos-szakmai és politikai előkészítést az 1994–1998 között működött Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottsága ugyanis elvégezte. Az 1998-as tervezet megalkotása óta azonban már több év eltelt. Időközben számos alkotmánymódosításra került sor, az Alkotmánybíróság újabb döntései, a jogtudomány eredményei, valamint az európai uniós tagságunkból adódó újszerű helyzet és egyéb nemzetközi kötelezettségeink alapvetően meghatározták a további munkák irányát. Időszerűvé vált a kétharmados törvények megszüntetésének vagy legalábbis számuk radikális csökkentésének vizsgálata is.
104. A miniszterelnök Közjogi és Jogharmonizációs Tanácsadó Testülete 2005. január 24-én megtárgyalta az új Alkotmány előkészítésére vonatkozó elképzeléseket, és úgy foglalt állást, hogy az Igazságügyi Minisztériumon belüli szakmai műhelymunka keretében történjék meg a tervezet kidolgozása, a közelgő 2006. évi országgyűlési képviselő választási kampányra tekintettel a nyilvánosság kizárásával. Szakértői elemzések és négy helyszínen, összesen mintegy ötven résztvevővel lefolytatott műhelybeszélgetések eredményének felhasználásával szeptemberre készült el egy – több döntési alternatívát felvázoló – első tervezet, amelyet a minisztérium vezetése megtárgyalt. A vezetői döntésnek megfelelően átdolgozott új alkotmány-tervezetről a miniszterelnök mellett működő Közjogi és Jogharmonizációs Tanácsadó Testület 2005. december 7-ei ülésén alakított ki véleményt. A testület a tervezetet szakmai szempontból színvonalasnak tartotta, jelezte ugyanakkor, hogy a tervezet további sorsa és esetleges nyilvánosságra hozatala politikai döntést igénylő kérdés.
104
Amikor az Alkotmány indokolással ellátott szövegtervezete elkészült, az igazságügy-miniszter alapos megfontolás után akként döntött, hogy azt a választási kampány időszakában nem célszerű nyilvánosságra hozni, nehogy kampánytémává váljon. A választásokig inkább további finomításokra és a pártok szakértőivel történő egyeztetésre kell az időt fordítani.
105. Petrétei: Ne legyen kampánytéma az új alkotmány. Magyar Hírlap, 2006. január 2.
105
Az akkori tervek szerint az igazságügy-miniszter az országgyűlési képviselő-választások után, indokolással ellátva közrebocsátotta volna az Alkotmány tervezetét, abban a reményben, hogy fogadókészség lesz most már a széles társadalmi és szakmai közvélemény bevonásával, a rendszerváltozást jelképesen is lezáró alaptörvény megalkotására.
Nem így történt. Bár az MSZP választási programja 2006-ban tartalmazta az alkotmányozás ígéretét,
106. Erős köztársaság, sikeres Magyarország. A Magyar Szocialista Párt választási programja 38. pont: Új alkotmányt készítünk: „A demokratikus jogállamiság kereteinek pontosítása, valamint a korszerű államszervezetre vonatkozó követelmények megjelenítése érdekében szükségesnek tartjuk a széles körű társadalmi konszenzuson nyugvó új alkotmány elfogadását. Arra törekszünk, hogy tartalmában és szerkezetében korszerű alaptörvényünk legyen, amely a jelenleginél részletesebben szabályozza az állam szociális funkcióját, a konszenzusos demokrácia értékeit, valamint az uniós tagságból következő államszervezési követelményeket. Az új alkotmány tartalmazza majd az emberi jogok katalógusát, bővíti az állampolgári alapjogok körét, érvényesíti a gazdasági alkotmányosság követelményeit, és magába foglalja az érdekegyeztetés és a társadalmi párbeszéd intézményeit.”
106
a létrejött kormány programjában már nem ez, hanem csak néhány tárgykörben az alaptörvény módosítása szerepelt.
107. Új Magyarország. Szabadság és szolidaritás. A Magyar Köztársaság Kormányának programja a sikeres, modern és igazságos Magyarországért 2006–2010. „A köztársaság tizenhat éves alkotmánya teljesíteni tudja alapvető feladatát: biztosítani tudja a polgárok alapvető jogait és a közhatalom gyakorlásának ellenőrzését. A köztársaság nem attól lesz erős, ha új alkotmánya lesz, hanem attól, hogy a politika szereplői a hatályos alkotmányt tisztelik. A hatályos alaptörvénynek vannak olyan pontjai, amelyek ettől függetlenül módosításra szorulnak, ezért már 2006-ban kezdeményezni fogjuk az önkormányzati reformhoz szükséges alkotmánymódosítást, 2007-ben pedig a közpénzügyek alapvető szabályait az Alkotmány szintjén rögzítő alkotmánymódosítást terjesztünk az Országgyűlés elé.” A kormány az említett két tárgykörben benyújtotta az alkotmánymódosító törvényjavaslatokat, de az ellenzék elutasította azokat.
107
Az alkotmányozás ügye lekerült a napirendről, olyannyira, hogy a kormány gyakorlatilag titkosította az előző ciklus végén elkészült alkotmánytervezetet.
A tervezet utóélete
Az alkotmánytervezet utóélete nagyon tanulságos. Petrétei József igazságügy-miniszter 2006. június végén arról tájékoztatta a közvéleményt, hogy a szakmai tervezet elkészült, további sorsa a kormány döntésétől függ, addig nem nyilvános. A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) nevű társadalmi szervezet ezt követően kérte a minisztertől az elkészült anyagot, mint közérdekű adatot részére kiadni. A miniszter a tervezetet döntés-előkészítő anyagnak minősítette, amely ezért nem minősül nyilvános közérdekű adatnak. Az előkészítő anyag kiadásáról diszkrecionális hatáskörben dönthet, és nem engedélyezi az anyag megismerését.
A TASZ pert indított az alkotmánytervezet kiadása iránt. Az elsőfokú bíróság a keresetnek helyt adott, és kötelezte a minisztert a tervezet kiadására.
108. Fővárosi Bíróság 19. P. 23. 634/2006/6. számú ítélete.
108
A miniszter fellebbezése nyomán a másodfokú bíróság megváltoztatta az ítéletet, és a keresetet elutasította.
109. Fővárosi Ítélőtábla 2 Pf. 21.576/2006/7. számú ítélete. Az első fokú bíróság tényként kezelte, hogy a tervezet elkészült, és a kormány döntésére vár az Országgyűlés elé történő beterjesztés. A másodfokú bíróság ezzel szemben megállapította, hogy a tervezet nem került államigazgatási egyeztetésre, még kevésbé a kormány elé, márpedig a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényt részletes tartalommal kitöltő, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény szerint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre bocsátott jogszabálytervezeteket kell az egyeztetésre bocsátással egyidejűleg a tárca honlapján közzétenni, vagyis nyilvánosságra hozni. A másodfokú bíróság tehát jogszerű döntést hozott, de nem „igazságosat”. Hiszen a közpénzen elkészült tervezet valóban nyilvánosságot kívánt volna, és a miniszter maga is azt szerette volna, ha széles körben megismerhetővé válik. A felső politikai akarat azonban ezt megtiltotta, mégpedig nagyon érthető okból. Egy alkotmánytervezet ugyanis mindig komoly politikai tartalmat hordoz. Értékválasztásokról szól, amelyet részletes elemzésnek kell alávetni: megegyezik-e a kormány, a miniszterelnök társadalom- és gazdaságpolitikai felfogásával, a kormányzó pártok értékrendjével. Koalíciós kormányzás esetén ennek különös jelentősége van, hiszen láthattuk: az 1994–98 közötti alkotmány-előkészítés is valójában az MSZP és az SZDSZ érték- és érdekkonfliktusán bukott el. Ilyen konfliktust Gyurcsány Ferenc kormányfő nem kívánt felvállalni.
109
Mindezek fényében nem meglepő, hogy amikor 2007. október 15-én Dávid Ibolya MDF-képviselő, volt igazságügy-miniszter interpellációt nyújtott be az új igazságügyi és rendészeti miniszterhez, Takács Alberthez „Miért került le a napirendről véglegesen egy új alkotmány kidolgozása?” címmel, elutasító választ kapott. Az alkotmányjogász miniszter, aki közreműködött 1994–1995-ben az igazságügyi tárca alkotmánykoncepciójának kidolgozásában, kénytelen volt – a kormányprogram szellemében – azt a választ adni, hogy „az új alkotmány elfogadása vagy az alkotmány totális revíziója jelenleg nem időszerű. Nem látszik az a fajta konszenzus, az a fajta társadalmi igény, amely egy alkotmányt, annak általános revízióját, reformját indokolttá tenné.” Ehhez még hozzátette: „…a mostani alkotmány maradéktalanul megfelel az alkotmányossággal kapcsolatos követelményeknek”.
110. Országgyűlés jegyzőkönyve 2007. október 15.
110
Hogyan tovább?
Az előttünk álló időszak egyik alapvető kérdése az, hogy a következő országgyűlési választások után létrejön-e a parlamentben egy alkotmányozó többség és ha létrejön, élni fog-e alkotmányozó hatalmával? Amennyiben élni fog, megmarad-e az eddigi alkotmány-előkészítések gondolatmenete szerint az alkotmánykonszolidáció keretén belül, vagy pedig új alapokra kívánja helyezni a Magyar Köztársaság alaptörvényét?
Jegyzetek
1. 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
2. L. Kukorelli István–Takács Imre: A magyar alkotmány története. Az alkotmányos rendszerváltás jellemzői. In Alkotmánytan I. (Szerk. Kukorelli I.) Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 59.
3. L. uo. 53.
4. L. részletesen: Főglein Gizella: Államforma és államfői jogkör Magyarországon 1944–1949. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1993.
5. Az állam jellegét, az alkotmányozónak a hatalomról vallott felfogását az Alkotmány 1. §-a és 2. §-ának (1) bekezdése határozta meg. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel kialakított köztársasági alkotmányunk vezérgondolatai mindezek meghaladásaként a következők voltak: 1. Jelző nélküli köztársaságot akarunk, mert minden jelző „fosztóképző”, a köztársaság teljességéből vesz el valamit. 2. A Magyar Köztársaság nem a szocialista ideológia jegyében szerveződik, hanem olyan általános értékek alapján, mint a függetlenség, a demokrácia, a jogállamiság.
6. A népköztársasági alaptörvénytől eltérően a Magyar Köztársaságban a hatalom nem csak a nép egy részéé – akiket valamilyen felsőbb erő a „dolgozó” nép kategóriájába sorol, megkülönböztetve a „nem dolgozóktól”, hanem az állampolgárok összessége a hatalom forrása. A jogállam alkotmánya a népszuverenitás elvét határozza meg, ebből vezeti le a hatalomgyakorlás szabályait. A rendszerváltozás előtti alkotmányunk jellemzője, hogy a népszuverenitás elvét nem tartalmazta, csak utalt rá az Országgyűlés kapcsán [19. § (2) bek].
7. Ez a rendelkezés a szocialista osztálytársadalmat írta le, amelynek különböző értékű osztályai, rétegei vannak. A vezető erő a munkásosztály. Vele szövetségben áll a parasztság, a második helyen. Következik az értelmiség, amely csak réteg, és a korszak a „haladó” jelzőt használta azokra, akik elfogadták a szocialista társadalmi rendet. „Destruktív” jelzővel illették azokat, akik ezt nem tették. Az Alkotmány felsorolta még az ún. „egyéb” kategóriát, a társadalom többi dolgozó rétegét, amely már nem differenciált. Az Alkotmány többi rendelkezéséből következett, hogy ez a réteg csak akkor vehetett részt a hatalom gyakorlásában, ha „dolgozik”, munkából él.
8. A szabály a közvetett demokrácia elvét fogalmazta meg, amely megelőzte a következő bekezdésben szabályozott közvetlen demokratikus formákat.
9. A közvetlen részvétel a közügyek vitelében valójában ugyanazt a tartalmat hordozta, mint a 68. § (1) bekezdéseként megfogalmazott alapvető jog. Ami feltűnő: nincsen szó a népszavazás és a népi kezdeményezés intézményéről, amelyek a közvetlen demokrácia valódi eszközei egy jogállamban.
10. Ez a rendelkezés volt az alkotmányi alapja az „állampárt által vezetett pártállam” történelmi kategóriájának.
11. Az 5. § (2) bekezdése a szocialista világrendszer részeként helyezte el a magyar államot az akkori „két és fél” osztatú világrendben (szocialista-kapitalista-fejlődő országok). Köztársasági alkotmányunk ilyen besorolást nem alkalmazott: Magyarországot a világ összes országával és népével együttműködést kialakító államként definiálta.
12. A szocialista társadalmi-gazdasági rend alapja a termelési eszközök társadalmi tulajdona volt. A társadalmi tulajdon kiemelt védelemben részesült. A köztársasági alkotmány által létrehozott szociális piacgazdaság (lásd: az 1989. évi XXXI. törvénnyel beiktatott preambulumot) viszont a magántulajdonra épül, és azonos módon védi az összes tulajdoni formát.
13. A szocialista alkotmánynak a tervgazdálkodás rendszerét megalapozó rendelkezését a köztársasági alkotmány nem őrizte meg. Ez indokolt volt, hiszen a piacgazdaságban a tervezésnek más, kiegészítő szerepe van: segítségével biztosítható a piaci mechanizmusok által nem kezelhető területeken a társadalmi-gazdasági egyensúly fenntartása, az elmaradott térségek fejlesztése, a jólét biztosítása.
14. A szocializmusban a társadalmi tulajdonnak két formája volt: az állami és a szövetkezeti tulajdon [8. § (1) bek., 10. § (1)–(2) bek.]. Mellettük alárendelt szerepe volt a személyi tulajdonnak, amely a személyes használatra szolgáló, nem termelési célú ingó- és ingatlan vagyont jelentette (csak meghatározott számú lakás, üdülő, építési telek lehetett egy család tulajdonában), valamint a szűk körben megtűrt, kisárutermelő magántulajdonnak. Ez utóbbi nem sérthette a köz érdekeit, vagyis érvényben voltak még azok a rendelkezések, amelyek a magántulajdon mértékét behatárolták (az alkalmazottak létszáma, a termőföld területe korlátozott volt).
15. A munkára, mint fő értékteremtő erőre alapozott táradalom gondolata nemcsak a szocialista országokra volt jellemző. A második világháború után Olaszországban a Mussolini-féle fasizmus meghaladásaként a kommunista párt elérte, hogy hasonló rendelkezések bekerüljenek az ország alkotmányába. (Olasz Köztársaság Alkotmánya „1. cikk (1) Olaszország munkára alapozott demokratikus köztársaság.”) Ettől azonban Olaszország nem vált szocialista állammá, történelmi fejlődése a kezdeti belső politikai harcok után egyértelműen a piacgazdasági modell irányába indult el.
16. Ennek a jelmondatnak a teljes szövege úgy szólt, hogy „mindenki képességei szerint dolgozzék, és mindenki a munkája szerint részesedjék a megtermelt javakból”. A szocialista-kommunista ideológia szerint ez a szocialista korszak elve; a fejlettebb kommunista társadalomban a második mondatrész úgy folytatódik: „mindenki szükségletei szerint részesedjék...”.
17. A szocialista korszak jellemzője volt a Hazafias Népfront ún. „transzmissziós szíj” szerepe, vagyis a társadalom egészét átfogó, egyéni tagság nélküli olyan társadalmi szervezet működése, amely a Magyar Szocialista Munkáspárt vezetésével egységbe tömörítette a társadalom haladó erőit, közvetítette feléjük a párt céljait, akaratát, bevonta őket a célok megvalósításába, erősítette a párt legitimitását a társadalom egészének irányában.
18. A jogállamok alkotmánya szerint egyetlen szerv nem gyakorolhatja a népszuverenitásból eredő valamennyi jogot. A népszuverenitás egyrészt közvetlen módon valósul meg, másrészt megoszlik az államszervezet egésze között, és minden hatalmi ág (törvényhozó, végrehajtó, bírói, egyéb sajátos hatalmi szervek, pl. semleges államfő, helyi önkormányzatok) az őt illető hatalmi jogosítványokat gyakorolja. Klasszikus példája ennek a megfogalmazásnak a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvénye: „20. cikk (2) Minden államhatalom a néptől származik. A nép az államhatalmat választások, szavazások, valamint a törvényhozás, a végrehajtói hatalom és az igazságszolgáltatás meghatározott szervei útján gyakorolja.”
19. A szocialista korszakban az Országgyűlés egy évben négy rövid, 1-2 napos ülésszakot tartott, és évente 4-6 törvényt fogadott el. A törvényerejű rendeletek száma 50 körül mozgott. 1988-ban 26 törvény és 29 törvényerejű rendelet született.
20. A Nemzeti Kerekaszal-tárgyalások történetét sokan feldolgozták. Legteljesebbnek tekinthető A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Főszerkesztő Bozóki András. Budapest, 1–4. kötet Magvető Kiadó, 5–8. kötet Új Mandátum Kiadó, 1999–2000. L. továbbá Megállapodás a politikai egyeztető tárgyalások 1989. június 13-a és szeptember 18-a közötti szakaszának lezárásáról. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1991. Ökonómia Alapítvány Economix Rt. Budapest, 1991. 426–427.
21. A Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetsége megállapodása szövegét l. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.) i. m. 428–429. A megállapodás közjogi elemzését l. Szalay Péter: Rendszerváltozás és alkotmánymódosítás – 1990. Uo. 430–434.
22. Fricz Tamás, a Civil Összefogás Fórum szóvivője: „Második rendszerváltást kell végrehajtani, mert az elmúlt húsz évben a korábbi pártállam restaurációja ment végbe, újjáalakult a kádárista rendszer.” Népszabadság, 2009. május 25. 2. Egy lehetséges új alkotmány főbb tartalmi elemeit Stumpf István ismertette a XVII. Jogász Vándorgyűlésen, Sopronban, 2009. május 22-én tartott előadásában. Lásd továbbá: Fáy Árpád: Alkotmányos piacgazdaságot Püski, Budapest, 1999.
23. Az alkotmányozási folyamatot a Grósz- majd a Németh-kormány nézőpontjából Kulcsár Kálmán – l. Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994. 224–268. – és Kilényi Géza – l. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai (Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására, 1988–1990) Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1991 – dolgozta fel.
24. Pozsgay Imre a következőképpen fogalmazta meg az általa szükségesnek tartott teendőket: „Először is a hatalmat szekularizálni kell, tehát fel kell számolni az MSZMP és az állam szinte vallásos összefonódottságát. Ha kiszabadítottuk az MSZMP-t politikai pártként az állami jellegű működés bürokratikus kötelékeiből, következik a második művelet. Ki kell teljesíteni az eddig végrehajtói szerepre szűkített állam valamennyi hatalmi ágát. A törvényhozói hatalomért folyó versenyen át vezethet csak út a végrehajtói hatalomhoz, s a bírói hatalomnak vissza kell nyernie önállóságát, méltóságát. Ezen hatalmak elválasztásával és kiegyensúlyozásával modern államot hozhatunk létre az eddig néphatalomként hirdetett, de a nép – benne az MSZMP-tagok tömegei – által sem ellenőrzött pártállam helyett.” Pozsgay Imre: Gondolatok a szabadság viszontagságairól. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. R-Forma Kiadói Kft., Reform, 1989. 17. A korszak kiemelkedő reformkoncepciói (a PM Pénzügykutató Intézet Fordulat és reform című anyaga, a Beszélő szerkesztőségének Társadalmi Szerződés című koncepciótervezete és Bihari Mihály Reform és demokrácia című munkája) csak szűk szakmai körben terjedhettek.
25. A párthatározat szakmai megalapozásaként három forrás is megemlíthető. Elsőként a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodájának tevékenysége, amelyet 1981-től Kilényi Géza vezetett. A Programiroda szervezésében több tucat tanulmány készült, közöttük 18 kötet „Az Alkotmány továbbfejlesztésének tudományos megalapozása” c. sorozat keretében. A második a Németh Miklós – akkor az MSZMP KB Gazdaságpolitikai Osztályának vezetője, utóbb miniszterelnök – felkérésére 1987 szeptemberére elkészült könyv, amelynek címe: „Javaslat az államszervezetnek a gazdasági reformmal összefüggésben való átalakítására, különös tekintettel a kormányzati irányításra”. Szerzői: Kulcsár Kálmán, Sárközy Tamás és Kilényi Géza. A harmadik a Magyar Tudományos Akadémia 1988. májusi közgyűléséhez kapcsolódó, a Közgazdaság és Jogtudományok Osztálya keretében tartott osztályülés az alkotmányosságról. Az osztályülésen elhangzott előadások tanulmánykötetbe foglalva is megjelentek. L. Kovács István (szerk.): Alkotmány és alkotmányosság: Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989.
26. L. Bihari Mihály: Változások és változatlanságok a politikai intézményrendszerben. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. 53–54. és Széll János: Az MSZMP májusi pártértekezlete uo. 215–226.
27. Dr. Kulcsár Kálmán: Koncepció az alkotmány felülvizsgálatáról. In Kilényi: i. m. 43–66.
28. A tanulmányban az éppen tárgyalt alkotmánymódosító törvényt „törvény” kifejezéssel jelöltem. A törvények tartalmának ismertetésénél támaszkodtam az adott törvényjavaslat miniszteri indokolására is.
29. 1988-ban az MSZMP kezdeményezésére indult el az egyesülési és a gyülekezési jog törvényi szabályozásának megalapozása. A törvénytervezetek szabályos társadalmi viták nyomán formálódtak, és a Hazafias Népfront által szervezett vitasorozat egyértelművé tette, hogy az egypártrendszer ideológiája nem tartható fenn. A vélemények egy irányba mutattak: az egyesülési szabadság alapján pártok is alapíthatók, működésükre és gazdálkodásukra azonban külön törvényben kell speciális rendelkezéseket megfogalmazni. Az Alkotmány módosításával együtt került a parlament elé az egyesülési jogról és a gyülekezési jogról szóló két törvényjavaslat. Az 1989. évi II. és III. törvény korszerű szabályai elfogadásának azonban előfeltétele volt, hogy az Alkotmányból törlésre kerüljenek az olyan rendelkezések, mint pl. a szocializmus, a nép érdekének megfelelően biztosított gyülekezési szabadság vagy a szocializmus rendjének és vívmányainak védelmére létrehozható tömegszervezetek, tömegmozgalmak. (Ez utóbbi rendelkezés egyszerre jelentett ideológiai korlátot és szervezeti kötöttséget, hiszen más szervezeti forma – pl. valódi egyesület vagy párt alapítása – nem volt megengedett.)
A törvény tehát módosította az Alkotmány 64. és 65. §-át, deklarálta, hogy az egyesülés és a békés gyülekezés joga mindenkit megillet, és e szabadságjogok korlátjaként azt rögzítette, hogy gyakorlásuk nem sértheti a Magyar Népköztársaság alkotmányos rendjét (9. §, 10. §). A szabályozás azonban felemás lett, mivel az Alkotmányban akkor még benne maradt a marxista–leninista párt vezető szerepe, továbbá az 54. § (2) bekezdése, amely szerint „a Magyar Népköztársaságban az állampolgári jogokat a szocialista társadalom érdekeivel összhangban kell gyakorolni, a jogok gyakorlása elválaszthatatlan az állampolgári kötelességek teljesítésétől”.
30. Kulcsár Kálmán igazságügy-miniszternek kiemelt szakmai célkitűzése volt az Alkotmánybíróság létrehozása. Az Alkotmánybíróságnak az új Alkotmány megalkotása előtt való létrehozását az előterjesztő azzal indokolta, hogy az új Alkotmány elfogadásáig várhatóan számos olyan közjogi és politikai szempontból kiemelkedő jelentőségű törvény kerül megalkotásra, amelyek tartalma és gyakorlati alkalmazása az alkotmányosság szempontjából vita tárgyává tehető. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság hatásköre szélesebb legyen az 1984 óta működő Alkotmányjogi Tanács normakontrollt magában foglaló hatáskörénél. Az Alkotmánybíróság hatáskörét ki kívánták terjeszteni a választásokkal kapcsolatos egyes panaszok elbírálására, valamint az emberi jogok érvényesülésével kapcsolatos jogviták egy részére. A törvény rögzítette az Alkotmánybíróság szervezetére és feladataira vonatkozó alapvető szabályokat, utalva arra, hogy az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről külön törvény rendelkezik. Az Alkotmánybíróság feladata a jogszabályok, jogi iránymutatások alkotmányosságának ellenőrzése, alkotmánysértés esetén ezek megsemmisítése, továbbá a törvénnyel a hatáskörébe utalt feladatok ellátása. Ebben a jogkörében az Alkotmánybíróság a törvények alkotmányosságát is ellenőrzi, azonban az alkotmánysértő törvényt nem semmisítheti meg, hanem végrehajtását függesztheti fel (6. §). Az Alkotmánybíróságra vonatkozó rendelkezések hatálybaléptetését az Országgyűlés külön törvényre bízta, mert a végrehajtáshoz szükséges törvény még nem készült el (12. §). Ezek a szabályok nem is léptek hatályba, a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon új megállapodás született az Alkotmánybíróságról.
31. A népszavazás részletes szabályairól jogrendszerünk akkor még nem rendelkezett. Különböző társadalmi szervezetek ugyanakkor népszavazást kívántak kezdeményezni néhány fontos társadalompolitikai ügyben, pl. a bős–nagymarosi vízierőmű megépítéséről. A népakarat kinyilvánítása elől az egyre erősödő társadalmi nyomás hatására a politikai vezetés nem zárkózhatott el. Megkezdődött a népszavazásról szóló törvény előkészítése, amelynek megalapozását szolgálta az alkotmánymódosítás: az országos népszavazás elrendelése az Elnöki Tanács hatásköréből az Országgyűlés hatáskörébe került át, s a törvény kimondta, hogy a népszavazásra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg (2. §).
32. Tölgyessy Péter alkotmánykoncepciója megtalálható pl. Somogyvári István (szerkesztő-lektor): Alkotmányjogi füzetek 1c8. kötet, Égszi, Budapest, 1989. (Részletesen: Tézisek az alkotmányozás folyamatáról és az új alkotmány alapvető szabályairól 1. kötet 16–24.; Az alapjogok valóban jogállami szabályozásáról 2. kötet 38–43.; Országgyűlés és választójog 4. kötet 26–32.; A végrehajtó hatalom szervei: az államfő és a kormány 5–6. kötet 25–28.; Az igazságszolgáltatás szervei 5–6. kötet 102–103.; Az önkormányzatok 7–8. kötet 27–29.; Hogyan szabályozható a gazdaság az alkotmányban 7–8. kötet 99–100.
33. Az Alkotmánynak szólnia kellett a köztársaság jellegéről. A törvény a társadalom által támogatott olyan alapértékeket erősítette meg, mint a függetlenség, a demokrácia és a jogállamiság. Az MSZMP külpolitikai okból, a még létező Szovjetunióra figyelve ragaszkodott ahhoz, hogy az alaptörvényben valamilyen formában szerepeljen az állam szocialista jellegére történő utalás. Az EKA kompromisszumként elfogadta azt a megfogalmazást, hogy a Magyar Köztársaságban a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek.
A népfelség elvét öntötte formába az a rendelkezés, amely szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé. A nép a hatalmát a választott helyi, területi tanácstagok, az országgyűlési képviselők útján vagy közvetlenül (népszavazással, népi kezdeményezéssel stb.) gyakorolja. A néptől származtatott, demokratikus hatalomgyakorlással összeegyeztethetetlen bármilyen erőszakos, egyeduralmi törekvés. Ezzel szemben nyújt védelmet az a szabály, amely tiltja a hatalom erőszakos megszerzésére és kizárólagos birtoklására irányuló magatartást. Nem ütközik e rendelkezésbe természetesen az, ha valamely szervezet az alkotmányos szabályok tiszteletben tartásával törekszik a hatalom megszerzésére vagy akár egyedüli gyakorlására.
A társadalmi-politikai változások meghaladottá tették azt a nézetet, hogy a munkásosztály marxista–leninista pártjának vezető szerepét alkotmányosan rögzíteni kell. Ehelyett a többpártrendszer kereteit szükséges jogi eszközökkel kijelölni. Az egyesülési jog alapján a pártok szabadon alakulhatnak és működhetnek a jogrend tiszteletben tartásával. Bejegyzésüknek és tevékenységüknek nem lehet akadálya az sem, ha alapszabályukban a szocialista fejlődéstől eltérő irányt rögzítenek. A büntetőjogi szabályok ugyanakkor kellő védelmet nyújtanak az alkotmányos rend erőszakos megdöntésére szerveződő pártok, politikai szervezetek ellen.
A törvény a pártok alapvető rendeltetését a népakarat kialakításában és kinyilvánításában jelölte meg. Így e rendelkezés is illeszkedett a népfelség elvét kibontó alkotmányos szabályok sorába. A szocialista rendszerben szoros kapcsolat jött létre a párt és az állami szervezetek között, feladataik és hatásköreik gyakran keveredtek. Indokolttá vált a pártok és az állam szétválasztásának Alkotmányban való rögzítése. E szétválasztás akként jelenik meg, hogy a pártok nem gyakorolhatnak közvetlenül közhatalmat, nem irányíthatnak semmiféle állami szervet. E rendelkezés biztosítékául törvényben kell meghatározni a konkrét összeférhetetlenségi szabályokat. Néhány tiltó rendelkezést – pl. az alkotmánybírák vagy a bírák esetében – az Alkotmány maga is megállapított.
A Magyar Köztársaság szuverén állam. Az államnak kötelessége biztosítani, hogy e szuverenitás minden korlátozástól mentes legyen. Meg kell teremtenie mindazon politikai, gazdasági, jogi, katonai és más feltételeket, amelyek birtokában a nép szabadsága és hatalma, az ország függetlensége, valamint területi sérthetetlensége maradéktalanul érvényesül. A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja más államok szuverenitását, és elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét. Kinyilvánítja továbbá – az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmányával összhangban –, hogy tartózkodik az erőszakkal való fenyegetéstől és az erőszak alkalmazásától.
Az emberiség előtt álló közös feladatok megoldása a nemzetek összefogását igényli. A népek a világ megosztottsága helyett keresik a közeledés lehetőségeit s elfogadják a békés egymás mellett élés elvét. A Magyar Köztársaság azonosulva e törekvésekkel és elvekkel, kinyilvánítja, hogy együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával.
Az első és második világháborút követő békeszerződések nyomán kialakult európai határok realitását – tekintettel a világpolitikai erőviszonyokra, szövetségi rendszerekre – nem lehet kétségbe vonni, ez azonban nem jelenti azt, hogy a kialakult sajátos nemzetiségi viszonyokra ne kellene fokozott figyelmet fordítani. Ezért az Alkotmány is rögzíti, hogy a határainkon túl élő magyarság tekintetében az anyaország jelentős szerepet kíván betölteni.
A Magyar Köztársaság elemi érdekének tekinti, hogy jogrendszere a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival összhangban legyen. Ennek alkotmányos rögzítése egyúttal a jogalkotás számára zsinórmértékül is szolgál.
Az alkotmánymódosítás előkészítése során is felmerült a tudomány legújabb eredményeire alapozva az a javaslat, hogy az emberi jogok alapvető értékként kezelését az Alkotmány szerkezetének megváltoztatásával is ki kell fejezni. Ez azonban a módosítás kereteit meghaladta volna. A törvény ugyanakkor már az általános rendelkezések körében rögzítette: a Magyar Köztársaság elismeri és védi az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogait, ezeknek a jogoknak a védelme az állam elsőrendű kötelessége. A törvény előírta: az alapvető jogok és kötelességek fontos alkotmányos garanciája, hogy az ezekre vonatkozó rendelkezéseket kizárólag a minősített többséggel megalkotható, úgynevezett alkotmányerejű törvényekben lehet szabályozni. A nemzetközi egyezményekkel összhangban ezek a jogok csak meghatározott korlátozásoknak vethetők alá. A törvény tételesen meghatározta továbbá azokat az alapvető jogokat, amelyeket még rendkívüli helyzetekben sem lehet korlátozni.
A törvény alapvető irányként a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaságként határozta meg Magyarország gazdaságát. A gazdaság szerkezetváltásához hozzátartozik a tulajdonformák megítélésének, illetőleg alkotmányos megjelenítésének, védelemben részesítésének megváltoztatása is. Ezért az Alkotmány a köztulajdont és a magántulajdont egyenjogúnak nyilvánította. A gazdasági modellváltás fontos követelménye a vállalkozás jogának és a verseny szabadságának támogatása a versenysemlegesség elve alapján. Alkotmányos biztosítékként írta elő a törvény, hogy e jogok korlátait csak alkotmányerejű törvény tartalmazhatja.
Az állam elsődleges feladata a társadalmi élet létfeltételeinek megszervezése. Ehhez bizonyos körben az államnak magának is tulajdonosnak kell lennie. Az állam azonban – mint közhatalom – különválik a társadalom egyéb elemeitől. Tulajdona ezért a társadalmat alkotó magyar nemzet vagyonaként nyert megfogalmazást. Ennek megfelelően az állami tulajdonnal csak az egész népet képviselő szervezetek rendelkezhetnek. A törvény lehetőséget adott arra, hogy alkotmányerejű törvény meghatározhassa az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének a körét. A harmadik tárgyaló fél javaslatára került az Alkotmányba a termelő önigazgatás és az önkormányzatok különféle formái tulajdonának nevesített elismerése, továbbá a szövetkezeti mozgalom, a szövetkezetek önállóságának elismerése. A törvény a korábbi felfogáshoz képest egyértelműbben kinyilvánítja a tulajdon védelmét azzal, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes és feltétlen, valamint azonnali kártalanítás mellett lehet.
34. A rendkívüli állapot kihirdetésére a törvény szerint kizárólag akkor kerülhet sor, ha az ország függetlensége vagy területi épsége idegen hatalom erőszakos fellépése következtében veszélybe kerül. Ilyen helyzet áll elő hadiállapot idején, vagy olyan feszült nemzetközi helyzetben, amikor idegen hatalom fegyveres támadásától lehet tartani. Tekintettel arra, hogy a rendkívüli állapot kihirdetése a nemzetközi konfliktusokból származó feszültséget rendszerint tovább mélyíti, arra csak az idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye esetén kerülhet sor. A rendkívüli állapot idején az Országgyűlés kivételes hatalommal felruházott Honvédelmi Tanácsot hoz létre. Az ország alkotmányos rendje, illetőleg az állampolgárok életének és vagyonának biztonsága nemcsak idegen hatalom fegyveres támadása, hanem belső körülmények, illetve természeti vagy más katasztrófa miatt is veszélybe kerülhet. Ezért a törvény lehetővé teszi az úgynevezett szükségállapot kihirdetését. Erre csak szükséghelyzetben kerülhet sor. Ilyennek minősül, ha az alkotmányos rend megdöntése vagy a hatalom kizárólagos megszerzése céljából fegyveres összetűzésre, illetőleg – bármely okból – olyan fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyosan erőszakos cselekményre kerül sor, amely az állampolgárok életét vagy vagyonát tömegesen veszélyezteti. Ugyancsak szükségállapot hirdethető ki az élet- és vagyonbiztonságot tömegesen veszélyeztető elemi csapás vagy ipari katasztrófa idején is.
35. Az említett széles körű jogosítvány kizárólagos és ellenőrzés nélküli gyakorlása a hatalom megosztásának elvét sértené. Ezért a törvény garanciális okból meghatározta az Országgyűlés akadályoztatásának esetét, továbbá tartalmazta azt a rendelkezést, hogy az Országgyűlés akadályoztatásának tényét és a hadiállapot, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a Minisztertanács elnöke együttesen állapítja meg. Ez azt jelenti, hogy ha valamelyikük megítélése szerint az említett feltételek nem állapíthatók meg, akkor a köztársasági elnök nem jogosult ezen intézkedések megtételére. Az Országgyűlés akadályoztatásának megszűnése után köteles felülvizsgálni az alkalmazott intézkedések és a meghozott döntések jogszerűségét.
A rendkívüli állapot idején az ország függetlenségének és területi épségének megőrzése, valamint az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát sértő vagy veszélyeztető körülmények elhárítása az ország valamennyi erőforrásának leghatékonyabb felhasználását igényli. Az ilyen különleges helyzetben a kormányzati szervek csak különleges hatalom birtokában tudják a szükséges intézkedéseket megtenni. Ezért a törvény a rendkívüli állapot idején felállítandó Honvédelmi Tanácsot különleges hatalommal ruházta fel: lehetővé tette, hogy a törvények alkalmazását felfüggessze, ezek helyett, vagy a törvényektől eltérően rendeleti úton különleges intézkedéseket hozzon. A különleges hatalom kiterjed a fegyveres erők alkalmazására vonatkozó döntés meghozatalára is. A különleges hatalom azonban nem korlátlan: az Alkotmány alkalmazását a Honvédelmi Tanács nem függesztheti fel, és az Alkotmánybíróság tevékenysége sem korlátozható.
A Honvédelmi Tanács a nemzet önvédelme érdekében rendelkezik különleges hatalommal, intézkedéseit ezért a nemzet ellenőrzésével teheti meg. Az ellenőrzés lehetőségét az Alkotmány a Honvédelmi Tanács összetételének meghatározásával teremtette meg. Abban ugyanis a nemzeti akarat kifejezésére feljogosított valamennyi intézmény képviselője helyet kap. A Honvédelmi Tanács vezetője a köztársasági elnök, tagjai között pedig – a törvény értelmében – az Országgyűlés elnöke, a Minisztertanács elnöke és tagjai, továbbá az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, valamint a pártokhoz nem tartozó képviselők megbízottja foglalnak helyet. Minthogy a Honvédelmi Tanácsnak katonai döntéseket is kell hoznia, a Magyar Néphadsereg vezérkari főnöke teljes jogú tagja a tanácsnak.
A szükségállapot kihirdetésére okot adó körülmények az ország alkotmányos rendjét, vagy az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát a hadiállapothoz hasonló módon veszélyeztetik. Ebből következik, hogy a szükségállapotot előidéző körülmények felszámolásához éppen olyan rendkívüli hatalomra van szükség, mint a hadiállapot vagy a háborús veszély idején kihirdetésre került rendkívüli állapot idején. Mivel a kormányzat stabilitását, valamint az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságához szükséges belső feltételeket a végrehajtó hatalomnak kell megteremtenie, a szükségállapot idején nincs szükség a valamennyi hatalmi intézmény képviselőjét egyesítő Honvédelmi Tanácsra. Ezért a különleges hatalom gyakorlásának keretében a rendkívüli intézkedések megtételére – ideértve a fegyveres erők alkalmazásának elrendelését is – a törvény a köztársasági elnököt hatalmazta fel. Garanciális okokból azonban a szükségállapot idején is indokolt a különleges hatalom gyakorlásának ellenőrzése. Ezért a törvény szerint a szükségállapot idején az Országgyűlésnek – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottságának – folyamatosan üléseznie kell. A köztársasági elnök a megtett rendkívüli intézkedésekről az Országgyűlés elnökét haladéktalanul tájékoztatni köteles, és az Országgyűlés a köztársasági elnök döntéseit felülbírálhatja. Ugyancsak a különleges hatalom gyakorlásának garanciális korlátját jelenti a törvénynek az a rendelkezése, amely szerint a rendkívüli intézkedések 30 napon túl csak akkor maradhatnak hatályban, ha hatályukat az Országgyűlés, akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága meghosszabbítja.
36. A törvény folyamatosan – február 1-jétől június l5-ig, illetve szeptember 1-jétől december 15-ig – ülésező Országgyűlést tartott szükségesnek. A képviselőknek természetesen nemcsak az Országgyűlés teljes ülésén kell részt venniük, hanem a bizottságok, a képviselőcsoportok munkájában is tevékenykedniük kell. Ezenkívül az egyes anyagok áttanulmányozása, a szakértőkkel való konzultálás, a választókkal való kapcsolattartás ugyancsak jelentős elfoglaltsággal jár.
Az a kívánatos tehát, hogy a képviselők tevékenységüket hivatásszerűen lássák el, hiszen csak így tudnak teljes értékű munkát végezni. A törvény azonban nem tette kötelezővé ezt a formát, hiszen előfordulhatnak olyan esetek – és olyan más élethivatások –, amelyek nem akadályozzák a kettős funkció ellátását. Ezért a törvény csak szűk körben zárta ki a képviselői megbízatásból egyes foglalkozások gyakorlóit.
A hivatásszerű képviselői tevékenység alapfeltétele, hogy a képviselő a függetlenségét biztosító tiszteletdíjban, továbbá bizonyos kedvezményekben és költségtérítésben részesüljön. Ezek összegét, illetve körét az Országgyűlés állapítja meg. A képviselők elvben azonos értékű munkát végeznek, ezért indokolt, hogy azonos összegű tiszteletdíjat kapjanak. Nem hagyható azonban figyelmen kívül az általuk ténylegesen elvégzett munka sem, amit nyilvánvalóan befolyásolhat egyéb tevékenységük, megbízatásuk, foglalkozásuk időigényessége is. Ezért tartalmazott a törvény egy olyan szabályt is, amelynek értelmében a képviselői tiszteletdíj teljes összegének a kifizetése törvényi feltételhez köthető.
37. A modern képviseleti rendszerek nem ismerik a képviselők, önkormányzati tagok visszahívásának intézményét. A többpártrendszer körülményei között az ellenzék gyakori visszahívási kezdeményezései megbéníthatnák a testületek működését. A képviselők társadalmi ellenőrzését a választópolgárokkal való folyamatos kapcsolattartás mellett a rövid megbízatási idő biztosíthatja, amely megköveteli, hogy a képviselő folyamatosan bizonyítsa tisztségére való alkalmasságát, máskülönben nem választják újra. A törvény ezért a képviselők visszahívásának intézményét megszüntette, és ezzel összefüggésben az ötéves megbízatási időt négyéves parlamenti ciklusra rövidítette.
38. Korábbi Alkotmányunk az összeférhetetlenséget erkölcsi kategóriának tekintette, hiszen a társadalom érdekeivel ellentétben álló bármilyen természetű tevékenységet minősítette összeférhetetlennek a képviselői megbízatással. A modern parlamentáris rendszerekben az összeférhetetlenség alapvetően jogi kérdés: az államhatalmi ágak megosztásának elve alapján azok a tisztségek összeférhetetlenek a képviselői megbízatással, amelyek valamelyik másik hatalmi ág működésével kapcsolatosak. E tisztségek közül a törvény külön is felsorolta a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróság tagját, az állampolgári jogok országgyűlési biztosát, az Állami Számvevőszék elnökét, elnökhelyettesét és számvevőjét, a bírót, az ügyészt, továbbá a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagját. Nem lehetett továbbá képviselő az államigazgatási szerv dolgozója. Kivételt jelentett a Minisztertanács tagja és a politikai államtitkár, akik korábbi közjogi hagyományaink szerint is lehettek képviselők, annak érdekében, hogy az Országgyűlésben folyamatosan jelen lehessenek a legképzettebb politikusok.
Az összeférhetetlenség szabályaival kapcsolatban az értelmezésnél abból kell kiindulni, hogy ezek a szabályok a képviselői tisztség gyakorlásának megkezdésétől a tisztség megszűnéséig terjedő időre alkalmazandók. A képviselőjelölt tehát bármely, az Alkotmányban ebből a szempontból tiltott tevékenységet folytathat, vagy ilyen tisztséget betölthet mindaddig, amíg képviselővé nem választják. A képviselő tisztsége gyakorlásának megkezdésével egy időben azonban köteles megszüntetni minden összeférhetetlenségi okot. Ha a képviselő az összeférhetetlenségi okot nem szüntette meg, vagy képviselői tisztsége gyakorlása idején folytat egyéb olyan tevékenységet, amely nem egyeztethető össze képviselői megbízatásával, akkor bármely képviselő indítványozhatja az összeférhetetlenség kimondását. Az eljárásra az Országgyűlés ügyrendjének szabályai irányadók. A képviselői megbízatásról történő lemondásra többféle okból kerülhet sor. A lemondási okok sokfélesége miatt ezek tételes felsorolása nem lehetséges. Indokolt viszont kimondani az Alkotmányban, hogy a lemondás – mint egyoldalú jognyilatkozat – érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges.
39. Ugyanakkor az Alkotmánynak kell tartalmaznia, hogy kik és milyen eljárási feltételekkel kérhetik az Országgyűlés rendkívüli ülésszakának vagy rendkívüli ülésének összehívását. Rendkívüli ülésszakot akkor kell összehívni, ha az ülés megtartására június 16. és augusztus 31., vagy december 16. és január 31. közötti időpontban van szükség. Egyébként rendkívüli ülés összehívását kell kezdeményezni.
40. Ennek következtében az Országgyűlés által elfogadott törvény kihirdetése az Országgyűlés elnöke helyett a köztársasági elnök feladata lett. Az Országgyűlés elnöke a törvényt csak aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök a törvénnyel szemben alkotmányossági vagy politikai vétót emelhet.
41. A törvény ennek megfelelően a köztársasági elnökkel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosával, az Állami Számvevőszék elnökével és a Magyar Nemzeti Bank elnökével szemben a kérdés jogát, a Minisztertanáccsal, a Minisztertanács tagjaival és a legfőbb ügyésszel szemben ezen felül az interpelláció jogát is biztosítja a képviselők számára. Az Alkotmánybíróság és az igazságszolgáltatást végző bíróságok az Országgyűléstől független szervezetek, ezért tevékenységükről nem az Országgyűlés előtt, hanem közvetlenül a társadalom nyilvánossága előtt kötelesek elszámolni. Az Alkotmánybíróság elnökéhez és a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez ezért sem kérdést, sem interpellációt nem lehet intézni, ezek a személyek az Országgyűlés ülésein nem kötelesek részt venni.
42. A köztársasági elnök ezzel a jogával azonban csak akkor élhet, ha előtte kikérte a Minisztertanács elnökének, az Országgyűlés elnökének, a frakcióvezetőknek és a független képviselők megbízottjának véleményét. Lényeges azonban, hogy a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés is folytatja a munkáját mindaddig, amíg az új Országgyűlés alakuló ülésére sor nem kerül, mert nem következhet be olyan helyzet, hogy az ország törvényhozó testület nélkül maradjon. A rendkívüli állapot és a szükségállapot idején az Országgyűlés folyamatos működésének különösen nagy jelentősége van. Ilyen helyzetekben nincsenek meg az országgyűlési választásokhoz szükséges rendes feltételek, ugyanakkor fontos kérdésekben kell azonnali döntéseket hozni. A törvény ezért kimondja: rendkívüli állapot és szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és nem oszlatható fel; ha megbízatási ideje lejárt, akkor az Alkotmány erejénél fogva megbízatási ideje meghosszabbodik; a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés pedig soron kívül összehívható, hogy megbízatásának meghosszabbításáról határozzon.
43. A köztársasági alkotmány úgy rendelkezett, hogy az államfőt az Országgyűlés választja meg, négy évre. A köztársasági elnök jelölésének és választásának szabályai megegyeznek az 1946. évi I. törvény szabályaival. Az elnököt akadályoztatása esetén, vagy ha megbízatása idő előtt megszűnik, az Országgyűlés elnöke helyettesíti, korlátozott jogkörben.
Az elnök feladat- és hatáskörének meghatározásánál az az alapkérdés, hogy a hatalommegosztás intézményesítése és a hatalomkoncentráció megakadályozása érdekében mennyire széles elnöki jogkört célszerű létrehozni. A törvény – az 1946. évi I. törvényhez hasonlóan – a korlátozott elnöki hatalom kialakításának alkotmányos alapjait teremtette meg.
Felelevenítette a törvény az 1848. évi III. törvénycikkben és az 1946. évi I. törvényben is szabályozott miniszteri ellenjegyzés intézményét. Ennek megfelelően egyes, az Alkotmány 30/A §-ában írt államfői hatáskörök gyakorlása során a megtett intézkedésekhez a Minisztertanács elnökének vagy az illetékes miniszternek ellenjegyzése szükséges. Nem irányadó azonban ez a szabály az Alkotmány egyéb helyein szabályozott elnöki hatáskörök (pl. Országgyűlés feloszlatása, bírák kinevezése) esetén.
Az államfő a szükségállapot idejét kivéve nem rendelkezik rendeletalkotási jogosítvánnyal. Ez a hatáskör csak az erős elnöki rendszerhez illene, olyan államszervezetben, amelyben az elnök a végrehajtó hatalom feje, és kormányzási eszköze a jogalkotás. A törvényben foglalt, az Országgyűlés és a kormány közötti egyensúlyozó szerep lényege viszont az, hogy – a szükségállapot esetét kivéve – az elnök sem a törvényhozó, sem a végrehajtó hatalom döntési jogosítványaival nem rendelkezik, hanem ezektől elkülönült államfői hatásköre van.
Az elnök személye sérthetetlen. Megbízatása idején elkövetett valamely cselekménye miatt felelőssége megállapítására különleges eljárást és különleges ítélkező fórumot határozott meg a törvény (16. §).
44. Az országgyűlési biztos tevékenységét a széles nyilvánosság előtt végzi, működésének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. A törvény lehetővé tette, hogy az Országgyűlés az általános hatáskörű országgyűlési biztos mellett egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost válasszon.
45. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát és a zárszámadást, ellenőrzi az állami vagyon kezelését és ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni.
46. A Minisztertanácsban csak olyan személyek kapnak helyet, akik az államigazgatás meghatározott ágazatait – miniszterek –, vagy a Minisztertanács által kijelölt feladat-, illetve témakört – államminiszterek – irányítják. A külön miniszterelnök-helyettesi funkció megszűnt. Ezért a törvény a miniszterelnök számára lehetővé tette, hogy az őt helyettesítő vezetőt az államminiszterek közül jelölje ki. A törvény az Országgyűlés hatáskörébe utalta a Minisztertanács tagjainak választását és felmentését. A köztársasági elnök is fontos szerepet tölt be a kormányalakítás során: a parlamenti erőviszonyok figyelembevételével ő jelöli ki a Minisztertanács elnökét, aki viszont már maga választja ki és mutatja be a parlamentnek bizalmi szavazásra kormányának tagjait. Az Országgyűlés a Minisztertanács megválasztásáról és a kormányprogram elfogadásáról egyszerre határoz.
47. Az önkormányzatiság elvét sérti, ha a Minisztertanács irányítja a tanácsokat és jogosult azok rendeleteit, határozatait megsemmisíteni. A törvény ezért az említett rendelkezéseket hatályon kívül helyezte. Változott a Minisztertanács szerepe a tudományos és kulturális élet, valamint a szociális és egészségügyi ellátás területén is. A társadalom életének ezeket a területeit az állam nem teljeskörűen fogja át, ezért csak az erre vonatkozó állami feladatok meghatározása és összehangolása a végrehajtó hatalom feladata. Az elemi csapás, illetőleg következményeinek elhárítása, valamint a közrend és a közbiztonság védelme általában – akkor is, ha a veszély súlyossága nem éri el a rendkívüli állapot, illetve a szükségállapot fokát – különleges intézkedéseket igényel. A törvény ezeknek az intézkedéseknek a megtételére – alkotmányerejű törvényben meghatározott keretek között – a Minisztertanácsot jogosította fel. Az Alkotmánybíróság létrehozatalával a jogszabályok ellenőrzése terén a Minisztertanács jogosítványai is megváltoztak. Így az alárendelt szervek által hozott jogszabályok tekintetében nem illeti meg a megsemmisítés joga, hanem ha alkotmányellenességet észlel, akkor az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
48. A fegyveres erőkön a Magyar Néphadsereget és a határőrséget kellett érteni. Feladatuk a haza katonai védelme, amely elsősorban az idegen hatalom fegyveres támadásának elhárítását jelenti. Ezzel szemben a rendőrség fő feladata a közbiztonság fenntartása és a belső rend védelme. A fegyveres erőkkel való rendelkezés az állami főhatalom körébe tartozó jogosultság, ezért a törvény – összhangban az Országgyűlés hatáskörének megállapítására vonatkozó szabályokkal – úgy rendelkezett, hogy az ország határait a fegyveres erők csak az Országgyűlés engedélyével léphetik át. Nem kell azonban külön engedély ahhoz, hogy a fegyveres erők nemzetközi szerződés alapján gyakorlat céljából, vagy az ENSZ felkérésére végzett békefenntartó tevékenység céljából hagyják el az országot. A fegyveres erők feladatainak meghatározásából következik, hogy belföldi alkalmazásukra csak kivételesen kerülhet sor.
A törvény a fentieken kívül meghatározta a fegyveres erők irányítását végző szerveket, továbbá felhatalmazást adott az Országgyűlésnek arra, hogy a fegyveres erők és a rendőrség tényleges állományú tagjai politikai pártban való tevékenységét – alkotmányerejű törvényben – korlátozza.
Végül az ország függetlenségének és az alkotmányos rend védelmének jogi garanciájaként előírta a törvény, hogy – érvényes nemzetközi szerződés hiányában – idegen fegyveres erőknek az ország területén való átvonulása, állomásozása, illetve fegyveres alkalmazása csak az Országgyűlés engedélyével történhet.
49. Az Elnöki Tanács megszűnése és a köztársasági elnök intézményének létrehozása következtében a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a legfőbb ügyésznek a jelölése a köztársasági elnök hatáskörébe került; ugyancsak az államfő nevezi ki a hivatásos bírókat és a legfőbb ügyész helyetteseit. A törvény szakított az Alkotmányban használt egyes korábbi fogalmakkal. Így az állami, gazdasági és társadalmi rend helyett az alkotmányos rend kifejezést használta, amely pontosabban fejezte ki a bírósági védelemre érdemes értékeinket, továbbá az ügyészség által üldözendő cselekmények tárgykörét. Az új (2) bekezdés a közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjait teremtette meg. Az Alkotmány az igazságszolgáltatás függetlenségének és pártatlanságának biztosítása érdekében kiegészült azzal a szabállyal, hogy a bírók és az ügyészek – az alkotmánybírókhoz hasonlóan – nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.
50. Az emberi élet minden társadalom létének alapja és legalapvetőbb értéke, amelyhez – kiteljesedése érdekében – számos egyéb jog, így az emberi méltóság is szorosan hozzátartozik. Ezek az embert születésétől fogva megilletik, nem adományok az állam vagy más hatalom részéről, következésképpen ezektől senki nem fosztható meg önkényesen. A kínzás, a kegyetlen, embertelen, megalázó elbánás vagy büntetés már önmagában is sérti a tágabban értelmezett élethez való jogot, de ezeknek, valamint az érintett hozzájárulása nélkül történő orvosi vagy tudományos kísérlet végrehajtásának kifejezett tilalma külön is indokolt.
Emberhez méltó élet csak szabadon és biztonságban képzelhető el. A szabadság és a személyi biztonság az élethez való joghoz kapcsolódó jogosultságok. Ezektől a jogoktól csak a külön törvényben meghatározott okokból és eljárás alapján lehet valakit megfosztani. Az, akit törvénytelenül korlátoztak személyi szabadságában, a közfelfogás szerint is kárt szenved, amelynek megtérítésére az Alkotmány szintjén indokolt garanciát teremteni.
A társadalmi együttéléshez hozzátartozik az, hogy az emberi érintkezések során jogviták keletkeznek. Ezek megvalósulása többféle lehet, ennek megfelelően tagolódik maga a jogrendszer is. A vitás kérdések végső megoldásaként a jogalanyok a bírósághoz fordulhatnak, illetve a társadalomellenes cselekmények elkövetőinek ügyében a bíróság jogosult dönteni. A jogegyenlőség elvéből következik a bíróság előtti egyenlőség elve is. Különös jelentőséggel bírnak azok a bírósági eljárások, amelyek valaki bűnösségéről vagy ártatlanságáról hivatottak dönteni. Ezért az Alkotmányban kell kimondani, hogy minden személy ügyében független és pártatlan bíróság dönt. Az Alkotmány megfogalmazza az igazságosság és nyilvánosság követelményeit is, és kiemelten foglalkozik az ártatlanság vélelmével, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy mindaddig ártatlannak tekintsék, amíg bűnösségét a bíróság jogerősen nem állapította meg. Az ártatlanság vélelméhez hasonlóan évszázados garanciális elv, hogy csak akkor lehet valakit bűnösnek kimondani, ha az általa elkövetett cselekményt a cselekmény elkövetése előtt a törvény büntetni rendelte.
Az állam közhatalmi szervezetei – bíróság, államigazgatási szervek, más hatóságok – jogalkalmazói tevékenységük során jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg, határozataik az eljárás alá vontakra nézve kötelezőek. Nem zárható ki az, hogy az eljárások során jogszerűtlen döntések is születnek. Ezért, akinek a jogalkalmazó szervezetek a jogát vagy jogos érdekét megsértették, a határozat ellen különféle, a törvényekben meghatározott jogorvoslattal élhet.
A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga magában foglalja a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot. A Magyarország területén törvényesen tartózkodó személyek – magyar állampolgárok, érvényes útiokmányokkal rendelkező külföldiek stb. – belátásuknak megfelelően jogosultak a lakóhely vagy tartózkodási hely önmaguk számára történő meghatározására, ebben nem korlátozhatók.
A törvény a személyhez fűződő jogok körében együtt rendelkezett a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogról.
A gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága keretében mindenki szabadon követheti személyes meggyőződését. Ateista vagy hívő lehet, utóbbi esetben pedig szabadon követheti bármely vallás előírásait. Mindaddig, amíg az nem jár mások jogának vagy szabadságának sérelmével, bírálhatja mások meggyőződését, ilyen értelmű propagandát folytathat, és ateista vagy vallásos nevelésben, oktatásban részesítheti gyermekeit. Mindezeknek egyik alapfeltételeként az Alkotmány garantálja az állam és az egyház különválasztását.
Bárki gondolatainak, meggyőződésének megfelelően véleményt formálhat a külvilág történéseiről, és ennek megfelelő keretek között hangot adhat. Külön nevesített formája a véleménynyilvánításnak és az ehhez kapcsolódó jogoknak a sajtó szabadsága. A sajtó a közérdeklődés kielégítésének és a közvélemény alakításának jelentős eszköze, amelynek a társadalmi nyilvánosság révén kiemelkedő szerepe van a társadalmi ellenőrzés megvalósításában. Ezért külön alkotmányos védelemre szorul. A sajtó szabadsága egyúttal a cenzúra tilalmát is jelenti, de magában hordozza a vélemény kinyilvánításáért való felelősség vállalásának szükségességét is.
Új alkotmányos alapelvként jelenik meg a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog.
A szabad gyülekezés joga alapján mindenkinek joga van felvonulás, rendezvény, tüntetés stb. szervezésére és megtartására, amelyen véleményüknek az egybegyűltek közösen is hangot adhatnak. Az erőszakos cselekmények általános tilalmára tekintettel a megmozdulások törvényességének egyik alapvető feltétele az, hogy a gyülekezés békés legyen.
Az egyesülési jog voltaképpen a gyülekezés rendszeres formájának intézményes megnyilvánulása, amelynek keretében mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezetet létrehozni, vagy már meglevő szervezethez csatlakozni. Az egyesülési jog alapján létrehozott szervezetek különös jelentőséggel bírnak a közakarat kialakításában és a társadalom önszerveződésének megvalósításában. Politikai célt szolgáló fegyveres szervezetet azonban az egyesülési jog alapján nem lehet létrehozni.
A törvény szabályozta az úgynevezett petíciós jogot. Mindenkinek joga van arra, hogy egyedül, vagy másokkal együtt kérelmet vagy panaszt nyújtson be az állami szervekhez. Ennek a jognak a különleges jelentőségét mutatja, hogy több szervezet – az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az ügyészség – egyik alapvető funkciója a közérdekű vagy egyéni bejelentések elbírálása, orvoslása.
Minden demokratikus társadalomnak humanitárius kötelessége a más országból – faji, vallási, nemzeti, nyelvi vagy politikai okokból – elüldözöttek számára segítséget nyújtani. Ezért az Alkotmány menedékjogot biztosít a fenti okokból hazájukat elhagyni kényszerülőknek.
A törvény biztosítja a férfiak és nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. Külön is rendelkezik az anyák támogatásáról és védelméről, továbbá a nők és a fiatalok számára a munkavégzés során szükséges külön védelemről. Nem ellentétes ez a rendelkezés az előnyös megkülönböztetés tilalmával, mert a fokozott védelem az esélyegyenlőség megteremtését szolgálja.
Az új generációk védelme érdekében fogalmazta meg a törvény a gyermekek jogaként azt az elvet, hogy minden gyermek védelemre jogosult családja, az állam és a társadalom részéről, illetőleg jogosult olyan gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A szülőket elsőbbségi jog illeti meg gyermekük nevelésének megválasztásában.
Történelmi tényként rögzítette az Alkotmány, hogy az országunkban élő nemzeti és nyelvi kisebbségek államalkotó tényezők. Ebből a rendelkezésből vezette le a nemzeti és nyelvi kisebbségeknek a nemzeti azonosságtudathoz való jogát, amelybe beleérti a saját kultúrát, a saját nyelvet és egyéb nemzeti sajátosságokat is. A nemzetiségek és más kisebbségek sajátos hídszerepet töltenek be a különböző államok és nemzetek között, jogaik biztosítása éppúgy nem adomány, mint bármely más szabadságjogé.
Az állampolgárság a modern államok és polgáraik kapcsolatának kifejezésére alkotott speciális jogintézmény, olyan jogi kapcsolat, amely kifejezi az állam és polgárának egymásra utaltságát, viszonyát. Akárcsak szabadságától, állampolgárságától sem fosztható meg senki önkényesen, továbbá magyar állampolgárt Magyarország területéről nem lehet kiutasítani, és a magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. Megilleti továbbá a magyar állampolgárokat külföldi tartózkodásuk idején – a külképviseleti szervek útján – a védelem joga. Az általános emberi jogok megjelölés mellett az állampolgári jogok azokat a szűkebb jogokat jelentik, amelyek kizárólag – vagy majdnem kizárólag, mint például a helyhatósági választásoknál – csak magyar állampolgárságú személyeket illetnek meg. Ez azonban nem tekinthető a külföldiekkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetésnek. A magyar állampolgárok számára biztosított ilyen jogosultság az úgynevezett aktív és passzív választójog is. Ugyancsak az állampolgári minőséghez kapcsolódó jog a közügyek vitelének és a hivatalviselésnek a joga.
Az Alkotmány minden embert, illetőleg az állampolgárokat megillető jogokat mindenki számára egyenlően biztosítja. Ezért megfogalmazza a bárminemű megkülönböztetés tilalmát. A történelmi tapasztalatok szerint a jogegyenlőség önmagában semmiképp sem teremt társadalmi egyenlőséget. Ezért a jogegyenlőség megvalósulását olyan intézkedésekkel is segíteni kell, amelyek az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célozzák.
A munkához való jog elismerése azt jelenti, hogy a magyar állampolgároknak alanyi joguk, hogy dolgozzanak, illetőleg a végzett munkájuk mennyiségének és minőségének megfelelő díjazásban részesüljenek. A munkához való jog része a munka és a foglalkozás megválasztásának szabadsága. Ennek értelmében mindenki szabadon dönthet hivatása megválasztásáról is. A munkáltatók oldalán azonban ez nem jelent foglalkoztatási kötelezettséget. Az érdekvédelmi szervezetek alakításához való jog az egyesülési szabadság része, azonban sajátos tartalmánál fogva az emberi jogok között is alkotmányos szabályozást érdemel, csakúgy mint a sztrájkhoz való munkavállalói jog.
A testi és lelki egészség védelme valamennyi, a Magyar Köztársaság területén élő ember vele született joga, amelyet az állam köteles biztosítani. Ennek garanciáit a törvény a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, továbbá az épített és a természetes környezet védelmével törekszik megteremteni. A fejlett társadalmakban méltányossági, politikai és humánus megfontolásokból külön szervezeteket létesítenek az állampolgárok munkaképtelenség és munkanélküliség esetén való anyagi ellátására. Ennek biztosítékaként a törvény a társadalombiztosítást és a szociális intézmények rendszerét határozza meg.
A törvény biztosítja az állampolgárok művelődéshez való jogát, és megjelöli annak garanciáit is. Ezek: a közművelődés kiterjesztése és általánossá tétele, ingyenes és kötelező általános iskola, a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatás, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatása. A művészeti élet szabadsága, a tanszabadság, illetve a tanítás szabadsága a társadalom kulturáltságának fokmérője, ezért e jogok alkotmányos garantálása feltétlenül indokolt. A törvény védelemben részesíti a tudományos igazságokat a tudományon kívüli beavatkozásoktól.
Az Alkotmányban nemcsak az alapvető jogokat, hanem az állampolgári kötelezettségeket is meg kell határozni. A törvény azonban szakít az emberi, állampolgári jogok, illetőleg kötelezettségek merev szembeállításával, azzal a felfogással, hogy a jogok gyakorlása a kötelezettségek pontos teljesítésének függvénye. A kötelezettségeket azonban továbbra is a jogokkal azonos fejezetben helyezte el, mert átmenetinek szánt módosításról lévén szó – a jogalkotó igazodott a hatályos Alkotmány szerkezetéhez.
Az Alkotmány minden állampolgár kötelességévé teszi a haza védelmét. A haza védelmének egyik formája az állampolgárok általános honvédelmi kötelezettsége, illetőleg a törvényben meghatározott feltételek alapján történő polgári szolgálat. A polgári szolgálat alkotmányos megjelenítése összhangban áll a lelkiismereti és vallásszabadság alkotmányos garantálásával. A méltányos közteherviselés alkotmányos kötelezettségének elvével összhangban a törvény úgy rendelkezik, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. A törvény a szülők és gondviselők kötelezettségévé teszi azt, hogy gyermekük taníttatásáról gondoskodjanak. Ez részint erkölcsi, részint jogi kötelezettség, amelynek teljesítése a társadalom és a család közös érdeke.
A jogállam fogalmának lényege a jog uralma, az hogy az állam a jogszabályok alapján működik, és hogy a polgárok bármely jogvitájukkal a bírósághoz fordulhatnak. A törvény ezért biztosítja, hogy az állampolgári jogok, kötelességek érvényesülésével kapcsolatban a más személyekkel, vagy az állammal szemben előterjesztett igények bíróság előtt érvényesíthetők legyenek.
51. A törvény általános szabállyá tette az államfő közvetlen megválasztását, összhangba hozta továbbá a közvetlen választásra és az elnök felelősségre vonására vonatkozó szabályokat. Ha ugyanis a köztársasági elnököt nem az Országgyűlés, hanem a nép választja, akkor ugyancsak a nép dönthet idő előtti elmozdításáról. Kivétel ezalól, ha a köztársasági elnök a hivatali tevékenységével összefüggésben bűncselekményt követett el, mert az igazságszolgáltatást bírói fórumnak kell gyakorolnia. Ilyen bírói fórumként hozta létre a törvény az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság bíráiból álló Ítélkező Tanácsot, amely összetételénél fogva garancia a pártatlan ítélkezésre (1–4. §).
Az Alkotmány 68. §-ának (1) bekezdése kimondta: A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és nyelvi kisebbségek részesei a nép hatalmának; államalkotó tényezők. A törvény ezt a szabályt töltötte ki tartalommal – a nemzeti kisebbségek követelése nyomán –, amikor úgy rendelkezett, hogy a törvényhozó és az önkormányzati szervekben kötelező a kisebbségek képviseletének biztosítása. A törvény értelmében a választójogi törvény szabályai szerint megválasztott háromszáznyolcvanhat képviselőn kívül az Országgyűlés – külön törvényben meghatározott módon és számban – maga választja – kooptálja – tagjai közé a kisebbségek képviselőit (6. §).
Az Alkotmánybíróság egyik határozatában megállapította, hogy az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 2. § (4) bekezdésének az a része, amely szerint „a szavazásban akadályozott az, aki a szavazás napján külföldön tartózkodik”, alkotmányellenes, mert e szabálynak alkotmányos alapja nincs. Ezért az idézett rendelkezést megsemmisítette. Így joghézag keletkezett, mivel a választási törvényben nem maradt rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok a választási jogukat hogyan gyakorolhatják. Az Országgyűlés ezt a joghézagot úgy pótolta, hogy az idézett rendelkezést az Alkotmányba emelte. Így megteremtette a törvényi szabályozás alkotmányos alapját (7. §). Utóbb többen vitatták e megoldást, mondván, inkább a külföldön történő szavazás feltételeit kellett volna megteremteni. A kormány álláspontja szerint azonban ez akkor nem volt megoldható.
52. A miniszterek egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is foglaljanak el. A törvény ezért megszüntetette a miniszterek között meglévő státuszbeli különbséget is kifejező államminiszteri tisztséget, ugyanakkor lehetővé tette – meghatározott feladatokra – tárca nélküli miniszterek kinevezését. A minisztériumok szervezése és átalakítása alapvetően a kormány és annak parlamenti többségének feladata. A törvény ezért a minisztériumok felsorolását 2/3-os „alkotmányerejű” törvény helyett feles törvényre bízta.
53. Eszerint az Országgyűlés az egyes döntéseit egyszerű többséggel, abszolút többséggel (az összes képviselő 50%-a, plusz 1 fő), a jelen levő képviselők kétharmadának igenlő szavazatával, vagy az összes országgyűlési képviselő kétharmadának támogató szavazatával hozza meg. A törvény az összes képviselő kétharmadának igenlő szavazatát az Alkotmány módosításához, a nemzeti jelképekről szóló törvény elfogadásához, és a legfontosabb személyi döntések meghozatalához – a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagjai, az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosai, az Állami Számvevőszék elnöke és alelnökei, továbbá a Legfelsőbb Bíróság elnöke megválasztásához – kívánta meg. Az addig hatályban levő alkotmányerejű törvény kategóriát – amely gyakran értelmezési nehézségeket okozott – a törvény megszüntette. Azoknak a nem kormányzati kérdésekre vonatkozó törvényeknek a meghozatalához, melyeknél fokozottan figyelembe kell venni az ellenzék véleményét, mint például a Házszabály elfogadása, a képviselők jogállásáról szóló törvény, a jelenlevő képviselők kétharmadának igenlő szavazata szükséges. Emellett az Alkotmány ilyen szavazati arányt írt elő az egyes emberi szabadságjogok, valamint más fontos tárgykörök eldöntéséhez is. Az Alkotmány általános meghatározás helyett minden konkrét esetben megjelölte, hogy az adott kérdésben milyen döntési arányra, milyen támogató többségi szavazatra van szükség a tárgyban való állásfoglaláshoz. Ahol ilyen kifejezett megjelölés nem található az alaptörvényben, ott a döntéshez egyszerű többség kell. E megoldás ugyan növelte az Alkotmány terjedelmét, de előnye, hogy minden esetben egyértelművé teszi a szavazás módját. Már a május 9-i alkotmánymódosítás abszolút többséget (az összes képviselő több mint fele) írt elő a miniszterelnök megválasztásához. A törvény ezzel összhangban a bizalmatlansági indítvány elfogadásához is ezt a követelményt támasztotta. [A határozathozatali követelményekről szól a törvény 4. §-a, 8. §-ának (3) bekezdése, 10. §-a 20. §-a, 23. §-a, 24. §-ának (2) bekezdése, 28. §-a, 32–35. §-a, 38–49. §-a.]
54. A törvény a társadalom által támogatott alapértékek közül elhagyta a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékeire történő utalást (1. §).
A törvény az alapvető emberi és állampolgári jogokra és kötelezettségekre vonatkozó törvényeket nem tekintette általában kétharmados többséggel meghozandó törvénynek. Azokat az eseteket, ahol változatlanul szükséges az ilyen tartalmú törvény elfogadásához a kétharmados többség, az adott alapvető jognál határozta meg. Az alapvető jogok általános korlátozhatóságára vonatkozó szabályokat pedig akként változtatta meg, hogy az alapvető jogok lényeges tartalmára vonatkozóan előírta: azt még törvény sem korlátozhatja (3. §).
A törvény az Alkotmány ideológiai megtisztítása jegyében – nem biztos, hogy helyesen – mellőzte azt a rendelkezést, hogy piacgazdaságunk a tervezés előnyeit felhasználó piacgazdaság. Elhagyta továbbá a versenysemlegesség elvének deklarálását (4. §).
A törvény a köztársasági elnök jogát kiterjesztette a parlament feloszlatásának arra a minimális mértékére, amely a kormányozhatatlanságot eredményező politikai patthelyzet feloldása érdekében feltétlenül szükséges. Így a köztársasági elnök – a választások kitűzésével egyidejűleg – két esetben oszlathatja fel az Országgyűlést: ha az tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a kormánytól, illetőleg, új szabályként, ha a kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg (16. §).
A törvény szerint a köztársasági elnök felelősségre vonása – az Alkotmányban meghatározott cselekmények elkövetése miatt – nem az Ítélkező Tanács, hanem az Alkotmánybíróság útján történik. Ha az ítélkező fórum az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, az elnököt tisztségétől megfoszthatta (22. §).
A törvény megváltoztatta azt a szabályt, amely szerint a nemzeti és etnikai kisebbségeknek országgyűlési képviseletre van joguk. Ehelyett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa intézményének megteremtésével olyan megoldást vezetett be, amely eredményesebben biztosíthatja a kisebbségi jogok érvényesítését. Az országgyűlési biztos kisebbségvédő jogosítványai ugyanis lényegesen kiterjedtebbek és hatásosabbak, mint egy-egy országgyűlési képviselőé (24. §). Pontosította emellett a törvény az alaptörvény szövegét, amikor a nemzeti és nyelvi kisebbségek helyett a nemzeti és etnikai kisebbségek szóhasználatot alkalmazza (45. §).
A törvény az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát írta elő (25. §). Kibővítette emellett a szabályozást a Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó – alkotmányos rendezést igénylő – alapvető előírásokkal (26. §). További változás, hogy a jegybank elnökét nem az Országgyűlés választja, hanem a köztársasági elnök nevezi ki (8. §, 21. §).
Az Alkotmány korábban nem szabályozta a kormány megbízatása megszűnésének eseteit. A törvény alapján erre az alábbi négy esetben kerülhet sor: az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával; a miniszterelnök, illetőleg a kormány lemondásával; a miniszterelnök halálával; valamint ha az Országgyűlés a miniszterelnöktől megvonja a bizalmat és új kormányfőt választ (27. §).
A törvény meghonosította az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány alkotmányjogi intézményét. Ez annyit jelent, hogy ilyen indítványt csak a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével együtt lehet benyújtani. Ha az indítványt a képviselők több mint fele megszavazza, akkor a javasolt személy miniszterelnökké válik. A konstruktív bizalmatlansági indítvány egyik előnye, hogy biztosítja a kormányzás folytonosságát, továbbá növeli a parlament hatáskörét a köztársasági elnökkel szemben. A bizalmatlansági indítvány ugyanakkor kollektív jellegű is, hiszen miniszterrel szemben bizalmatlansági indítvány nem terjeszthető elő, az mindig a kormány egészét érinti (30. §).
A törvény az Alkotmányt egy minden jogállamban megfogalmazást nyert, a személyes szabadság biztosítására vonatkozó garanciális szabállyal egészítette ki: a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni és írásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni (37. §).
55. 1990. évi LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról.
56. A törvény a helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslattal összhangban határozta meg az Országgyűlésnek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörét: a megyékről, a megyei jogú városokról és a fővárosi kerületekről való döntés jelentőségére tekintettel az Országgyűlés hatáskörébe került. Továbbra is az Országgyűlés határoz az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatásáról, de a kormánynak a javaslattétel előtt ki kell kérnie az Alkotmánybíróság véleményét (1. §). A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a kormány a belügyminiszter közreműködésével, egy újonnan létrehozott jogintézmény, a regionális illetékességgel működő köztársasági megbízottak útján látja el (3. §). A köztársasági megbízottak a külön törvény értelmében címzetes államtitkárok, kinevezésük ezért a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik (2. §). A törvény összhangba hozta a választási alapelveket a helyi önkormányzati választásokra vonatkozó szabályozással, meghatározva a közvetett választás eseteit, továbbá azt is, hogy mikor történik közvetlenül a választópolgárok által a képviselő-testületek megválasztása (7. §).
57. 1991. évi LX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról.
58. Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991. II. kötet. 375–461.
59. Lásd: A taxisblokád. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.) i. m. 597.
60. 1993. évi CX. törvény a honvédelemről.
61. Alkotmányunk korábban nem jelölte meg a határőrség feladatait, nem utalt a szervezet kettős rendeltetésére (fegyveres erő és rendészeti szerv is egyben), csak a fegyveres erők részeként határozta meg. Indokolt volt ezért a rendészeti jellegű feladatainak Alkotmányban való megjelenítése. Eszerint a magyar határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határrend fenntartását, a határforgalom ellenőrzését (2. §). A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok működésének politikamentességét kívánta biztosítani az Alkotmány módosításának az a része, amely e szervezetek hivatásos állományú tagjait eltiltja attól, hogy pártnak tagjai legyenek, illetve politikai tevékenységet folytassanak. A nem hivatásos állomány pártban való tevékenységét az Országgyűlés ún. 2/3-os törvénnyel szabályozhatja (3. §).
62. Az Alkotmány 44. §-ának (2) bekezdése fő szabályként határozta meg a képviselő-testület tagjainak négy évre történő megválasztását. Ez a szabály azonban csak akkor érvényesült, ha a választási cikluson belül újabb – időközi – választás kiírására nem került sor. Ebben az esetben a mandátum, mind a testület, mind a testület egyes tagjai tekintetében – ideértve a polgármestert, főpolgármestert és a megyei közgyűlés elnökét is – nem négy évre, hanem a választási ciklus végéig szólt. Az érintett normaszöveg e hiányosságát pótolta a (2) bekezdés módosítása.
Az Alkotmány fenti rendelkezése a képviselő-testület tagjai megválasztásának időtartamát szabályozta, de nem határozta meg a mandátum lejártának időpontját rögzítő eseményt. E célt szolgálta – az előző bekezdés logikai folyományát jelentő – új (3) bekezdés beiktatása. A törvény lehetőséget teremtett továbbá a képviselő-testület saját felismerésén és önkéntes akaratelhatározásán alapuló feloszlatásának kimondására azokban az esetekben, amikor az önkormányzáshoz való jog gyakorlása a képviselő-testület működésében rejlő okok folytán tartósan akadályba ütközik. A működésképtelen testület tagjainak visszahívására választójogi rendszerünkben nincs mód. Az új intézmény bevezetésével elkerülhetővé vált a képviselő-testület Országgyűlés által történő feloszlatása [Alkotmány 19. §-a (3) bek. 1) pont]. Mivel a testületi elhatározáson alapuló feloszlás a helyi önkormányzásra irányuló jog gyakorlásának átmeneti szünetelését eredményezi, így alkotmányos jelentősége megegyezik a feloszlatás intézményével. Mindkét intézmény joghatása közös abban, hogy az új választójogi szabályok szerint ugyancsak közvetlen választás útján keletkező polgármesteri tisztséget is megszünteti (1. §).
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogait szabályozó 1993. évi LXVII. törvény hatálybalépését nem követte teljes körű jogharmonizáció, így az alapvető jogok kategóriájába tartozó választójognak a kisebbségi önkormányzati választásokra történő kibővítése, továbbá a demokratikus hatalomgyakorlás közvetlen módozatainak – országos és helyi népszavazásban való részvétel – e körbe vonása megoldásra váró jogalkotási feladat volt. Ezt teljesítette az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének módosítása. Ugyanezen § (3) bekezdése a „bevándoroltként élő nem magyar állampolgár” fogalmának bevezetésével megteremtette a terminológiai összhangot a választójogi törvény és az alaptörvény között. Ebben a személyi körben a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben való részvétel alapjogkénti definiálása az önkormányzati jogfejlődés jelentős előrelépése volt (2. §).
Az önkormányzati törvény módosítása kiiktatta az állami szervek és a jogszabályok rendszeréből – elsődlegesen a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése céljából létrehozott, regionális szinten szervezett – köztársasági megbízott intézményét, illetőleg hivatalát. Ez a változás szükségessé tette az Alkotmány 30/A §-a (1) bekezdése h) pontjának, illetve a 35. § (1) bekezdése d) pontjának megfelelő korrekcióját (4. §).
63. E szabályozás eredménye az lett, hogy több településen, ahol a polgármester a képviselő-testület többségétől eltérő politikai csoporthoz tartozik, belháború alakult ki. Az együttműködés hiánya hol a polgármester felmentéséhez, hol a képviselő-testület feloszlásához, feloszlatásához vezetett.
64. 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról.
65. 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról.
66. 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól.
67. A képviselőcsoportok megállapodása minden tekintetben az akkori parlamenti erőviszonyokat vette alapul. Ezért, továbbá mert a képviselőcsoportok szándéka szerint az új alkotmányt az 1994-ben megválasztott Országgyűlés megbízatásának végéig kellett volna megalkotni, a törvényben szereplő, minősített többségű döntéshozatalt előíró szabály csak ezen Országgyűlés megbízatási idejére volt alkalmazandó. A meghiúsult alkotmányozási kísérletről a IV. fejezetben lesz szó.
68. A módosítás, több európai ország alkotmányához hasonlóan, az alaptörvényben szabályozta a népszavazás fajtáira, a népszavazás kezdeményezésére jogosultakra, a tiltott tárgyakra, a népszavazás eredményességére vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket, és szólt a népi kezdeményezésről is. A törvény meghatározta a népszavazás fajtáit jogalap (kötelező-fakultatív) és kötőerő (ügydöntő-véleményező) szerint, továbbá azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörben kezdeményezhetik. A népszavazás állampolgári kezdeményezésének feltételei szigorodtak: 100 000-ről 200 000-re nőtt a kötelező népszavazás kezdeményezéséhez szükséges aláírások száma, a fakultatív népszavazás esetén ez a szám 50 000-ről 100 000-re változott. Egyidejűleg a népszavazás eredményességének feltételei enyhültek. Az akkor hatályos szabályozás az összes választópolgár több mint felének azonos szavazatát kívánta meg az érvényességhez. Az új rendelkezés szerint a népszavazás akkor tekinthető eredményesnek, ha az érvényesen szavazók több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a kérdésre azonos választ adott. A törvény – az Alkotmánybíróság említett határozatában megfogalmazott követelménynek megfelelően – kiszélesítette, egyúttal pontosította és az alaptörvénybe emelte azoknak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgyaknak a körét, amelyekben nem lehet népszavazást kezdeményezni és tartani. A népi kezdeményezés feltétele is szigorodott, a kezdeményezéshez szükséges aláírások száma 50 000 főre nőtt. E létszám meghatározásánál fontos szempont volt, hogy a fakultatív népszavazás kezdeményezésénél irányadó létszámhatárnál alacsonyabb mérték kerüljön meghatározásra, ezzel érzékeltetve azt is, hogy a népi kezdeményezés kisebb jelentőségű jogintézmény a népszavazáshoz képest. A népi kezdeményezést az Országgyűlésnek napirendre kell tűznie és meg kell tárgyalnia, e jogintézmény tekintetében megszűnt az Országgyűlés mérlegelési lehetősége.
69. Az 1997-ben hatályos szabályozás értelmében a miniszter jogviszonya minden esetben felmentéssel, indoklás nélkül szűnt meg. A többi kiemelt közjogi tisztségviselőhöz hasonlóan indokolttá vált a miniszteri megbízatás megszűnésének eseteit is differenciáltan, az Alkotmányban szabályozni. A differenciált szabályozás azért is szükséges volt, mert a különböző megszűnési okok eltérő juttatásokkal járnak a miniszteri tisztség megszűnését követően. Hasonló okból egészült ki a miniszterelnöki megbízatás megszűnésének szabálya a választójog elvesztése és az összeférhetetlenség megállapítása esetkörével. Az ügyvezető kormány jogköréhez hasonlóan az ügyvezető miniszterelnök jogkörét is az Alkotmányban kellett szabályozni.
70. A háromszintű bírósági rendszer az ítélőtáblák felállításával négyszintűre változott. A jogorvoslati fórumként működő ítélőtáblák felállítása lehetővé tette a helyi bíróságok és a megyei bíróságok közötti célszerűbb munkamegosztást. E változások következményeként a helyi bíróságokról a bonyolultabb ténybeli és jogi megítélésű ügyek a szakmailag felkészültebb megyei bíróságokra kerültek.
A bírósági szervezet módosulásával csökkent a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési munkaterhe, és ezáltal a jogegységesítő feladatára összpontosíthatott. A törvény új jogintézményt vezetett be e tevékenység ellátására, jogegységi eljárás néven. E megoldás egyben visszatérést jelentett a magyar jogfejlődés hagyományaihoz. A törvény kimondta, hogy a jogegységi határozatok a bíróságokra kötelezőek.
A társasbíráskodás elve az igazságszolgáltatásban érvényesülő fontos alapelv. Főszabályként a bíróság tanácsban ítélkezik, kivételt ez alól csak törvény állapíthat meg. Az akkor hatályos Alkotmány szerint a bíróságok hivatásos bírákból és népi ülnökökből alakított tanácsokban ítélkeztek. Törvény e szabály alól kivételt engedhet. A törvény fenntartotta a társasbíráskodás elvét, de a népi ülnököket nem említve, nem főszabályként, hanem az eljárási törvények által meghatározott körben lehetővé tette a nem hivatásos bírák részvételét az igazságszolgáltatásban.
A bírói függetlenség egyik alapvető biztosítéka az, ha a bíróságok igazgatásának olyan rendszere működik, amely a politikailag semleges bírói hatalmat elkülöníti a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól. A törvény ezért megszüntette a végrehajtó hatalmat képviselő igazságügy-miniszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványait, és önálló szervezetet hozott létre erre a feladatra: az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot.
A büntetőeljárás reformja során megváltozott az ügyész szerepe az eljárásban. Az Alkotmány 51. §-a (2) bekezdésének új szövege ezért nem határozta meg konkrétan az ügyészségnek a nyomozásban betöltött szerepét, hanem külön törvényben meghatározottakra utal az ügyészségnek a nyomozással összefüggő jogaival kapcsolatban.
A jogorvoslati jogosultság az Alkotmányban is szabályozott emberi jog. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése biztosítja, hogy az állami szerveknek jogalkalmazói tevékenységük során hozott döntései ellen jogorvoslattal élhessen az, akinek a döntés jogát vagy jogos érdekeit sérti. A törvény az Alkotmány módosításával lehetővé tette, hogy a jogorvoslati jogot törvény korlátozhassa a jogviták ésszerű időn belüli elbírálása érdekében, de a jogorvoslati jog korlátozásának arányban kell állnia az elérendő céllal.
71. Az 1997-ben hatályos Alkotmány szövege szerint az Országgyűlést négyévi időtartamra választják; az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hívja össze. Ezek a rendelkezések a választások időpontjának egyértelmű és ésszerű meghatározására nem voltak alkalmasak. A választások időpontja ciklusról ciklusra egyre későbbre tolódott, így a választás megtartására alkalmatlan nyári és téli hónapokra is áthúzódhatott (1998-ban például június 29. és szeptember 29. között kellett volna az országgyűlési képviselőket megválasztani). A törvény ezt a problémát úgy kívánta orvosolni, hogy előírta: az országgyűlési képviselők általános választását négyévenként, áprilisban vagy májusban kell megtartani. A törvény szerint az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása esetén három hónapon belül kell új Országgyűlést választani (1–2. §).
Az Országgyűlés megítélése szerint a korábbi enyhítés ellenére a népszavazás eredményességi feltételei túl szigorúak voltak. Ezért változtatott a szabályokon: most már csak az ügydöntő országos népszavazás eredményességének lett az a kritériuma, hogy az érvényesen szavazó állampolgárok több mint a fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede azonos választ adjon a kérdésre (3. §). A véleményező népszavazásnak így gyakorlatilag nincs érvényességi feltétele, hiszen eredménye jogi értelemben úgysem köti az Országgyűlést.
Az országos népszavazások állampolgári kezdeményezésének és az országos népi kezdeményezések támogatására aláírásgyűjtő íveken lehet aláírást gyűjteni a választópolgároktól, az aláírás gyűjtésére rendelkezésre álló határidőt azonban jogszabály nem határozta meg. A törvény ezt pótolta (4. §).
Az országgyűlési választásokkal kapcsolatos, a választás időpontjának eltolódására vonatkozó megállapítás az önkormányzati képviselők és a polgármesterek választására is igaz volt. Ugyanakkor az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szabályaiból az következik, hogy az önkormányzati képviselők megbízatása négy év elteltével megszűnik, a képviselő-testület megbízatása viszont az új képviselő-testület megválasztását követően is tovább – annak alakuló üléséig – tart. Az új képviselő-testület alakuló üléséig tehát két képviselő-testület létezik. A törvény ezt az ellentmondást oldotta fel azzal, hogy kimondta: az önkormányzati képviselők, illetve a képviselő-testületek megbízatása a következő általános választás napjáig tart, és a választást minden negyedik év októberében kell megtartani (5. §).
A záró rendelkezések konkrétan meghatározták az 1998-ban esedékes választások időpontját: az országgyűlési képviselők választását májusban, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választását októberben kellett megtartani (6. §).
72. Szövetségi tagságunkból következően a magyar fegyveres erőknek többféle feladatban kell közreműködniük, továbbá külföldi fegyveres erők is igénybe vehetik Magyarország területét, légterét. Ezek a csapatmozgások továbbra is az Országgyűlés, illetve rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács engedélyezési hatáskörébe tartoznak, de az Alkotmányban differenciáltabb szabályozást kívánnak. Ennek megfelelően az Országgyűlés vagy a Honvédelmi Tanács dönt – az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével
– a fegyveres erők békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról,
– a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról,
– a fegyveres erők országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról.
Mindezeket a döntéseket az Országgyűlés a jelen levő képviselők kétharmadának szavazatával hozza meg (1–2. §).
A törvény pontosította az Alkotmány 19/C § (1) bekezdését, ugyanis a 40/B § (2) bekezdésének megfelelően a köztársasági elnök szükségállapot kihirdetése esetén nem a fegyveres erők alkalmazásáról dönt – az harci tevékenységet jelentene –, hanem felhasználásáról, ami nem jár harci cselekményekkel (3. §).
Az Alkotmány 19/E §-ának (1) bekezdése külső fegyveres csoportok váratlan támadása esetén a kormányt hatalmazta fel azonnali intézkedésre a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetéséig. A törvény annyiban egészítette ki a szabályozást, hogy a honi mellett a szövetséges repülő és légvédelmi készültségi erők igénybevételére is felhatalmazta a kormányt (4. §). Ez egyben azt is jelenti, hogy a szövetséges erők csak a kormány engedélyével láthatnak el őrjáratot (6. §).
A törvény az Alkotmány 40/A § (1) bekezdésének módosításával a hazai fegyveres erők kötelezettségévé tette a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátását is (5. §).
73. Az ún. „csatlakozási klauzula” az Alkotmány szintjén adta meg a felhatalmazást olyan nemzetközi szerződés kötésére, amely a magyar állam jogalkotó joghatóságának korlátozásával is jár. A klauzula kifejezetten nevesítette, hogy ilyen korlátozásra csak az Európai Unió tagjaként, az Európai Unió javára kerülhet sor.
A törvény megadta a felhatalmazást ahhoz, hogy a Magyar Köztársaság olyan nemzetközi szerződést kössön, amelynek alapján egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit az Európai Unió többi tagállamával közösen gyakorolhatja. Tekintettel arra, hogy az Európai Unió egyes intézményeinek kapcsolódása a tagállamokhoz áttételesebb, a törvény lehetőséget adott arra, hogy a hatáskörök közös gyakorlása az Európai Unió intézményei útján történjen. A törvény két korlátot fogalmazott meg a közös hatáskörgyakorlás tekintetében. Egyrészt kimondta, hogy a hatáskörök közös gyakorlására az Európai Uniót alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig kerülhet sor; másrészt pedig egyes, Alkotmányból eredő hatáskörök közös gyakorlására adott felhatalmazást. A törvény szerint a 2/A § (1) bekezdésében szabályozott nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez alkotmányozó többség szükséges, mivel a Magyar Köztársaság főhatalmának korlátozására kerül sor (1. §).
A törvény a külpolitikai államcélok körét kibővítette az európai egység megteremtésében való közreműködés kimondásával (2. §).
Az Európai Unió egyik alapvető elve, hogy tilos az uniós polgárok állampolgárságuk szerint történő megkülönböztetése. E tilalom alól kivételt jelent a közmegbízatások betöltése. A köztársasági elnöknek a nemzet egységét kifejező szerepe miatt indokolt volt előírni, hogy ezt a tisztséget csak magyar állampolgár tölthesse be (3. §).
A közösségi jog az európai parlamenti választásoknak csupán a hónapját jelöli ki, az egyes tagállamokban megtartandó választások pontos időpontjának meghatározása nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés. Mivel az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokat a Magyar Köztársaságban a köztársasági elnök tűzi ki, a törvény az európai parlamenti választások időpontjának kitűzését is az államfő hatáskörébe utalta (4. §).
Az Európai Unióhoz való csatlakozást követően az MNB törvényben részletesen szabályozott feladatkörében – a monetáris unióhoz való csatlakozás egyes lépéseivel párhuzamosan – időről időre változások lesznek, a törvény ezért az Alkotmány szintjén általánosan, a monetáris politika alakításában jelölte meg az MNB feladatkörét.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 51/A §-a szerint az MNB elnöke külön törvényben meghatározott körben – az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő – jegybanki rendelkezést adhatott ki, amely a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és a természetes személyekre tartalmazott előírást. Mivel a jegybanki rendelkezés – a pénzforgalmat illetően – általános jelleggel, mindenkire nézve szabályozhatott életviszonyokat, dogmatikailag jogszabálynak volt tekinthető. Jogszabály alkotására csak az Alkotmány felhatalmazása alapján kerülhet sor, ezért a törvény az Alkotmány MNB-re vonatkozó rendelkezéseit kiegészítette a jegybank elnökének rendeletalkotási jogával. A törvény kimondta, hogy az MNB elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A kormány rendelete és az MNB elnökének rendelete között nincs hierarchikus kapcsolat, mivel mindkét jogalkotó csak feladatkörében alkothat jogszabályt, feladatkörüket pedig az Alkotmány egymástól elhatárolja. Ha a kormány vagy az MNB elnöke feladatkörét túllépve alkot jogszabályt, ezzel tartalmilag sérti az Alkotmány rendelkezéseit (15. §).
Az Európai Unió többi tagállamával közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme és fontossága elengedhetetlenné tette, hogy az Alkotmány rendelkezzen az Európai Unió döntéshozatali eljárásában való nemzeti részvételről. Tekintettel arra, hogy a Magyar Köztársaság parlamentáris demokrácia, e törvény az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben a nemzeti álláspont képviseletére a kormánynak adott felhatalmazást; ugyanakkor kimondta, hogy a kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. A kormány Országgyűlés által történő ellenőrzésének, az Országgyűlés és a kormány közötti egyeztetésnek, illetve a kormány tájékoztatási kötelezettségének európai uniós ügyekre vonatkozó részletes szabályairól külön törvény rendelkezik, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges (6. §).
Az Alkotmány az országgyűlési választásokon nem biztosította az aktív választójogot a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, de a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok részére. A választójog ezen korlátozása ellentétes az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és politikai jogok nemzetközi Egyezségokmányának 25. cikkével, ezért a belső jog és a nemzetközi kötelezettségek összhangjának biztosítása érdekében szükséges volt az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének módosítása. A törvény – egységes szempont alapján – az országos jelentőségű szavazásokon (országgyűlési képviselők és az Európai Parlament képviselőinek megválasztása, országos népszavazás) biztosította, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok gyakorolhassák alapvető politikai jogukat. (Ennek pontos módját a vonatkozó kétharmados törvények szabályozzák.)
Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező minden személynek joga van ahhoz, hogy lakóhelyén a helyhatósági választásokon választó és választható legyen. Tekintettel arra, hogy a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben való részvétel joga a helyi önkormányzati választással rokonítható, a törvény ezeket a jogokat az uniós polgárok számára is biztosította.
A tagállamok az önkormányzati tisztségviselők vonatkozásában kiköthetik, hogy ilyen tisztséget csak saját állampolgáraik tölthetnek be. Mivel a magyar önkormányzati rendszerben a polgármester államigazgatási hatásköröket is ellát, indokolt volt, hogy az Alkotmány megfelelő korlátozást tartalmazzon.
A tartósan és jogszerűen a Magyar Köztársaság területén élő külföldi állampolgárokra a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény a bevándorolt kifejezést használta; a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény azonban ezen személyeket letelepedettnek nevezte. A jogszabályok fogalmi rendszerének megváltozása nem eredményezheti azt, hogy a bevándoroltak jogait a letelepedettek ne élvezhessék, ezért a törvény a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán az aktív választójogot a letelepedettek részére is biztosította.
A törvény feloldotta azt a közjogi ellentmondást is, hogy míg a bevándoroltaknak (letelepedetteknek) aktív választójoga van a helyi önkormányzati választásokon, addig – a magyar állampolgárok közjogi jogállásához leginkább közelálló – elismert menekültek nem rendelkeztek választójoggal. A törvény a menekültek választójogát a bevándoroltakkal (letelepedettekkel) megegyezően biztosította. A törvény kiegészítette az Alkotmány 70. §-át az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív részvétel jogával. Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező minden személynek joga van ahhoz, hogy egy tagállam területén levő lakóhelyén az európai parlamenti választásokon választó és választható legyen. A választójog korlátozásának feltételeit a törvény a korábban hatályos szabályoknak megfelelően tartalmazta, az uniós polgárok esetében azonban kimondta, hogy akit az állampolgársága szerinti államban passzív választójogától megfosztottak, az a Magyar Köztársaságban sem választható.
Az Alkotmány 2002-ben hatályos 70. § (4) bekezdése minden magyar állampolgár számára biztosította a közügyek viteléhez való jogot. Tekintettel arra, hogy az egyes alapjogok – így az aktív és a passzív választójog, a népszavazásban és a népi kezdeményezésben való részvétel joga, a hivatalviselés joga, a kommunikációs alapjogok és az egyesülési jog – teljes egészében kitöltik a közügyek viteléhez való jog tartalmát, a törvény a közügyek viteléhez való jogot elhagyta az Alkotmány rendelkezései közül (7. §).
A törvény az Alkotmány közteherviselésre vonatkozó, 70/I §-át pontosította. A közteherviselés kötelezettségének ugyanis nem csak a magyar állampolgárokra, hanem minden természetes személyre, jogi személyre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre ki kell terjednie (8. §).
A törvény az Alkotmány 71. (1) bekezdését kiegészítette az európai parlamenti választásokra való utalással, valamint kimondta, hogy a többi választási törvényhez hasonlóan az Európai Parlament képviselőinek választásáról szóló törvény elfogadásához is a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Előírta továbbá, hogy a megyei közgyűlés elnökévé – a polgármesterekhez hasonlóan – csak magyar állampolgár választható (9. §).
A törvény úgy egészítette ki az Alkotmány 71. §-át, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló külön törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata legyen szükséges. Mivel a törvény az Alkotmány 70. §-ából elhagyta a kisebbségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó utalást, a törvényhozó – az Alkotmány 70/A § (1) bekezdésének keretei között – teljes szabadsággal rendelkezik abban, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásán miként szabályozza az aktív és a passzív választójogot (9. §).
A törvény szerint ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződésen alapuló csatlakozásáról. A törvény mindenképpen biztosítani kívánta a népszavazás belátható időn belül történő sikeres lebonyolítását, ezért a csatlakozásról szóló népszavazásra speciális szabályokat állapított meg: az Alkotmány új 79. §-ában maga tűzte ki 2003. április 12-ére a népszavazás időpontját, megfogalmazva egyúttal a népszavazásra bocsátandó kérdést is. Mivel a népszavazás időpontját és a népszavazásra bocsátandó kérdést az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom határozta meg, a népszavazás elrendelésével és időpontjának kijelölésével szemben jogorvoslatnak nem volt helye (10. §).
A csatlakozásról szóló népszavazásra vonatkozó rendelkezések a csatlakozás napján időszerűtlenné váltak, ezért a törvény előre rögzítette, hogy ezek a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján hatályukat vesztik.
Az Alkotmány akkor hatályos szövege több helyen, így a hatalom erőszakos gyakorlásának tilalmával, a rendkívüli helyzetekkel, a bíróságok és az ügyészségek feladataival, továbbá az Alkotmány mint norma címzettjeivel kapcsolatban pontatlanul fogalmazott, amikor csak a magyar állampolgárokra vonatkoztatta ezeket a rendelkezéseket. A törvény ezért pontosította az Alkotmány vonatkozó szabályait (11. §).
74. A módosítás az Országgyűlés számára történő beszámolás, valamint a hozzá kapcsolódó köztársasági elnöki tájékoztatás kötelezettségét is előírta. A módosítás az Alkotmány 40/C §-a helyébe épült be, mivel az abban szereplő kormányzati döntési jogkör önálló fenntartása – az általános szabály módosítására tekintettel – szükségtelenné vált.
75. Az új szabályozás külső fegyveres támadás közvetlennek nem minősíthető veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében lehetőséget adott a kormány számára – az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozása nélkül – a szükséges intézkedések megtételére [1. §, 3. § (2)–(3) bek.].
76. A határőrség a feladatait tekintve egyre inkább nem az ország területét a külső fegyveres támadásokkal szemben védelmező Magyar Honvédséghez, hanem a belső rendet fenntartó rendvédelmi szervekhez állt közelebb, ezért a törvény megváltoztatta a határőrség jogállását, és fegyveres erőből rendvédelmi szervvé minősítette át (4. §).
77. A törvény az önkéntesség elvére épülő, professzionális haderő megteremtése érdekében újraszabályozta a hadkötelezettség tartalmát és kötelezetteinek körét: az Alkotmány szintjén nevesítette a hadkötelezettséget, a polgári védelmi kötelezettséget, a honvédelmi munkakötelezettséget, valamint a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettséget.
A hadkötelezettség visszaállítása feltétlenül indokolt hadiállapot idején, valamint ha az országot idegen hatalom fegyveres támadása közvetlenül veszélyezteti. Rendkívüli állapot idejére ezért a törvény automatikusan visszaállítja a hadkötelezettséget. Idegen hatalom fegyveres támadásának „egyszerű” veszélye vagy a szövetségesi kötelezettségek teljesítése önmagában nem minden esetben teszi indokolttá a hadkötelezettség visszaállítását, ezért a törvény megelőző védelmi helyzet idején azt a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatához kötötte. A törvény szerint csak a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat terheli hadkötelezettség, ami a korábbi szabályozásnál szűkebb személyi kört jelent. Akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, ilyen kötelezettség fennállása idején továbbra is polgári szolgálatot teljesít. A polgári védelmi kötelezettség és a honvédelmi munkakötelezettség tartalmát a törvény pontosította. A kötelezettség alsó korhatárát a férfiak és a nők tekintetében azonosan, tizennyolc évben határozta meg (6. §).
78. A törvény lehetővé tette, hogy minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó törvényi rendelkezés feles törvénnyel módosítható legyen akkor is, ha egyébként a módosítandó szabályt kétharmados törvény tartalmazza (1. §).
A kijelölt miniszterelnök meg kívánta szüntetni a Belügyminisztériumot, feladatait más tárcáknak adva. Ezért az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjából hatályát vesztette „a belügyminiszter közreműködésével” szövegrész, és annyi maradt meg, hogy a kormány biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését (3. §).
Az új minisztériumi szerkezetet egyszerűsíteni kívánták, és a kettős – politikai és közigazgatási államtitkári – szisztémát az egységes, jelző nélküli, miniszterelnök által kinevezett államtitkárral váltották fel. Ennek megfelelően módosultak az Alkotmány azon rendelkezései, amelyek a közigazgatási államtitkárra, illetve a köztársasági elnök által történő kinevezésre utaltak (3. §).
A törvény felszámolta azt a korábbi jogértelmezési bizonytalanságot, amely a miniszteri rendeletek eredeti, illetőleg származékos jogforrási jellegével kapcsolatban alakult ki. Egyértelművé tette, hogy a kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörükben eljárva adhatnak ki rendeletet (2. §).
79. „A kormány a politikai átalakulás lezárására, a társadalmi konszenzusra törekedve és a szilárd alkotmányosság megteremtése érdekében új alkotmány megalkotása mellett kötelezi el magát. Az alkotmány megalkotására széles körű szakmai és közéleti vita alapján kerül sor, felhasználva a hazai és a nemzetközi jogtudomány, a modern államfejlődés tapasztalatait. Az új alkotmány kidolgozásában a kormány a legszélesebb nemzeti egyetértés kialakítására törekszik, ezzel is meg kívánja erősíteni az alkotmány társadalmi elfogadottságát. Javasolja, hogy az alkotmányozás folyamatának irányítására az Országgyűlés 27 tagú alkotmány-előkészítő bizottságot válasszon, amelyet az igazságügy-miniszter vezet. Az új alkotmányt 1995. második felében népszavazással kell megerősíteni.” (A Magyar Köztársaság Kormányának programja 1994–1998. Tervezet. Budapest, 1990. július 8. H/15. számú országgyűlési iromány.)
80. A kormányprogram szerint „az új alkotmány
a) erősítse meg a jogállamiságot, az emberi és polgári jogok garanciáit, őrizze meg a közjogi struktúra lényeges vonásait;
b) az Országgyűlés szervezetében és a választójogi rendszerben egyaránt utasítsa el a korporativitás elvének alkalmazását;
c) az alaptörvény szabályozza újra a törvényhozási tárgyakat, emelje alkotmányos szintre a kétharmados törvények legfontosabb rendelkezéseit, s ezzel egyidejűleg növelje a kormány rendeletalkotási jogkörét;
d) kerüljenek kidolgozásra a gazdaság és a közpénzkezelés rendszerének alkotmányos elvei és biztosítékai;
e) erősödjön a bírói függetlenség, elsősorban a bírói önkormányzatok szerepének garantálásával és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felállításával;
f) a jogvédő szervek hatáskörének átalakításával összhangban újra kell szabályozni az ügyészség alkotmányos helyzetét;
g) erősíteni kell az alaptörvény stabilitását az alkotmánymódosítás szabályainak szigorításával: az új alkotmány módosítása akkor váljon érvényessé, ha az újonnan választott Országgyűlés megerősíti az előző Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítást.” (Uo.)
81. Az Igazságügyi Minisztérium, továbbá az Állam- és Jogtudományi Intézet teljesítették feladatukat. Szervezésükben, illetőleg közreműködésükkel egy év alatt több tucat szakmai tanácskozás zajlott le; megrendelésükre összesen közel száz tanulmány készült az alkotmányozás különböző témaköreiből; mindezek összegzéseként 1995 februárjában két alkotmánykoncepció is megszületett. Az Állam- és Jogtudományi Intézet koncepciójának szerzője Bragyova András tudományos főmunkatárs. Az Igazságügyi Minisztérium koncepcióját a miniszter nyolc fős tanácsadó testülete készítette el.
82. A kormány kötelezte az igazságügy-minisztert, hogy még április hónapban mutassa be a koncepciót a koalíciós pártok képviselőcsoportjainak. Indokoltnak tartotta a koncepció általános szabályok szerint történő államigazgatási egyeztetését. Külön felkérte a kormány a szakmai-tudományos élet szervezeteit, a tudományegyetemek állam- és jogtudományi karait, hogy mondjanak véleményt az anyagról. A kormányhatározat előírta a széles értelemben vett civilszervezetek megkeresését véleményük megküldése érdekében, továbbá a koncepció megismertetését a társadalmi nyilvánossággal.
83. L. Kis János: A rendszerváltást lezáró alkotmány. Népszabadság, 1994. augusztus 19.
84. Az FKGP sem mutatkozott azonban egységesnek ebben a kérdésben. Ezt mutatja, hogy a párt és az Országgyűlés akkori alelnöke, G. Nagyné dr. Maczó Ágnes T/895. számon önálló alkotmánytervezetet nyújtott be 1995. április 11-én. Az önálló indítvány tárgysorozatba vételét a kijelölt bizottság nem támogatta, így az nem került a plénum elé.
85. L. Kukorelli István: Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás, 1994/8., Mészáros Vilmos: Ki alkotmányozzon, mikor és hogyan? Magyar Nemzet, 1996. február 23. és Tallós Emil: Magyar alkotmányozási aggályok. Új Magyarország, 1996. május 2.
86. Ez ügyben is eltérő nézetet vallott az FKGP. Képviselőjük, K. Csontos Miklós 1996 októberében alkotmánymódosító javaslatot nyújtott be T/3302. szám alatt, Alkotmányozó Nemzetgyűlés felállítására. A javaslat tárgyalását az alkotmány- és igazságügyi bizottság kijelölt bizottságként nem támogatta, ezért azt az Országgyűlés nem vette tárgysorozatába.
87. A módosított Házszabály szerint az érdemi munkát, az új alkotmány kidolgozását és az alkotmánytörvény-javaslat parlamenti előterjesztését, továbbá az új alkotmánnyal kapcsolatban a kijelölt bizottság feladatainak ellátását az újonnan felállítandó alkotmány-előkészítő bizottság végzi. A munkafolyamat kétszakaszos. Először az alkotmány elveire, majd ennek elfogadása után a kidolgozott alkotmányszövegre vonatkozó javaslatot kell benyújtani az Országgyűléshez. A 25 tagú bizottság munkájában minden képviselőcsoportból 4-4 képviselő vesz részt. A pártokat delegációnként 1-1 szavazat illeti meg. A bizottság elnöke az Országgyűlés elnöke, akinek nincs szavazati joga. Határozat hozatalához 5 igenlő szavazat, vagyis öthatodos többség szükséges, valamint az, hogy a javaslatot támogató képviselőcsoportok tagjainak száma érje el a képviselők kétharmadát. A szükséges számú igenlő szavazat hiányában a bizottság az adott kérdésben a hatályos alkotmánynak megfelelő rendelkezést terjeszti elő. (Ezek a szabályok biztosították, hogy a parlamentben abszolút többséggel rendelkező MSZP-vel szemben a bizottságban se születhessen pozitív tartalmú, tehát a hatályos alkotmánytól eltérő döntés.) A bizottsághoz csak a képviselőcsoportoktól és a kormánytól érkezhet tárgyalási anyag. Az Országgyűlés napirendjére csak a bizottság által előterjesztett anyag kerülhet, mind a tervezett alkotmány elveire, mind az új alkotmány kidolgozott normaszövegére vonatkozóan. A bizottság őrködik a javaslat belső összhangja felett: csak az általa támogatott módosító javaslat bocsátható a plénumon szavazásra, és a támogatott módosító javaslatokról az Országgyűlés „csomagban”, egyetlen szavazással határoz. A bizottság ülései nem nyilvánosak. Az üléseken csak a pártok, a bizottság és az elnök által meghívott szakértők, továbbá tanácskozási joggal a kormány képviselője – az igazságügy-miniszter – vehet részt.
88. A bizottság a koncepció kidolgozása során hihetetlenül gazdag forrásanyagra támaszkodhatott. Tagjai kézhez kapták az Igazságügyi Minisztérium, illetőleg az MTA Állam- és Jogtudományi Intézete megrendelésére készített alapozó tanulmányokat, Bragyova András koncepcióját, az IM koncepciótervezetét és az ehhez beérkezett számos észrevételt, továbbá Kukorelli István (Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás 1994/8. és a Független Jogász Fórum (L. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László [szerk.]: Magyarország politikai évkönyve 1995. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest 1995. 744–746.) koncepcióját. A képviselők rendelkezésére állt az 1990–1995 között elkészült valamennyi ismert alkotmánytervezet: az Igazságügyi Minisztérium 1990. május 8-ai tervezete, Sajó András (Alkotmánymodell-szövegtervezet. Politikai Tudományok Intézete, Budapest 1990.), Pokol Béla (A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi, Budapest 1994. 205–229.) és G. Nagyné Maczó Ágnes tervezete. Varga László (KDNP) képviselő, bizottsági tag is átadott egy tervezetet a bizottságnak, amelyet felkérésére szakértők készítettek. Az Alkotmánybíróság határozatait két kézikönyv tematikusan feldolgozta (Holló András és Balogh Zsolt [szerk.]: Az értelmezett Alkotmány. Közlöny- és Lapkiadó Kft. Budapest, 1995. és Alkotmányos elvek és esetek. COLPI, Budapest 1996.), ezeket ugyancsak hasznosították a képviselők. Mindezeken kívül az alkotmányozással összefüggő szakirodalom teljes bibliográfiáját is folyamatosan megkapták a bizottság tagjai. A testület munkáját állandó szakértőként segítette Dezső Márta, Kukorelli István és Sári János, az ELTE Alkotmányjogi Tanszékének tanárai. Esetenként a tárgyalt témakör legkiválóbb szakértői adtak szóbeli vagy írásbeli szakvéleményt a bizottság részére.
89. A bizottság feszített tempójú, folyamatos munkáját két esemény zavarta meg. Március 15-e után az FKGP képviselői kivonultak az ülésről, arra hivatkozva, hogy hátrányos megkülönböztetés éri őket a hatalom részéről. Ezt követően a többi frakció egyhangú szavazatára volt szükség a bizottsági döntések meghozatalánál. A másik emlékezetes eset az a vita volt, amely az elkészült koncepciótervezet további sorsáról folyt. Több frakció azt javasolta, hogy a koncepciótervezet először társadalmi-szakmai véleményezésre kerüljön, majd a vélemények figyelembevételével átdolgozott tervezetet nyújtsanak be. A koalíciós pártok azonban attól tartottak: az elhúzódó társadalmi vita meghiúsítja az Alkotmány megszületését ebben a parlamenti ciklusban. Végül kompromisszum született: a parlamenti beterjesztéssel egy időben folytatódjék le a társadalmi és szakmai vita. A beérkező észrevételeket a képviselők módosító indítványaik elkészítése során hasznosítják. Az Országgyűlés 45 nap eltelte után kezdi meg a koncepció vitáját, ez idő alatt várja a véleményeket. A bizottság – érzékelve a közvélemény várakozását – előre jelezte készségét a szükséges korrekciók elvégzésére.
90. Az észrevételt tevők többsége kiegészítő javaslatait, bírálatát fogalmazta meg, de sok egyetértő levél is érkezett. Az ismert főbb vitakérdésekben (pl. egy- vagy kétkamarás Országgyűlés, a köztársasági elnök választásának módja, az ügyészség kormány alá rendelése) megoszlottak az álláspontok.
91. Színesítette ezért az alkotmányozási folyamatot, hogy amíg a plénum az alkotmánykoncepcióról vitázott, K. Csontos Miklós FKGP-képviselő T/2626. szám alatt törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűlés felsőházáról. Az államszervezet jelentős átalakítását tartalmazó javaslat nem tért ki a hatályos Alkotmány módosítására. A kijelölt bizottság a törvényjavaslatot nem támogatta, ezért az nem került megtárgyalásra a plénumon.
92. A döntéshozatalt ismét nehezítette, hogy az FKGP képviselői az öt bizottsági ülésnapból mindössze egy alkalommal, akkor is csak egy órára vettek részt az üléseken. A bizottság ezért az összes támogató döntését egyhangú szavazással volt kénytelen meghozni. A bizottság – előzetes ígéretéhez híven – nyitott volt a módosítások iránt, nem ragaszkodott mereven korábbi döntéseihez. Az általa támogatott módosítások folytán gazdagodott az emberi jogokról szóló rész, új szociális jogok fogalmazódtak meg (pl. az emberhez méltó életkörülményekhez való jog) és közülük több alanyi jogként került a koncepcióba (pl. a munkához való jog és az egészségügyi alapellátáshoz való jog). Megfogalmazódott továbbá néhány nagy jelentőségű, a későbbi törvényhozói munka számára irányt adó elv (pl. a külföldön élő magyar állampolgárok választójogáról és a honvédelmi kötelezettségről).
93. A szavazás eredménye felháborodást váltott ki a többi képviselőcsoport részéről. A frakcióvezetők kérdőre vonták az MSZP-t, hogy képviselői miért tették semmissé egy év kemény, konszenzusos munkáját, és a Házbizottság azonnali összehívását kezdeményezték a váratlan helyzet politikai megoldására. Az MSZP-frakció vezetője csatlakozott a Házbizottság összehívására irányuló kezdeményezéshez azon frakciótársai nevében is, akik vele együtt túlnyomó többségben megszavazták a módosító javaslatcsomagot. (A Házbizottság össze is ült, de a helyzet megoldása végül az alkotmány-előkészítő bizottságra hárult.)
94. A zárószavazás azonban ismét nem hozott egységes eredményt. Az FKGP és a KDNP nemmel szavazott, az MDF pedig tartózkodott. A szavazási eredmény ismeretében a koalíciós pártok veszélyben látták a további alkotmányozási folyamatot. Kilátásba helyezték az önként vállalt alkotmánymódosítási moratórium megszüntetését, és a szükségesnek tartott változtatások akár egyoldalú elvégzését. Válaszul az ellenzéki pártok egységesen jelezték, hogy továbbra is részt kívánnak venni az alkotmányozásban. A végleges normaszövegtől teszik függővé, hogy támogatják-e azt.
95. A bizottság minél alaposabb felkészítését szolgálták azok a szakmai tanácskozások is, amelyeken még januárban elméleti és gyakorlati szakemberek vitatták meg a tervezetet. A Pallas Páholy Jogelméleti Műhelye Kilényi Géza alkotmánybíró vezetésével 1994 óta részt vett az új alkotmány elméleti megalapozásában. Ez a jogászközösség két napon át tanácskozott a tervezetről, és a tanácskozás szó szerinti jegyzőkönyvét a bizottság rendelkezésére bocsátotta. Egy másik szakmai fórumon Vastagh Pál igazságügy-miniszter és vezető munkatársai, valamint Lamm Vanda, az MTA Állam- és Jogtudományi Intézetének igazgatója és kollégái 3 napon keresztül együtt beszélték át az alkotmány tervezetét az előkészítést végző szakemberekkel.
96. Ettől az időponttól kezdve két párhuzamos munka folyt. Tovább folytatódott az alkotmányozás, egyre kevesebb reménnyel arra, hogy ebben a parlamenti ciklusban megszületik az új alaptörvény. Megkezdődött ugyanakkor az alkotmánymódosítás előkészítése azokban a tárgykörökben, amelyekben az Alkotmánybíróság korábbi döntései, illetőleg a kormányprogram teljesítése cselekvésre sürgette a kormányt. Az alkotmánymódosításokat a III. fejezetben tárgyaltuk. A szövegező albizottság a március 27.–július 3-a között heti rendszerességgel megtartott ülésein kialakította az új alkotmány tervezetére vonatkozó javaslatát, amelyet jelentésben terjesztett a bizottság elé. A szövegtervezet nagyon sok alternatív megoldást tartalmazott, amelyek tárgyában való döntés a bizottságra maradt. Mialatt az albizottság szövegezett, a titkárság az Állam- és Jogtudományi Intézettel összefogva további konferenciákat szervezett a januári szövegváltozat megvitatására. Áprilisban mintegy 50 társadalmi szervezet részvételével került sor tanácskozásra, ahol e szervezetek képviselői személyesen is megbeszélhették észrevételeiket, javaslataikat az előkészítésben részt vevő szakemberekkel. Májusban a Magyar Tudományos Akadémia épületében a hazai tudományos élet képviselői az OECD SIGMA program szakértőivel találkoztak. Kanadai, angol, spanyol, osztrák és lengyel szakember osztotta meg magyar kollégáival hazájának alkotmányozási tapasztalatait. Az új magyar alkotmány tartalmát illetően is sok hasznos tanácsot adtak, de az egyik legfontosabb intelmük az volt, hogy Magyarországnak nincs oka a sietségre. Alkotmányunk megfelel a jogállami követelményeknek, ezért alapos, körültekintő munkával törekedjünk időtálló alaptörvény kidolgozására.
97. Az előkészítő munka végeredményének tekinthető alkotmánytervezetet a bizottság a sajtó rendelkezésére bocsátotta, az interneten – az Országgyűlés honlapján – mindenki számára hozzáférhetővé tette, továbbá eljuttatta az előkészítésben részt vevő, illetőleg a korábbi tervezetekről véleményt nyilvánító állami szerveknek, társadalmi, érdek-képviseleti és szakmai szervezeteknek, szakértőknek, állampolgároknak.
98. A második alkotmányozási kísérlet történetét l. Somogyvári István–Kisfaludy Zoltán (szerk.): Az Országgyűlés alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai 1994–1998. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1998. 20–34.
99. Medgyessy Péter javaslatot tett a kétkamarás parlament felállítására, a köztársasági elnök közvetlen megválasztására és arra, hogy az Európai Parlament képviselőinek választásán a magyar pártok közös listán induljanak. Az ellenzék és a közjogász szakértők az első két javaslatot populistának, a harmadikat antidemokratikusnak minősítették, mert nem választási verseny döntött volna a mandátumok megosztásáról, hanem politikai alku. A javaslatok tehát elutasításra találtak.
100. A konferencia anyaga könyv formájában is megjelent: És mi lesz az alkotmánnyal? (szerk.: Majtényi László, Miklósi Zoltán) Eötvös Károly Intézet, Budapest; 2004. A résztvevők álláspontját nemcsak a konferencián tartott előadásokból, hanem egyéb cikkekből és a velük folytatott beszélgetésekből is megismerhettem.
101. „A jelenleg hatályos alkotmány elfogadása óta lényeges változások mentek végbe Magyarországon; kialakultak a többpártrendszerű parlamentáris demokrácia, a szociális piacgazdaság jogintézményei, csatlakoztunk az Európai Unióhoz. Időszerű tehát, hogy előkészületeket tegyünk az 1949-ből származó, sokszor módosított, 1989 óta átmeneti alkotmányunk helyett új, egészében újra átgondolt, a társadalom támogatását minden tekintetben élvező alaptörvény kidolgozására. Az alkotmányozás politikai feltételei ugyan nem kedvezők, a szakmai, tudományos előkészítést azonban célszerű megkezdeni, bevonva a tudományos kutatóműhelyeket, a társadalmi szervezeteket, állampolgárokat a munkafolyamatba. Az új szerkezetű, az alapvető jogokat részletesebben rendező és az alaptörvény középpontjába állító, az uniós összefüggéseket jobban részletező, a közpénzügyeket és a közigazgatást is szabályozó alkotmány őrizze meg a kialakult államberendezkedés bevált elemeit, foglalja magába az Alkotmánybíróság által kibontott legfontosabb értelmezési elveket, biztosítsa az alaptörvény stabilitását.” (Hetedik Magyar Jogászgyűlés. Szerk.: dr. Benisné dr. Győrffy Ilona, Magyar Jogász Egylet, Budapest, 2004. 348.)
102. Jegyzőkönyv az Országgyűlés alkotmány- és igazságügyi bizottságának 2004. szeptember 30-án megtartott üléséről, dr. Petrétei József igazságügy-miniszter jelölt meghallgatásáról.
103. Új alkotmány készül az IM-ben. Népszabadság, 2005. január 3. 6.
104. A miniszterelnök Közjogi és Jogharmonizációs Tanácsadó Testülete 2005. január 24-én megtárgyalta az új Alkotmány előkészítésére vonatkozó elképzeléseket, és úgy foglalt állást, hogy az Igazságügyi Minisztériumon belüli szakmai műhelymunka keretében történjék meg a tervezet kidolgozása, a közelgő 2006. évi országgyűlési képviselő választási kampányra tekintettel a nyilvánosság kizárásával. Szakértői elemzések és négy helyszínen, összesen mintegy ötven résztvevővel lefolytatott műhelybeszélgetések eredményének felhasználásával szeptemberre készült el egy – több döntési alternatívát felvázoló – első tervezet, amelyet a minisztérium vezetése megtárgyalt. A vezetői döntésnek megfelelően átdolgozott új alkotmány-tervezetről a miniszterelnök mellett működő Közjogi és Jogharmonizációs Tanácsadó Testület 2005. december 7-ei ülésén alakított ki véleményt. A testület a tervezetet szakmai szempontból színvonalasnak tartotta, jelezte ugyanakkor, hogy a tervezet további sorsa és esetleges nyilvánosságra hozatala politikai döntést igénylő kérdés.
105. Petrétei: Ne legyen kampánytéma az új alkotmány. Magyar Hírlap, 2006. január 2.
106. Erős köztársaság, sikeres Magyarország. A Magyar Szocialista Párt választási programja 38. pont: Új alkotmányt készítünk: „A demokratikus jogállamiság kereteinek pontosítása, valamint a korszerű államszervezetre vonatkozó követelmények megjelenítése érdekében szükségesnek tartjuk a széles körű társadalmi konszenzuson nyugvó új alkotmány elfogadását. Arra törekszünk, hogy tartalmában és szerkezetében korszerű alaptörvényünk legyen, amely a jelenleginél részletesebben szabályozza az állam szociális funkcióját, a konszenzusos demokrácia értékeit, valamint az uniós tagságból következő államszervezési követelményeket. Az új alkotmány tartalmazza majd az emberi jogok katalógusát, bővíti az állampolgári alapjogok körét, érvényesíti a gazdasági alkotmányosság követelményeit, és magába foglalja az érdekegyeztetés és a társadalmi párbeszéd intézményeit.”
107. Új Magyarország. Szabadság és szolidaritás. A Magyar Köztársaság Kormányának programja a sikeres, modern és igazságos Magyarországért 2006–2010. „A köztársaság tizenhat éves alkotmánya teljesíteni tudja alapvető feladatát: biztosítani tudja a polgárok alapvető jogait és a közhatalom gyakorlásának ellenőrzését. A köztársaság nem attól lesz erős, ha új alkotmánya lesz, hanem attól, hogy a politika szereplői a hatályos alkotmányt tisztelik. A hatályos alaptörvénynek vannak olyan pontjai, amelyek ettől függetlenül módosításra szorulnak, ezért már 2006-ban kezdeményezni fogjuk az önkormányzati reformhoz szükséges alkotmánymódosítást, 2007-ben pedig a közpénzügyek alapvető szabályait az Alkotmány szintjén rögzítő alkotmánymódosítást terjesztünk az Országgyűlés elé.” A kormány az említett két tárgykörben benyújtotta az alkotmánymódosító törvényjavaslatokat, de az ellenzék elutasította azokat.
108. Fővárosi Bíróság 19. P. 23. 634/2006/6. számú ítélete.
109. Fővárosi Ítélőtábla 2 Pf. 21.576/2006/7. számú ítélete. Az első fokú bíróság tényként kezelte, hogy a tervezet elkészült, és a kormány döntésére vár az Országgyűlés elé történő beterjesztés. A másodfokú bíróság ezzel szemben megállapította, hogy a tervezet nem került államigazgatási egyeztetésre, még kevésbé a kormány elé, márpedig a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényt részletes tartalommal kitöltő, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény szerint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre bocsátott jogszabálytervezeteket kell az egyeztetésre bocsátással egyidejűleg a tárca honlapján közzétenni, vagyis nyilvánosságra hozni. A másodfokú bíróság tehát jogszerű döntést hozott, de nem „igazságosat”. Hiszen a közpénzen elkészült tervezet valóban nyilvánosságot kívánt volna, és a miniszter maga is azt szerette volna, ha széles körben megismerhetővé válik. A felső politikai akarat azonban ezt megtiltotta, mégpedig nagyon érthető okból. Egy alkotmánytervezet ugyanis mindig komoly politikai tartalmat hordoz. Értékválasztásokról szól, amelyet részletes elemzésnek kell alávetni: megegyezik-e a kormány, a miniszterelnök társadalom- és gazdaságpolitikai felfogásával, a kormányzó pártok értékrendjével. Koalíciós kormányzás esetén ennek különös jelentősége van, hiszen láthattuk: az 1994–98 közötti alkotmány-előkészítés is valójában az MSZP és az SZDSZ érték- és érdekkonfliktusán bukott el. Ilyen konfliktust Gyurcsány Ferenc kormányfő nem kívánt felvállalni.
110. Országgyűlés jegyzőkönyve 2007. október 15.
Irodalom
Könyvek, tanulmányok
Alkotmányos elvek és esetek. COLPI, Budapest; 1996.
A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. Főszerkesztő Bozóki András. Budapest, 1–4. kötet Magvető Kiadó, 6–8. kötet, Új Mandátum Kiadó, 1999–2000.
A taxis-blokád. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve, 1991, Ökonómia Alapítvány Economix Rt. Budapest; 1991. 597.
Bihary Mihály: Változások és változatlanságok a politikai intézményrendszerben. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. 53–54.
Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. Alkotmány-előkészítő tanulmányok I. KJK–MTA ÁJI, Budapest; 1994.
Fáy Árpád: Alkotmányos piacgazdaságot, Püski, Budapest, 1999.
Főglein Gizella: Államforma és államfői jogkör Magyarországon 1944–1949. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1993.
Holló András–Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett Alkotmány. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest 2005.
Kilényi Géza (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai (Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására, 1988–1990.) Államtudományi Kutatóközpont, Budapest, 1991.
Kis János: A rendszerváltást lezáró alkotmány. Népszabadság, 1994. augusztus 19.
Kovács István (szerk.): Alkotmány és alkotmányosság. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989.
Kukorelli István–Takács Imre: A magyar alkotmány története. Az alkotmányos rendszerváltás jellemzői. In Alkotmánytan I. (Szerk. Kukorelli I.) Osiris Kiadó, Budapest, 2002.
Kukorelli István: Az alkotmányozás néhány koncepcionális kérdése. Magyar Közigazgatás 1994/8.
Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994. 224–268.
Kulcsár Kálmán: Koncepció az alkotmány felülvizsgálatáról. In Kilényi: i. m. 43–66.
Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1995. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest:1995. 744–746.
Majtényi László–Miklósi Zoltán (szerk.): És mi lesz az alkotmánnyal? Eötvös Károly Intézet, Budapest, 2004.
Mészáros Vilmos: Ki alkotmányozzon, mikor és hogyan? Magyar Nemzet, 1996. február 23.
Petrétei József: Ne legyen kampánytéma az új alkotmány. Magyar Hírlap, 2006. január 2.
Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi, Budapest, 1994. 205–229.
Pozsgay Imre: Gondolatok a szabadság viszontagságairól. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. R-Forma Kiadói Kft., Reform, 1989. 17.
Sajó András: Alkotmánymodell-szövegtervezet. Politikai Tudományok Intézete, Budapest,1990.
Somogyvári István (szerkesztő-lektor): Alkotmányjogi füzetek. Égszi, Budapest, 1989.
Somogvári István-Kisfaludy Zoltán (szerk.): Az Országgyűlés alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai 1994–1998. Parlamenti Módszertani iroda, Budapest, 1998.
Stumpf István: A magyar közigazgatás jövője. In XVII. Jogász Vándorgyűlés. (szerk.: Benisné Győrffy Ilona), Magyar Jogász Egylet, Budapest, 2009. (kézirat)
Szalay Péter: Rendszerváltozás és alkotmánymódosítás In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1991. Ökonómia Alapítvány Eonomix Rt., Budapest, 1991. 430–434.
Széll János: Az MSZMP májusi pártértekezlete. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1988. 215–226.
Tallós Emil: Magyar alkotmányozási aggályok. Új Magyarország, 1996. május 2.
Alkotmánybírósági határozatok
8/1990. (IV. 23.) AB-határozat
9/1990. (IV. 25.) AB-határozat
23/1990. (X. 31. ) AB-határozat
821/B/1990. AB-határozat
7/1991. (II. 28.) AB-határozat
15/1991. (IV. 13.) AB-határozat
56/1991. (XI. 8.) AB-határozat
8/1992. (I. 30.) AB-határozat
9/1992. (I. 30.) AB-határozat
11/1992. (III. 5.) AB-határozat
30/1992. (V. 26.) AB-határozat
36/1992. (VI. 10.) AB-határozat
191/B/1992. AB-határozat
879/B/1992. AB-határozat
2/1993. (I. 22.) AB-határozat
4/1993. (II. 12.) AB-határozat
33/1993. (V. 28.) AB-határozat
41/1993. (VI. 30.) AB-határozat
53/1993. (X. 13.) AB-határozat
54/1993. (X. 13.) AB-határozat
20/1994. (IV. 16.) AB-határozat
28/1994. (V. 20.) AB-határozat
1074/B/1994. AB-határozat
14/1995. (III. 13.) AB-határozat
28/1995. (V. 19.) AB-határozat
39/1996. (IX. 25.) AB-határozat
731/B/1995. AB-határozat
49/1996. (X. 25.) AB-határozat
535/B/1996. AB-határozat
4/1997. (I. 22.) AB-határozat
52/1997. (X. 14.) AB-határozat
818/B/1997. AB-határozat
30/1998. (VI. 25.) AB-határozat
1/1999. (II. 24.) AB-határozat
5/2001. (II. 28.) AB-határozat
31/2001. (VII. 11.) AB-határozat
95/B/2001. AB-határozatból
2/2002. (I. 25.) AB-határozat
62/2003. (XII. 15.) AB-határozat
154/2008. (XII. 17.) AB-határozat
Bírósági ítéletek
Fővárosi Bíróság 19. P. 23. 634/2006/6. számú ítélete
Fővárosi Ítélőtábla 2 Pf. 21.576/2006/7. számú ítélete
Dokumentumok
A Hetedik Magyar Jogászgyűlés ajánlása új alkotmány előkészítésére. Hetedik Magyar Jogászgyűlés (szerk.: dr. Benisné dr. Győrffy Ilona) Magyar Jogászegylet, Budapest, 2004. 348.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási koncepciója (előzetes szakmai munkaanyag). Megjelent a Magyar Hírlap 1995. június 2-ai számában
A Magyar Köztársaság Kormányának programja 1994–1998. (Tervezet) Budapest, 1994. július 8. H/15. számú országgyűlési iromány.
Erős köztársaság, sikeres Magyarország. A Magyar Szocialista Párt választási programja 2006. Budapest 38. pont
Jegyzőkönyv az Országgyűlés alkotmány- és igazságügyi bizottságának 2004. szeptember 30-án megtartott üléséről.
Megállapodás a politikai egyeztető tárgyalások 1989. június 13-a és szeptember 18-a közötti szakaszának lezárásáról. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1991. Ökonómia Alapítvány Economix Rt. Budapest, 1991. 426–4/27.
A paktum: A Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetségének megállapodása. In Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László (szerk.) i. m. 428–429.
Új Magyarország. Szabadság és szolidaritás. A Magyar Köztársaság Kormányának programja a sikeres, modern és igazságos Magyarországért, 2006–2010.
Jogszabályok
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
1989. évi II. törvény az egyesülési jogról
1989. évi III. törvény a gyülekezési jogról
1990. évi LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról
1991. évi LX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról
1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról
1993. évi CX. törvény a honvédelemről
1993. évi LIX . törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
1993. LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól
2000. évi I. törvény a Szent Koronáról
2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról
2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról
54/1995. (V. 26.) Ogy.-határozat az országos népszavazás kezdeményezésének elutasításáról
46/1994. (IX. 30.) Ogy.-határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról
119/1996. (XII. 21. ) Ogy.-határozat a Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről
2022/1988. (HT. 7.) MT-határozat
2078/1994. (VIII.29.) kormányhatározat
2099/1995. (IV. 4.) kormányhatározat
Törvényjavaslat Magyarország alkotmányáról. Előterjesztő: G. Nagyné dr. Maczó Ágnes. Budapest, 1995. április 11. T/895.
Törvényjavaslat alkotmányozó nemzetgyűlés felállítására. Előterjesztő: K. Csontos Miklós. Budapest, 1996. október T/3302.
Törvényjavaslat az Országgyűlés felsőházáról. Előterjesztő: K. Csontos Miklós. Budapest, 1996.
Országgyűlési határozati javaslat a Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről. Előterjesztő: Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottsága, Budapest, 1996. március 28. H/2252.
MELLÉKLET
AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG ALKOTMÁNYFEJLESZTŐ SZEREPE
Az Alkotmánybíróság húszéves történelme során kimagasló tekintélyt vívott ki magának az állami szervezetrendszerben. Határozatai kezdettől fogva segítették az alaptörvény rendelkezéseinek élő joggá válását. Az Alkotmánybíróság által értelmezett alkotmány*
* L. Értelmezett alkotmány (szerk.: Holló András, Balogh Zsolt) Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2005. A szerző az Alkotmánybíróság határozatainak ismertetésénél elsősorban erre a könyvre támaszkodott.
 
1
, tehát az Alkotmány szövege és az ahhoz kapcsolódó alkotmánybírósági határozatok együtt mutatják meg az alaptörvény rendelkezéseinek valódi tartalmát.
A mellékletben bemutatjuk az Alkotmánybíróságnak azokat a legfontosabb határozatait, amelyek az Alkotmány egészére, az alaptörvény általános rendelkezéseire, az Alkotmánybíróság tevékenységére és az alapvető jogokra vonatkozóan születtek. Az Alkotmány többi fejezetéhez kapcsolódó döntéseket az e témaköröket tárgyaló külön tanulmányokból ismerheti meg az olvasó.
A jogállamiság fogalmához kapcsolódó döntések
Idézet a 11/1992. (III. 5.) AB-határozatból (ABH 1992. 82–83.):
„1. Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be azzal a meghatározásával, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Alkotmányjogi értelemben ez a tartalma a rendszerváltás politikai kategóriájának. Ezért a rendszerváltás megkövetelte állami intézkedések értékelését nem lehetett elválasztani a jogállamiságnak az alkotmányos demokráciában történelmileg kikristályosodott és az 1989. évi magyar alkotmányrevízió során is alapul vett követelményeitől. Az Alkotmány meghatározza a jogállami államszervezet alapvető intézményeit és működésük fő szabályait, valamint tartalmazza az emberi és állampolgári jogokat alapvető biztosítékaikkal együtt.
Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre. A jogállam azáltal valósul meg, hogy az Alkotmány valóban és feltétlenül hatályosul. A jog számára a rendszerváltás azt jelenti, és jogi rendszerváltás kizárólag abban az értelemben lehetséges, hogy a jogállami Alkotmánnyal összhangba kell hozni, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban kell tartani az egész jogrendszert. Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni.
(...)
3. A rendszerváltás a legalitás alapján ment végbe. A legalitás elve azt a követelményt támasztja a jogállammal szemben, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek. A politikai szempontból forradalmi változásokat bevezető Alkotmány és sarkalatos törvények a régi jogrend jogalkotási szabályainak betartásával, formailag kifogástalanul, és kötelező erejüket ebből származtatva jöttek létre. A régi jog továbbra is hatályban maradt. Érvényességét tekintve nincs különbség az alkotmány előtti és utáni jog között. Az elmúlt fél évszázad különböző rendszereinek legitimitása ebből a szempontból közömbös, illetve a jogszabály alkotmányossága tekintetében nem értelmezendő kategória. Keletkezési idejétől függetlenül minden hatályos jogszabálynak az új Alkotmánynak kell megfelelnie. Az alkotmányossági vizsgálatban sincs a jognak két rétege, és nincs kétféle mérce sem. A jogszabály keletkezési idejének annyiban lehet jelentősége, hogy régi jogszabályok a megújított Alkotmány hatálybalépésével válhattak alkotmányellenessé.
(...)
5. Kérdés, hogy az elmúlt rendszerek alkotmányellenes intézkedéseire vonatkozó új jogszabályok alkotmányosságának megítélésénél figyelembe vehető-e a rendszerváltás sajátos történelmi helyzete.
Az adott történelmi helyzetet a jogállam keretein belül és annak kiépítése érdekében figyelembe lehet venni. Nem lehet azonban a történelmi helyzetre és a jogállam megkövetelte igazságosságra hivatkozva a jogállam alapvető biztosítékait félretenni. Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani. A mindig részleges és szubjektív igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbrevaló.
(...)
Az Alkotmánybíróság a jogállami forradalom paradoxonának letéteményese: a jogállami Alkotmánnyal elkezdődött, és annak megvalósításában álló békés rendszerváltásban az Alkotmánybíróságnak saját hatáskörében feltétlenül biztosítania kell a jogalkotás összhangját az Alkotmánnyal.”
Idézet a 9/1992. (I. 30.) AB-határozatból (ABH 1992. 65–66.):
„A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.”
A hatalommegosztás elvéhez kapcsolódó döntések
Idézet a 2/2002. (I. 25.) AB-határozatból (ABH 2002. 41.):
„Az államhatalmi ágak elválasztásának elvét a hatályos jogrendszerben egyedül az Abtv. preambuluma említi abban az összefüggésben, hogy az Abtv. megalkotása – többek között – a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése érdekében szükséges. Bár az Alkotmány az államhatalmi ágak elválasztása elvét szövegszerűen nem tartalmazza, a Magyar Köztársaság államszervezete ezen elv alapján épül fel. Ezt bizonyítják az egyes állami szervek (hatalmi ágak) feladatát és hatáskörét leíró alkotmányi rendelkezések, az állami szervek egymáshoz való viszonyát érintő szabályok (szervezeti és eljárási garanciák), illetve az Alkotmányba foglalt összeférhetetlenségi rendelkezések.”
Idézet a 41/1993. (VI. 30.) AB-határozatból (ABH 1993. 294.):
„A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megoszlását jeleni, nem pedig hierarchikus alá-fölé rendeltséget. A törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom viszonyából következik, hogy az Országgyűlés jogszabálynak nem minősülő jogértelmezése sem a bíróságokra, sem a büntetőeljárásban részt vevő egyéb hatóságokra nem kötelező.
A hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág; az elvi állásfoglalásban történő jogszabály-értelmezés csupán az Országgyűlésre magára és szervezeteire nézve kötelező. Az ennél tágabb címzetti körre az Országgyűlés a törvényi rendelkezések értelmezésére a legális (törvénnyel való) jogértelmezést veheti csak igénybe.”
Idézet a 28/1995. (V. 19.) AB-határozatból (ABH 1995. 142.):
„A hatalmi ágak elválasztásának elve ugyanis nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait. Az Alkotmánybíróság például – az Alkotmány 31/A §-ának (5) és (6) bekezdésében, továbbá IV. fejezetében meghatározott jogosítványai révén – mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom, továbbá a köztársasági elnök és az önkormányzatok hatalmi jogosítványainak korlátjaként jelenik meg.
Hasonlóképpen a bíróságok tevékenysége – az Alkotmány 50. §-ának (2) bekezdésére figyelemmel – korlátok közé szorítja a végrehajtó hatalom működését. Szervezetszociológiai szempontból tehát a végrehajtó hatalom nem feltétlenül abban érdekelt, hogy az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok minél nagyobb hatékonysággal lássák el feladataikat. Mivel azonban az utóbb említett szervek a jogállamiság fontos letéteményesei, a törvényhozásnak hatékony garanciát kell kiépítenie annak megelőzése céljából, hogy a végrehajtó hatalom a költségvetés végrehajtásának keretei között olyan széles körű felhatalmazást kapjon, amely szélsőséges esetben e szervek anyagi ellehetetlenülését és működésük megbénulását vagy eljárásaik időtartamának elviselhetetlen mértékű meghosszabbodását idézi elő. A jogállam fogalmához ugyanis nem csupán a jogállami intézményrendszer formális kiépítése, hanem annak normális működtetése – s az ehhez szükséges költségvetési eszközök rendelkezésre bocsátása – is hozzátartozik.”
Idézet a 62/2003. (XII. 15.) AB-határozatból (ABH 2003. 637.):
„Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése a demokratikus jogállam elvét fogalmazza meg. A demokratikus jogállam követelménye a hatalommegosztás, illetve az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok megléte és azok feltétlen betartása. A hatalommegosztás elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek és tiszteletben kell tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját.”
A közhatalmi szervek demokratikus legitimációja
Idézet a 30/1998. (VI. 25.) AB-határozatból (ABH 1998. 233.):
„Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A demokratikus jogállam alkotmányi követelményei meghatározzák az Országgyűlés és a kormány tevékenységének, általában véve a közhatalom gyakorlásának kereteit és korlátait. A népszuverenitáson alapuló demokratikus jogállam egyik követelménye, összefüggésben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében deklarált népszuverenitás elvével, hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. A közhatalom-gyakorlás körébe tartozik – egyebek mellett – a jogalkotás és jogérvényesítés intézményi, eljárási és tartalmi jellemzőinek meghatározása is. A közhatalom gyakorlásának demokratikus legitimációja egyaránt alkotmányi követelmény a belső és külső, vagyis a nemzetközi kapcsolatok meghatározására irányuló, illetőleg nemzetközi kötelezettségvállalást eredményező közhatalmi aktusokat illetően.
Az Alkotmány szerint a népszuverenitáson és a demokratikus jogállamiságon alapuló demokratikus legitmáció szempontja a Magyar Köztársaságban alkalmazandó jogi normákat illetően azt a követelményt állítja fel, hogy azok megalkotása a közhatalom végső forrására visszavezethető legyen. Az Alkotmány 2. § (1)–(2) bekezdései alapján tehát általánosan irányadó követelmény, hogy a hazai jogalkalmazásban a hazai jogalanyokkal szemben érvényesíthető minden közjogi norma a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción alapuljon.”
Idézet a 62/2003. (XII. 15.) AB-határozatból (ABH 2003. 647.):
„A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, amelyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása.”
A közhatalom gyakorlás általános elvei
Idézet az 56/1991. (XI. 8.) AB-határozatból (ABH 1991. 456.):
„A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.”
Idézet a 8/1992. (I. 30.) AB-határozatból (ABH 1992. 54.):
„A jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják.”
A minősített többség követelménye a törvényhozási eljárásban
Idézet a 4/1993. (II. 12.) AB-határozatból (ABH 1993. 49.):
„Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg.”
Idézet az 1/1999. (II. 24.) AB-határozatból (ABH 1999. 25.):
„Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni.”
Idézet a 31/2001. (VII. 11.) AB-határozatból (ABH 2001. 263–264.):
„Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az alkotmányerejű törvények közjogi funkciója az adott szabályozási tárgyaknak (alapjogoknak) és intézményeknek (pl. Alkotmánybíróságnak) kiemelkedő jelentőségét hangsúlyozandó, az Alkotmány rangjára emelése volt. Az alkotmányerejű törvény hierarchikus elhelyezkedéséből következően az egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény felett állt. [4/1990. (III. 4.) AB-határozat, ABH 1990. 28., 30.]
Az alkotmánymódosítást követő kétharmados szótöbbséggel elfogadandó törvénynek azonban más a közjogi szerepe, nevezetesen az, hogy a szabályozás az országgyűlési képviselők széles körű megegyezésén nyugodjon.
(...)
A minősített többség ezen széles körű egyetértést igénylő funkciójából adódóan a kétharmados szavazatarány szükségességének a vizsgálata során elkerülhetetlen annak elemzése, hogy a széles körű konszenzus igénye az adott tárgykörben mire vonatkozott. Ez adott esetben megköveteli az alkotmányozó hatalom szándékának, a kialakult szabályozás történetiségének elemzését is.”
Idézet a 95/B/2001. AB-határozatból (ABH 2003. 1337.):
„Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint: A minősített többség követelménye az Alkotmányból (az Alkotmányban megjelölt tárgykörökből) ered, s nem abból a tényből, hogy az Országgyűlés valamely törvényt, vagy törvényi rendelkezést a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával (vagy ennél is nagyobb arányban) fogadott el. Ezért ha az adott törvény az Alkotmány szerint nem igényel minősített többséget, de az Országgyűlés azt a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával (vagy ettől is szélesebb konszenzus alapján) fogadta el, nem jelenti azt, hogy a későbbiekben e törvény módosítása, hatályon kívül helyezése, az adott tárgykör újraszabályozása, vagy a tárgykörbe tartozó további szabályozás is ugyanolyan szavazatarányt (kétharmados többséget) kíván meg. Abból következően, hogy a minősített többség követelménye az Alkotmányból származik, vitás esetekben az Alkotmánybíróság jogosult eldönteni, hogy az adott törvény elfogadásához szükség volt-e a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára.”
A közjogi érvénytelenség
Idézet az 52/1997. (X. 14.) AB-határozatból (ABH 1997. 332.):
„A jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés – így az is, ha a törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul – a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után.”
A szerzett jogok védelme
Idézet a 11/1992. (III. 5.) AB-határozatból (ABH 1992. 81.):
„A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.”
Idézet az 535/B/1996. AB-határozatból (ABH 1997. 646.):
„Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a szerzett jogok védelmét a társadalombiztosítási és szociális szolgáltatások (nyugdíj, anyasági és gyermekgondozási segélyek) és a hozzájuk fűződő várományok vonatkozásában. A védelem szempontjából különbséget tett egyrészt a szolgáltatások jellege, időtartama és aszerint, hogy a jogosultak teljesítettek-e azokkal szemben ellenszolgáltatást.
(...)
Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB-határozatában rámutatott arra is, hogy a szerzett jogok védelme a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás alkotmányos feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie.”
Az állami szuverenitás
Idézet az 5/2001. (II. 28.) AB-határozatból (ABH 2001. 86, 89.):
„A szuverenitás az államnak mint a nemzetközi jog alanyának fogalmi ismérve. A szuverenitás belső oldala az állam önállóságát és azt a képességét fejezi ki, hogy alkotmányát és arra épülő jogrendjét, alkotmányos intézményeit maga alkotja meg és tartja fenn, valamint hogy főhatalmat gyakorol a területén élő személyek felett. A szuverenitás külső oldalát az állam függetlensége, teljes nemzetközi jog- és cselekvőképessége jelenti, vagyis, hogy más államokkal való kapcsolatában szabadon, önállóan dönt.”
(...)
„A szuverenitás – bár az állam legfőbb hatalmát és függetlenségét jelenti – nem tekinthető korlátlannak. Az állam függetlenségét a nemzetközi jog korlátozza. Mivel a nemzetközi jog az államoknak jogegyenlőséget biztosít, következésképpen szuverenitást korlátozó hatása nem valamely államok feletti jogrend által valósul meg, hanem az állam önkorlátozása által. Az állam önkorlátozása fejeződik ki a nemzetközi szerződések létrehozásában, valamint az azokhoz való csatlakozásban. A 36/1999. (XI. 26.) AB-határozat is utal arra, hogy az államok szuverenitásukat nemzetközi szerződéssel, vagy belső elhatározásból – megfelelő szintű jogszabállyal – korlátozhatják. (ABH 1999. 320., 322.) Ez az önkorlátozás azonban nem szünteti meg a szuverenitást. A nemzetközi kapcsolatokban pedig kifejezetten ez, a nemzetközi szerződések megkötésében is megnyilvánuló önkorlátozás jelenti a más államokkal való együttműködés alapvető feltételeit.
A szuverenitás korlátozása belső jogi legitimációjának megteremtésére az alkotmányos jogrend hivatott.”
A nemzetközi jog és a belső jog összhangja
Idézet a 4/1997. (I. 22.) AB-határozatból (ABH 1997. 41.):
„Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében vizsgálhatja a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányosságát. Ezáltal az Alkotmánybíróság nemcsak a nemzetközi szerződéssel ellentétes belső jogi szabályokat, hanem magát az adott nemzetközi szerződést is vizsgálhatja az Alkotmánynak való megfelelőség szempontjából.”
Idézet az 53/1993. (X. 13.) AB-határozatból (ABH 1993. 327.):
„A 7. § (1) bekezdés első fordulata, amely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, azt mondja ki, hogy ezek az általánosan elismert szabályok külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtotta végre.”
A törvényerejű rendeletek és a törvények egymáshoz való viszonya
Idézet a 20/1994. (IV. 16.) AB-határozatból (ABH 1994. 112.):
„Törvényerejű rendelet nevű jogforrás ma már nem bocsátható ki. A hatályos törvényerejű rendeleteket csak törvénnyel lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. A hatályos törvényerejű rendeletek az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában törvénynek minősülnek.”
Az alapvető jogok törvénnyel történő korlátozásának elvei (általános alapjogi teszt)
Idézet a 879/B/1992. AB-határozatból (ABH 1996. 401.):
„Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme, vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni [30/1992. (V. 25. ) AB-határozat, ABH 1992. 167., 171.]”
Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége
Idézet az 1074/B/1994. AB-határozatból (ABH 1996. 453.):
„Az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]. Az államnak ez a kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell az alapvető jogok megsértésétől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről.”
A piacgazdaság
Idézet a 33/1993. (V. 28.) AB-határozatból (ABH 1993. 249.):
„Az Alkotmány preambuluma szerint a Magyar Köztársaság Alkotmányát az Országgyűlés – egyebek között – a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében alkotta meg. Eszerint a preambulum szociális piacgazdasága a Magyar Köztársaságban csak államcél. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül, nem a szociális piacgazdaság konkretizálása, hanem a piacgazdaság legfőbb biztosítéka.
Az Alkotmány – a piacgazdaság deklarálásán túl – gazdaságpolitikailag semleges.”
A vállalkozáshoz való jog
Idézet az 54/1993. (X. 13.) AB-határozatból (ABH 1993. 341–343.):
„A vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése.
Senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozáshoz, sem pedig ennek adott vállalkozási-jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.”
A gazdasági verseny szabadsága
Idézet a 818/B/1997. AB-határozatból (ABH 1998. 761.):
„A gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami ’elismerése és támogatása’ megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányossági mércéje nincs.”
A tulajdonjog
Idézet a 7/1991. (II. 28.) AB-határozatból (ABH 1991. 25.):
„Az Alkotmány a tulajdonhoz való jogot ugyan nem a XII. ún. alapjogi fejezetben szabályozza, hanem azt a szabadságjogoktól különválasztottan mondja ki, de nyilvánvalóan alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben akkor is, ha bizonyos körben a tulajdoni részjogosítványokat egyes törvények korlátozzák.”
Idézet a 731/B/1995. AB-határozatból (ABH 1995. 806.):
„Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB-határozatában (ABK 1995. június–július, 256.) arra mutatott rá, hogy a különböző várományok is csak akkor részesülnek a tulajdon alapjogi védelmében, ha az azokra vonatkozó ígérvény ellenszolgáltatás fejében történt.”
A házasság és a család védelme
a) Idézet a 14/1995. (III. 13.) AB-határozatból (ABH 1995. 83.):
„Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mivel a házasság intézménye az Alkotmányban külön, nevesített védelmet élvez, és általánosan elismert jogi fogalma szerint a házasság férfi és nő életközössége, a férfiak és a nők külön-külön képezik a jogalanyoknak azt a homogén csoportját, amelyet az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében azonos módon kell kezelni. Az Alkotmány csak a különneműek közötti házasságkötés feltételei egyenlő szabályozásának követelményét támasztja a jogalkotóval szemben, ami nem foglalja magában az azonos neműek házasodásának jogi lehetőségét.”
b) Idézet a 154/2008. (XII. 17.) AB-határozatból (MK. 2008. 180.):
„Az Alkotmánybíróság megállapítja: az azonos nemű személyek számára a bejegyzett élettársi kapcsolat jogintézményének létrehozása nem alkotmányellenes.”
(...)
„Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önrendelkezési jogból nem csupán a házasságkötéshez való jog vezethető le, hanem az élettársi kapcsolat létesítése is szorosan e joghoz kötődik.”
(...)
„Az alaptörvény nem zárja ki más, a házasságtól eltérő párkapcsolatok törvényi szintű oltalmát. A jogalkotónak tehát, figyelembe véve a különféle párkapcsolatok jogi rendezettség iránti igényét, lehetősége van a házasságon kívül más együttélési formákat is elismerni és törvényi szintű védelemben részesíteni.”
(...)
„A házasságnak biztosított alkotmányos védelem fenntartása érdekében a házasságkötést tudatosan és akaratlagosan mellőző együttélés nem kaphat... ugyanolyan oltalmat, mint a házasság maga.”
(...)
„A házasság mint alapvető társadalmi intézmény alkotmányi védelmének fentebb kifejtett követelménye azonban értelemszerűen nem érvényesül azok vonatkozásában, akik azonos nemük következtében nem köthetnek egymással házasságot.
Míg a különnemű párok esetében a »házasság vagy élettársi kapcsolat« szabad választás kérdése, addig az azonos neműek jogi lehetőség hiányában nem dönthetnek úgy, hogy a házasság kötelékébe lépnek az élettársi viszony helyett. Hangsúlyozva tehát, hogy bár a házasságon kívüli párkapcsolati formák védelmének kötelezettsége sem a különböző neműek, sem pedig az azonos neműek vonatkozásában nem vezethető le az államnak az Alkotmány 15. §-ában foglalt, a házasság és család védelmét előíró „intézményvédelmi kötelezettségéből”, az azonos neműek tartós párkapcsolata számára azonban az elismerés és a védelem igénye – mivel ők házasságra nem léphetnek – az emberi méltósághoz való jogból [Alkotmány 54. § (1) bekezdés], és az abból származtatott önrendelkezési jogból, az általános cselekvési szabadságból, illetve a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogból [8/1990. (IV. 23.) AB-határozat, ABH 1990, 42, 45.] levezethető.”
Az egészséges környezethez való jog
Idézet a 28/1994. (V. 20.) AB-határozatból (ABH 1994. 134.):
„Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 19. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.”
Az Alkotmánybíróság
a) Idézet a 4/1997. (I. 22) AB-határozatból (ABH 1997. 49.):
„Az Alkotmánybíróságnak saját hatáskörét értelmező határozatai éppen úgy mindenkire nézve kötelezőek, mint bármely más – köztük az ilyen értelmezéssel nyert hatáskörben hozott – határozata. Ebben az értelmezésben az Alkotmánybíróságot egyrészt az vezérli, hogy sajátos feladatának eleget tehessen: másrészt a többi alkotmánybíróság példája, amelyből az Alkotmánybíróság azokhoz a megoldásokhoz csatlakozik, amelyeket szintén az alkotmánybíráskodás feladatellátásához szükséges fejlődése követelt meg.”
b) Idézet a 36/1992. (VI. 10.) AB-határozatból (ABH 1990. 44–45.):
„Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásban értelmezi. Az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelme így az újabb és újabb értelmezések során bontakozik ki, amelyekben az Alkotmánybíróság mind a konkrét ügy sajátosságára, mind saját korábbi értelmezéseire tekintettel van. Az egyes értelmezésekből kialakuló tételeket – mint például a pozitív diszkrimináció feltételeit, vagy az alapjog-korlátozás határait – alkalmazásuk során tovább értelmezi és formálja az Alkotmánybíróság. Ugyanazon alkotmányi rendelkezésre vonatkozóan az értelmezés súlypontja eltérő lehet, de az értelmezéseknek ellentmondásmentes rendszert kell képezniük.”
Az élethez és az emberi méltósághoz való jog
Idézet a 8/1990. (IV. 23.) AB-határozatból (ABH 1990. 44–45.):
„Az Alkotmánybíróság döntése az emberi méltósághoz való jog értelmezésén alapul. Ezt a jogot az Alkotmány 54. § (1) bekezdése az alapvető jogok és kötelességek című fejezet élén, minden ember veleszületett jogaként deklarálja. Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: pl. a személyiség szabad kibontakozásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog anyajog, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható.”
Idézet a 23/1990. (X. 31. ) AB-határozatból (ABH 1990. 93.):
„Az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Az emberi élethez és méltósághoz való jog ugyancsak egységet alkotó olyan oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog, amely számos egyéb alapjognak forrása és feltétele. Az emberi élet és méltóság egységéből fakadó alapjogokat az alkotmányos jogállam a vonatkozó nemzetközi egyezmények és az alapvető jogelvek figyelembevételével, az Alkotmányban meghatározott közösségi és egyéni érdekek szolgálatában hivatott szabályozni. Az emberi élethez és méltósághoz mint abszolút értékhez való jog korlátot jelent az állam büntetőhatalmával szemben.”
A személyes adatok védelméhez való jog
Idézet a 15/1991. (IV. 13.) AB-határozatból (ABH 1991. 41–43.):
„Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad.
(...)
A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, készletre, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és tárolás alkotmányellenes.”
A véleménynyilvánítás szabadsága
Idézet a 30/1992. (V. 26.) AB-határozatból (ABH 1992. 178–180.):
„A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a fentiek szerint nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez, vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely intézmény közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom).
(...)
A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi.”
A hátrányos megkülönböztetés tilalma
Idézet a 9/1990. (IV. 25.) AB-határozatból (ABH 1990. 48.):
„A diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.”
Idézet a 191/B/1992. AB-határozatból (ABH 1992. 593.):
„Alkotmányellenes megkülönböztetés, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne.”
A közteher-viselési kötelezettség
Idézet a 821/B/1990. AB-határozatból (ABH 1994. 486.):
„Az Alkotmány maga nem határozza meg a közteher fogalmát, de kétségtelenül ide tartoznak az állami pénzügyekről szóló törvény szerinti mindazon, az állam javára előírható közbefizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik.”