Megosztás | Megosztás Facebookon! Megosztás IWIW-en! Megosztás Twitteren! Nyomtatás
MIHÁLYI PÉTER: A gazdaság államtalanítása, 1988–1998 • (privatizáció, kárpótlás, tb és területi önkormányzatok)
BEVEZETÉS
Grósz Károly, az MSZMP főtitkára és miniszterelnöke 1988 nyarán nagy feltűnést keltő beszédben jelentette be, hogy Magyarország kész akár a legnagyobb állami vállalatok 100%-os eladására külföldi befektetőknek. Korábban soha semmilyen fórumon nem merült fel az a lehetőség, hogy a tulajdonreform lényege a külföldieknek történő eladás lenne.
1. „Nagyon örülnénk annak, ha esetleg egyes vállalatainkat (…) akár 100 százalékos külföldi tulajdonnal is megvásárolnák” – mondta Grósz Károly 1988. július 21-én San Franciscóban. Pár hónappal később a folyamat előkészítetlenségéről részletes beszámolót közölt a Figyelő (1989. febr. 16.), melyből nemcsak az derült ki, hogy jogi értelemben a magyar vállalatok egyáltalán nem eladhatók, de az is, hogy az az 50 vállalat, amelyet az MSZMP-kormány Grósz Károly „blöffjének” nyomán sebtiben megnevezett, szintén nem tudott semmiről.
1
Ledőlt egy érinthetetlen tabu.
1988-ig az állami vagyon feletti uralom volt a pártállam legnyilvánvalóbb és legerősebb fegyvere. A tulajdonos állam képviselői egyetlen tollvonással vagy telefonhívással dönthettek vállalatok és szövetkezetek, ágazatok és települések sorsáról, kinevezhettek vagy leválthattak bármilyen tisztségviselőt. Az állami tulajdon nem különült el a szövetkezeti tulajdontól, sőt a magántulajdontól sem (pl. tsz-tagok földmagántulajdona), és ugyancsak nem volt világos elhatárolás a nyereségorientált termelést folytató vállalatok, illetve a közüzemi, infrastrukturális célú intézmények (pl. iskolák, kórházak, vízművek) között sem.
A VÁLLALATI VAGYON SORSA
A tételes jog szerint a pártállami vezetők nem voltak tulajdonosok. A Grósz-féle felajánlkozás után ezzel is szembesülnie kellett a magyar államapparátusnak. Az Igazságügyi Minisztérium tisztviselői világosították fel az ország első számú vezetőjét arról, hogy a magyar jogrend szerint a vállalatok eladására egyszerűen nincs lehetőség. A szocialista vállalat hitbizomány, amellyel az állam bármit csinálhat – egyetlen dolgot kivéve. Nem adhatja el. Innen indult a magyarországi privatizáció, az a még mindig nem befejezett történet, melynek összefoglalására teszünk kísérletet az alábbiakban. Gondolatmenetünk vázlatát az 1. ábra szemlélteti. Az ábra visszatükrözi az 1988/89 körüli tulajdonviszonyokat – amelyet alapvetően az osztatlanság jellemez –, másrészt a későbbiekben történt változások intézményi logikáját követve, sematikus módon bemutatja, hogy az eltelt 10 év során hogyan lelt gazdára a korábban „gazdátlan” állami vagyon.
Induló helyzet és végállapot
Magyarországon 1968 és 1989 között nem történt meg a nemzeti vagyon szisztematikus felmérése. Ez is egyike volt azoknak a feladatoknak, amelyet a megreformált szocialista gazdaság irányítói évről évre tologattak maguk előtt, noha tudták, hogy vagyonkataszter nélkül sem makro-, sem mikroszinten nem lehet ésszerű gazdasági döntéseket hozni. A későbbi számítások – Matolcsy (1991), Pitti–Varga (1995), Mihályi (1998), Tardos (1998) – némileg eltérő definíciókkal és módszertani megfontolásokkal – meglepő eredményre jutottak: 1989/90 táján a reáleszközökben megtestesült nemzeti vagyon könyv szerinti értéke, folyó áron 13-14 000 Mrd Ft volt. Ezen belül pedig a vállalati formában működő, privatizálható állami vagyon – szám szerint 1860 állami vállalat – legfeljebb 2600 milliárdra volt tehető. Tehát a privatizálható vállalati vagyon alig 20%-át tette ki a teljes vagyonértéknek! Ebből a vállalati körből 1998 végéig mintegy 2000 milliárd forintra becsülhető vagyontömeget érintett a privatizáció, s kb. 600 Mrd Ft a még eladható társasági formában működő állami vagyon könyv szerinti értéke. Szám szerint mintegy 100-120 társaságban van többségi állami tulajdon.
2. Előzetes becslés.
2
1. ábra
Az állami és magán szféra vagyona 1988-ban
1. táblázat
A reáleszközökben megtestesült nemzeti vagyon könyv szerinti értéke (1990 körül)
 
Vagyon
Mrd Ft
%
Megjegyzés
1.
Termőföld
1200
8,9
Részben mindig magántulajdonbn volt. További privatizáció a tsz-ek átalakításával és az állami gazdaságok privatizációjával lehetséges. Külföldiek termőföldvásárlását a törvény tiltja.
2.
Erdővagyon (föld + ültetvény)
400
3,0
Az állami és közösségi (önkormányzati) tulajdon kívánatos.
3.
Közutak
1000
7,4
Nem privatizálható.
4.
Önkormányzati vagyon
3000
22,2
A legnagyobb értékű vagyonelemek (víz, gáz, csatorna, közlekedés) privatizálható.
5.
Hadsereg fegyverzete és eszközállománya
1000
7,4
Nem privatizálható.
6.
2200
16,3
70%-ban 1989 előtt is magántulajdonban volt.
7.
Háztartások tartós fogyasztásicikk- állománya
600
4,4
Definíció szerint magántulajdonban van.
8.
Minisztériumi vállalatok (pl. MÁV, Posta, vízművek stb.)
1500
11,1
Csak kis mértékű privatizáció kívánatos (pl. melléktevékenységek leválasztása)
9.
Ipari szövetkezetek vagyona
80
0,0
Vagyonnevesítés után felosztásra került közel 300 ezer szövetkezeti tag, illetve örökösei között.
10.
2600
19,3
A tartós állami tulajdon kivételével privatizálható.
11.
Összesen
13 500
100,0
 
 
Forrás: A forrásokról, a becslések mögött meghúzódó megfontolásokról, valamint más szerzők adatairól l. Mihályi (1998) 48–51. o.
Az ún. spontán privatizáció
A „spontán privatizáció” a hazai magánosítás egyik legelkoptatottabb, legfélrevezetőbb kifejezése. Az elnevezés azért félrevezető, mert máig az a képzettársítás tapad hozzá, hogy a) rövid idő alatt jelentős vagyontömeg „tűnt el”; b) lopás, csalás vagy csupán etikailag kifogásolható tranzakció csak 1988–90 között történt; c) ami rossz 1990 után történt, az valamiképpen különbözött a korábbi szabálytalanságoktól. Mindhárom sugalmazás téves. 1988-ban és 1989-ben az állami vagyonnak mindössze 2,0-2,5%-a alakult át társasági formába. Minden „vagyoneltüntetés”-t ennek a 2,5%-nak a tört hányadaként kell értelmezni.
3. Csillag (1990), 107. o.
3
Az 1988–90 közötti átalakulások/privatizációk között voltak jók és rosszak, korrektek és ízléstelenek, törvényesek és törvénytelenek. Arányait tekintve azonban a „rossz” példák 1988–90 között nem voltak számosabbak, mint 1990–92 között, vagy bármely más hároméves periódusban azt követően, s természetesen a „bevált” trükkök 1992 után is alkalmazásra kerültek.
Igazat kell adnunk Voszka Évának, a spontán privatizáció monografikus feldolgozójának, aki ugyanilyen megfontolások alapján egyedül az időbeli elhatárolás szempontjából tartja tudományosan elfogadhatónak a „spontán privatizáció” kifejezést.
4. „A »spontán privatizáció« helyett szívesebben használnám a »nem intézményes szervezeti és tulajdonosi változások 1988-tól 1990 elejéig« megjelölést, de meghajlok a frappáns szóhasználat és a közvélekedés hagyományai előtt.” L. Voszka (1998) 12. o.
4
Ezek után lássuk részletesen is, hogy mi jellemezte ezeket az 1988 és 1990 közötti tulajdonosváltozásokat! Jogi értelemben nem csak a kezdeményezés, de a döntések is vállalati döntésekként jelentek meg; egyszerűen abból kifolyólag, hogy 1985 után az állami vállalatok jelentős hányada vállalati tanácsok irányítása alatt állt. Jogtechnikai értelemben viszont a vállalati átalakulások-átszervezések nem az átalakulási törvény, hanem az akkoriban még hatályos – a részvénytársaságokra vonatkozó – 1875. évi XXXVII. kereskedelmi törvény, illetve a kft.-kre vonatkozó 1930. évi V. törvény alapján mentek végbe. A sokszor idézett példák, a Medicor, a Ganz Danubius, a Budaflax, a Soroksári Vasöntöde, a Szék- és Kárpitosipari Vállalat, a Szerszámgépipari Művek, a Videoton és a Budaprint átalakulása még 1988-ban történt, tehát a gazdasági társaságokról szóló törvény (Gt.) és az átalakulási törvény hatálybalépése előtt.
Motivációit tekintve az átalakulások egy része nem volt más, mint pénzügyi rutinmanőver – olyasmi, amihez Magyarországon mind a vállalati menedzsment, mind a miniszteriális apparátus hozzászokott. Először is 1987. január 1-jétől 3 év adókedvezmény járt az új kft.-knek, ezért egy sor többtelepes vállalat esetében a belső gyáregységek kft.-vé alakulása csakis az adókedvezmény megszerzése miatt történt. Másfelől az átalakulás lehetővé tette a korábban 0-ra értékelt ingatlanok „bevitelét” a társasági vagyonba, ami azonnal adómentes amortizációs forrást jelentett, s mint jelzálog-biztosíték lehetővé tette a további eladósodást.
A mából visszatekintve érdemes hangsúlyozni, hogy miközben a spontán privatizáció bírálói 1989/90 fordulóján a nemzeti vagyon elherdálása miatt szórták jeremiádáikat, nem vették észre, hogy az állami vagyon legértékesebb része elvileg sem tartozott abba a kategóriába, ahol a menedzsment maga dönthetett az átalakulásról. Az ismert példák mind a kis- és középvállalatokat érintették, s ami a bírálókat irritálta, az leginkább a kis állami vagyonok kis részének magánelsajátítása volt. A közép- és nagyvállalati kategóriába tartozó cégek valódi privatizációja – ami egyet jelentett a külföldieknek történő eladással – sokkal kisebb társadalmi visszhangot váltott ki. Pedig párt- és állami irányítás mellett jelentős társaságok mentek át külföldi kézbe: Tungsram (1988. november), Ganz Árammérő (1989. július), Ganz Vasúti Járműgyár (1989. augusztus), Ózdi Kohászati Üzemek (1989. ősz), Hungária Biztosító (1989. december), Graboplast (1990. február), Általános Értékforgalmi Bank (1990. február) stb.
Privatizáció a kiskereskedelemben és a szolgáltató szektorban
A kiskereskedelem és a lakossági szolgáltató cégek privatizációját a posztszocialista országok többségében „kis privatizáció” névvel illették, szembeállítva a közepes és nagyméretű termelő vállalatok „nagy privatizáció”-jával. Ez a két kifejezés azután bevonult a nemzetközi szakirodalomba is. Magyarországon azonban egyik megnevezés sem terjedt el. Nálunk az „előprivatizáció” kifejezés honosodott meg.
A vonatkozó törvényt 1990 szeptemberében hirdették ki, s még aznap hatályba is lépett. Hamar kiderült, hogy a közértek, kocsmák és MÉH-telepek árveréses eladása nem is egyszerű. A törvény szerint a kereskedelemben a 10 főnél kevesebb alkalmazottat foglalkoztató egységeket kell eladni, míg a vendéglátásban a felső határ 15 főben lett megszabva. Az első számítások azt mutatták, hogy 54 000 olyan üzlet van, amely ennek a létszámkritériumnak megfelel. A törvényalkotó azonban – lobbyérdekeknek engedve – egy sor területet kiemelt. Így nem tartoztak az előprivatizációs törvény hatálya alá az élelmiszerbolt-hálózatok, a szállodaláncok, a munkahelyi, a diák- és gyermekétkeztetés, a devizás üzletek, a gyógyszertárak, az utazási irodák, a zálogfiókok, a benzinkutak, az üzemi étkezdék, a szövetkezeti tulajdonban lévő üzletek, a honvédség, a rendőrség és a börtönök falain belül működő üzletek stb. Mint oly sokszor a magyar privatizáció történetében, itt is az a helyzet, hogy a törvény hatálya alóli mentesítések külön-külön indokolhatók, együttesen azonban nevetségesek és elfogadhatatlanok. Az élelmiszerbolt-hálózatok, valamint a szállodaláncok kivétele azzal a megfontolással történt, hogy azokat egyben tartva nagy tőkeerejű külföldi befektetőknek kell eladni. A gyógyszertárak esetében a kivételezésnek két alapja volt. Egyrészt a települési önkormányzatok vitatták az ÁVÜ – azaz a kormány – tulajdonosi jogosítványait. Másrészt az egészségügyi lobby szerint a gyógyszertárak tulajdonosai csakis gyógyszerészek lehetnek. A zálogfiókok, devizás üzletek, közétkeztetési vállalatok, utazási irodák kivétele is lobbyérdekek munkája. Szinte mindenütt arról volt szó, hogy az éppen pozícióban lévő vezetők nem szerették volna, ha egy külső vállalkozó „kilicitálja” őket onnan, ahol éppen vannak.
Az Országgyűlés mindenesetre elfogadta ezeket a korlátozásokat, s így a végrehajtás megkezdésekor a fél százezres lista 10 000-re rövidült. Ami maradt, abból mintegy 4000 élelmiszerüzlet, 3000 vendéglátó-ipari egység volt. Mutatóba bekerült még az előprivatizáció hatókörébe néhány száz Tüzép-telep és pár tucat könyvesbolt is. Fontos körülmény, hogy az üzletek és szolgáltató helyek privatizációjából a törvény kizárta a külföldi befektetőket.
Az üzleteket működtető vállalatok – tulajdonképpen vállalati központok – alaposan ellenérdekeltek voltak az egész folyamatban. Az ÁVÜ tisztviselői nem titkolták, hogy a kocsmák eladása után megszüntetik a „kocsmahivatalt” is. Lehet-e csodálkozni azon, hogy ebben a helyzetben a vállalatok egy része a nagyon gyors privatizációra, mások viszont az időhúzásra játszottak? A gyors privatizáció lehetővé tette, hogy még a törvény hatálybalépése előtt kimentsék a vagyont (pl. Ápisz, Kleider-Bauer üzletek), az időhúzás pedig a törvény végrehajtását tolta ki a távoli jövőbe.
1991 márciusában indultak be az árverések. A munka dandárja 1991-ben és 1992 zajlott: az első évben 4066, a másodikban 3571 üzlet került értékesítésre. Az azt követő három évben már a folyamat lényegesen lassúbb volt. Az éves értékesítések száma előbb 1428-ra, majd 805-re végül 241-re csökkent. 1991–96 között valamivel több mint 10 ezer bolt, vendéglátó-ipari és szolgáltató egység került értékesítésre. A bevételek – az E-hiteles, kárpótlási jegyes és részletfizetési konstrukciókat is figyelembe véve – nem érték el a 20 Mrd Ft-ot, a tisztán készpénzes bevételről nem is készült nyilvántartás. Valójában az előprivatizációs törvény alapján összesen 3668 üzletet lehetett eladni. A több mint 10 ezer eladott bolt jelentős részét más konstrukcióban kellett vagy lehetett értékesíteni. Így például igen jelentős volt a befektetők által kezdeményezett eladás (1501 db), az épülettel együtt történő értékesítés (1090), az első és a második ÁVÜ-törvény szerinti átalakulással megvalósuló privatizáció (1338 + 995).
A kárpótlás
1989/90-ben még nem dőlt el, hogy a kárpótlás pusztán politikai deklaráció lesz (mint a volt Szovjetunió legtöbb köztársaságában vagy Lengyelországban), vagy a tulajdonviszonyok átalakításának meghatározó formája sül majd ki belőle (mint ahogy az a volt NDK-ban és Csehországban történt). A kárpótlási folyamat nem élvezte sem a közvélemény, sem a gazdaságpolitika irányítói, sem a tudomány képviselőinek többségi támogatását. Ilyen korlátok között kezdetben elfogadható kompromisszumnak látszott a kárpótlásnak és a privatizációnak az a fajta összekapcsolása, amit a kárpótlási jegy testesített meg. Végül azonban a kárpótlás egyfajta szemfényvesztéssé vált. Másnak látszott, mint ami volt.
– Úgy tűnt, mintha a kárpótlás során az állam csak visszaadná, amit korábban jogtalanul elvett. Holott erről szó sincs: a ma élő nemzedék egy része folyó jövedelméből támogat egy állam által kijelölt réteget.
– Minthogy a kárpótlás alapvető formája nem a készpénz és nem a vagyon közvetlen visszaadása volt, úgy tűnt, mintha ingyen lenne. Valójában nagyon is sokba került: ha mindent összeszámolunk, mintegy 500 milliárd forintba. Közelítőleg 200 milliárd forintnyi vásárlóerőt hozott létre a kárpótlási jegy és 200 milliárdba kerül az egyházak kárpótlása. Közvetlen költségként 15 milliárd ment el a kárpótlási hivatalok működtetésére, s 70-80 milliárdot emésztett fel a privatizációs apparátusban, a földhivatalokban, a bíróságokon, önkormányzatoknál és más közintézményekben felmerült adminisztráció.
– A populista-kisgazda politikai körök úgy tettek, mintha a kárpótlás a falu, a parasztság ügye lenne – pedig tudnivaló volt, hogy az egykori földművesek örökösei 2/3 részben városlakók voltak.
– A közvélemény számára úgy látszott, mintha a jegy árfolyama alapvetően az állami vagyonkezelők által részvénycserére felajánlott vagyon mennyiségétől függne. Tényszerűen ez az összefüggés sohasem állt fenn, az árfolyamot elsősorban a közepes méretű, részben vagy teljes mértékben jegyért megvásárolható, kis- és középvállalatok kínálatának alakulása, másodsorban a pillanatnyi kínálat által garantált arbitrázs-lehetőség, harmadsorban pedig az egyéb kedvezményes vásárlási lehetőségek (E-hitel, részletfizetés) kondíciói befolyásolták.
– A politikai elit hosszú időn keresztül őszintén hitte, s a közvélemény számára is úgy állította be, mintha a kárpótlás első számú kedvezményezettjei „a kommunista rendszer egykori áldozatai” lennének. Pedig hamar nyilvánvalóvá vált, hogy a kárpótlás alapvetően a feltörekvő vállalkozói réteg gyorsított vagyonosodását szolgálta. Az a lehetőség, hogy másodlagos forgalomban vett jeggyel állami vagyont lehet vásárolni, végső soron a kis- és középvállalatok kedvezményes megvásárlását tette lehetővé, méghozzá oly módon, hogy a külföldi befektetőket gyakorlatilag kizárták a versenyből. A privatizációban a jegy kiszorította a forintban történő készpénzes fizetést és minden más kedvezményes technikát. Jól látható ez a tendencia akkor, ha a kpj részarányát nem a teljes privatizációs bevételhez, hanem csak a belföldi vásárlóktól származó bevételhez viszonyítjuk: a nem devizából származó bevételek közel 50%-a kpj-ben realizálódott.
– A kárpótlási jegy elfogadása a privatizációban folyamatosan fenntartott egy árillúziót. Mivel az állami vagyonkezelő szervezetek úgy értelmezték a törvényt, hogy a jelen értéken 30–50%-os kárpótlási jegyet 174%-on kell beszámítani az eladásnál, elszámolásaikban évről évre igen magas privatizációs árfolyamot tudtak kimutatni. Mintha nem tudta volna mindenki, hogy a 174%-os papír valódi értéke a felkamatolt névérték fele vagy harmada.
– A kárpótlási jegy elfogadása a privatizációs pályázatokon lehetőséget adott a döntések tudatos manipulálására. Az állami vagyonkezelő apparátusok egy dolgot tehettek volna, s hiba, hogy ezt nem tették. Minden erővel arra kellett volna törekedni, hogy a kárpótlási jegyek felhasználása legalább a privatizációs pályázatok során egyértelmű szabályok (algoritmusok) szerint történjen. Ez nem történt meg, s így mód volt arra, hogy a különféle fizetési módok összevetésénél el lehessen játszani az „utolsó pár előre fuss!” nevű gyermekjátékot.
Az állam tulajdonosi intézményeinek tevékenysége
1989/90 fordulóján a változások visszásságait érzékelte elsősorban a politizáló közvélemény, s ilyen jelzéseket küldött a kormányzatnak a magyar privatizációba bekapcsolódni kívánó nyugati tőke is. Ennek volt a következménye a vagyonvédelmi törvények kidolgozása és az ÁVÜ létrehozása.
5. 1990. évi VII. törvény az állam vállalatokra bízott vagyonának védelméről; 1990. évi VIII. tv. az Állami Vagyonügynökségről.
5
A vagyonvédelmi törvény lényege az volt, hogy az ÁVÜ felülbírálati jogot kapott az állami vállalatok és azok leányvállalatai által kötött nagyobb jelentőségű szerződések tekintetében, valamint minden olyan esetben, amikor a szerződés az állami szektoron kívüli hasznosításra irányult.
1991 őszén készült el Kupa Mihály intenciói alapján a Tulajdonosi és privatizációs stratégia elnevezésű kormánydokumentum, amelyben először fogalmazódott meg egy átfogó koncepció az állami vagyon különféle alcsoportjainak kezeléséről. Így születtek meg az állam vállalkozói vagyonára vonatkozó, 1992 augusztusában hatályba lépő privatizációs törvények, ekkor került sor az állam „időleges” és „tartós” tulajdonának elkülönítésére, s megkezdődtek a kincstári törvény előkészületei.
Néhány év távlatából visszatekintve a tartós állami vagyon kezelésére létrehozott Állami Vagyonkezelő Rt. (ÁV Rt.) 1992-es megalakulására, elmondható, hogy a parlamentben és a sajtó hasábjain akkoriban folyó vita túlnyomórészt egy olyan kérdés körül zajlott, amely hamis premisszán alapult. Az ÁV Rt.-ötlet támogatói és ellenzői egyaránt úgy gondolták, hogy annak holdingszerű működése alapvetően különbözni fog az ÁVÜ-től. Ezért beszéltek az ötlet támogatói arról, hogy az ÁV Rt. saját forrásokat (sőt külföldi hiteleket) fog felhasználni a gyengébb cégek feljavítására, ezért prüszköltek az ötlet ellenfelei a „szuperholdingra”, s beszéltek példátlan hatalmi centralizációról. A valóságban nem ez történt, az ÁV Rt. – minden belső jogi és formai különbség ellenére – lényegében „ÁVÜ II.”-ként működött. Az ÁVÜ és az ÁV Rt. összevonása 1994 elejétől kezdve már eldöntött kérdés volt. A pártok, az államapparátus – most ideértve az Országgyűlés testületeit is – ellenszenvvel kezelték az ÁV Rt.-t, azt pedig különösen nehezen tűrték, hogy minden privatizációval kapcsolatos kérdést két szervezettel kellett végigegyeztetni. A két vagyonkezelő szervezet egymás mellett élését érthetetlenül szemlélte a külföld, a hazai üzleti élet és a közvélemény is.
Már az 1992. évi ÁV Rt.-törvény is rögzítette, hogy a tartósan állami tulajdonban maradó társaságok egy részében nem az ÁV Rt., hanem a minisztériumok (KHVM, Pénzügyminisztérium stb.) fogják a tulajdonosi jogokat gyakorolni. Ezen a konstrukción sem az 1995. évi privatizációs törvény, sem annak későbbi módosításai nem változtattak, de a társaságok ide-oda sorolása meglehetősen gyakori volt. Az ezzel összefüggő veszteségek csak tízmilliárd forintokban mérhetők. Mi több, egészen 1994-ig közvetlenül a kormányhoz is tartoztak vállalatok – például a Magyar Rádió és a Magyar Televízió. Sőt a Magyar Nemzeti Bank is rendelkezett vállalati részesedéssel – gondoljunk csak a CIB Bankra, ahol az állami szerep kezdetben meghatározó volt, s a többi vegyes bankra (Citibank, Unicbank), ahol az MNB részesedése 20–50%-os volt.
Noha soha nem került le a napirendről, de 1998 végéig nem született törvényi szabályozás a kincstári vagyonkörre. Így fennmaradt a bizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy ki is a gazdája az állam tulajdonában maradó nem vállalkozói vagyonnak (erdők, utak, műemlékek, középületek stb.). Az ezzel kapcsolatos tulajdoni jogosítványokat korábban egyértelműen a pénzügyminiszter gyakorolta.
6. A Fidesz-kormány a hatáskörök egy részét 1998 őszén áttelepítette a Miniszterelnöki Hivatalhoz.
6
Ha csak a rendszerváltásig megyünk vissza az időben, akkor a kincstári vagyon kezelésének intézménytörténete a Zárolt Állami Vagyont Kezelő és Hasznosító Intézettel (ZÁVKHI) kezdődik. Ennek lett jogutóda a Kincstári Vagyonkezelő Központ, illetve későbbi nevén a Kincstári Vagyonkezelő Szervezet (KVSZ), végül pedig a Kincstári Vagyoni Igazgatóság (KVI). A ZÁVKHI első feladata a munkásőrség vagyonának kezelése volt, majd ellátta a volt szovjet ingatlanokkal kapcsolatos teendőket is. Az 1990. szeptember 18-án hatályba lépett LXX. tv. ideiglenesen a KVSZ hatáskörébe utalta a volt társadalmi szervezetek – közte az MSZMP – ingatlanainak kezelői jogát. A KVI vagyonának könyv szerinti értéke 1993 végén mindössze 74 Mrd Ft volt, ami üzleti értéken számítva nem érte el a 10 Mrd Ft-ot sem. Ez azonban csak ideiglenes mérlegadat volt, minthogy a kincstári vagyon legnagyobb tételei – az erdők, földek és természetvédelmi területek, valamint a költségvetési intézmények tulajdonában lévő középületek – ekkor még nem voltak felértékelve. Működése során a szervezet mintegy 20-30 Mrd forintnyi ingatlanvagyont adott át ingyenesen különféle szervezeteknek, így minisztériumoknak és önkormányzatoknak is, de történt kismértékű valódi értékesítés is. A KVI vagyona az értékesítések előrehaladásával csökkent, az állami örökléssel, illetve a vagyonátadással viszont növekedett. De örököl máshonnan is vagyont a KVI. Így – például – a KVI-re szállt az Állami Fejlesztési Intézet Rt. (ÁFI) teljes részvényportfoliója, amelyben olyan jelentős vagyoni tételek szerepeltek, mint a Dunaferr részvényeinek 15%-a. 1997 őszén már mintegy 70 cég 17 Mrd Ft névértékű – jellemzően kisebbségi – részvénycsomagja, illetve üzletrésze volt a KVI portfoliójában. Ezek a vagyonelemek, amelyek piaci értéke akkor 10 milliárd Ft körül lehetett – döntően állami követelés fejében, valamint adósság-tőke konverzió eredményeként került kincstári tulajdonba (Hungalu, Ganz Acélszerkezet Rt., Vértesi Erőmű, Bakonyi Erőmű, Caterpillar Magyarország Rt.). 1997-ben a KVI-s cégek egyharmada jól működött, többségük azonban veszteséges, 15 cég pedig egyenesen felszámolás alatt állt. 1997–98-ban azután nagyságrenddel bővült a KVI-hez tartozó nyilvántartott vagyon. Fontos lépés volt a földvagyon felmérése, mert valójában ez adja a 400 Mrd Ft-ra értékelt kincstári vagyon 85%-át. A költségvetési intézmények tulajdonában álló ingatlan- és épületvagyon könyv szerinti értéke még ma sincs felmérve, s így a KVI mérlegeiben sem szerepelnek.
A magyar privatizáció sajátosságai
A többi posztszocialista országgal összehasonlítva a vállalati szektorban zajló privatizációnak Magyarországon négy olyan sajátossága van, amely nálunk a kezdetektől fogva több-kevesebb elvi következetességgel, főszabályként érvényesül, míg másutt ezek az elemek inkább csak kivételként figyelhetők meg.
(I) Magyarországon az eladás tárgya a működő vállalkozás, amelynek továbbműködtetéséhez az új tulajdonosnak legalább 50% +1 szavazatnyi tulajdoni hányadot kell megvásárolnia. Ezzel az új tulajdonos megkapja a cég összes korábban megvolt jogosultságait (pl. szerződések, működési engedélyek), de magára kell, hogy vállalja a cég kötelezettségeit (pl. adósságok, garanciák) is. Ez eltér a tömeges privatizáció Kelet-Európában alkalmazott minden formájától, ahol az új tulajdonosok – kuponokkal, részvényekkel – csak töredék tulajdoni hányadot szerezhetnek. A magyar modellnek ez a vonása alapvetően különbözik a kelet-németországi privatizációtól is, mert ott az esetek túlnyomó részében az értékesített vállalatok a tulajdonosváltás után megszűntek létezni – beolvadtak valamelyik nyugatnémet vállalkozásba. Ugyanez a helyzet magyar–lengyel összehasonlításban is. Lengyelországban az eddig végbement privatizációnak előbb a likvidáción, később a befektetési alapokon keresztül történő értékesítés volt a fő módszere.
(II) Az esetek többségében az új tulajdonosok a vállalat szempontjából külső befektetők. A dolgozók és a menedzsment csak kivételes esetekben szerezheti meg a vállalat működtetéséhez szükséges többséget, noha a tulajdonosváltás esetleges negatív következményei őket sújtják leginkább. Ezért a vállalaton belüli ellenállás legyőzése érdekében a magyar privatizációs gyakorlat jövedelem és/vagy részvényjuttatással igyekszik ezeket a csoportokat kárpótolni és maga mellé állítani. Ez a jövedelemtranszfer különféle kedvezmények formájában jelenik meg, ami végső soron a privatizációból származó költségvetési bevételeket csökkenti.
(III) Magyarországon a vállalatok, a kisebb szolgáltató egységek, az egyedi ingatlanok és a bérleti jog értékesítése, sőt a privatizációval összefüggő tanácsadás során is általános gyakorlat a kötelező versenyeztetés. Jelentős leegyszerűsítéssel ugyan, de mégis mondhatjuk, hogy az állami vagyon értékesítésének alapvető formája az aukció, ahol az nyer, aki a legmagasabb vételárat kínálja.
(IV) Az állami vagyon értékesítése egységes törvényi szabályozás alapján, centralizáltan folyik budapesti székhelyű privatizációs intézmény(ek) irányításával. Ez megint alapvető eltérés a legtöbb kelet-európai ország és a volt NDK gyakorlatától, ahol a területi apparátusok és az ágazati minisztériumok meglehetős döntési szabadsággal maguk privatizálnak. Magunkat más posztszocialista országokkal összehasonlítva azt is érdemes hangsúlyozni, hogy az általános privatizációs eljárási szabályok – elvben és jórészt a gyakorlatban is – az ún. stratégiai vállalatok, valamint a bankszektor esetében is érvényesültek.
Részben ennek a centralizált működési mechanizmusnak a következménye, hogy – a kormányzati irányítás alatt álló privatizációs körben – a befolyó bevételek döntő hányada közvetve vagy közvetlenül a központi költségvetésbe kerül. Mint az alábbi táblázat is mutatja, volumenét tekintve jelentős összegekről van szó, de ha a bevételt az államháztartás mérlegfőösszegéhez vagy a GDP-hez viszonyítjuk, akkor látható, hogy e bevételek jelentősége – egyetlen év (1995) kivételével – soha sem volt meghatározó az államháztartás egyensúlya szempontjából.
7. A fizetési mérleg szempontjából azonban többször is jól jött a devizában befolyó privatizációs bevétel.
7
A 4. táblázatból az is jól látszik, hogy a kb. 1200 Mrd Ft privatizációs készpénzbevétel 60%-a a Matáv és az energiaszektor eladásából származott.
2. táblázat
Az ÁPV Rt. és jogelődei által előállított privatizációs bevétel
* Eladásból származó készpénz (deviza + Ft), kárpótlási jegy és részletfizetés együtt.
*
 
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Mrd Ft
1
31
67
182
123
476
148
285
106
Az államháztartás bevételeinek százalékában
0,1
1,7
3,2
7,0
4,0
13,2
3,4
6,2
2,3
A GDP százalékában
0,0
1,3
2,7
6,2
2,8
8,6
2,2
3,4
1,1
 
Forrás: ÁPV Rt.
3. táblázat
Az ÁPV Rt. és jogelődei által lebonyolított jelentősebb eladások, 1990–1998
Társaság neve
Értékesítés dátuma
Készpénzbevétel (Mrd Ft)
Matáv
1993–97
407
MVM és utódvállalatai
1993–97
157
Mol
1995–97
86
Vidéki gázszolgáltatók
1995–97
63
OTP
1994–97
51
TVK
1996
26
HungarHotels
1994–97
16
 
Forrás: A szerző becslései az ÁPV Rt. adatai és sajtójelentések alapján.
Felszámolás és végelszámolás
A privatizáció sajátos formáját jelentik a felszámolások és a végelszámolások. Ilyenkor is beszélhetünk tulajdonosváltásról, mert a cégek eszközeit új tulajdonosok – esetenként a hitelezők – vásárolják meg. A privatizátorok kezdettől fogva gyanúval figyelték a felszámolásokat és a végelszámolásokat – leginkább azért, mert ennek a sajátos magánosítási formának nincs nyilvános ellenőrzése. Pedig összességében nem kis vagyonról van szó. 1998 közepén végelszámolásban 136, felszámolásban 530 egykori állami cég volt érintve
8. A felszámolások és végelszámolások kisebb része már korábban lezárult, nagyobbik része még 1998 nyarán is folyamatban volt. Privatizációs monitor, 1998. július
8
, mintegy 130 Mrd Ft könyv szerinti értékkel.
A felszámolás és a végelszámolás során a tulajdonos nem játszhat szerepet. A cél a hitelezők védelme. A felszámolót a hitelezők kérésére mindig bíróság jelöli ki, s ettől a ponttól kezdve a tulajdonosnak – esetünkben az állami vagyonkezelő szervezetnek – a folyamatokra nincs érdemi befolyása, sőt még a nyilvántartás is csak esetleges. Az ÁPV Rt.-nek nincs módja ellenőrizni a végelszámolót sem, noha elvben szerződéses jogviszonyban állnak. A végelszámoló díjának kifizetésére ugyanis a végelszámolás alatt álló cégnél kerül sor, ahol viszont a kifizetett összegek nagysága nem szerepel elkülönített módon.
Az 1992–1994-es időszakról készült felmérés (ha nem is teljes körű), amelyből kiderül, hogy mely cégeket sikerült felszámolás útján értékesíteni. 1992-ben a Szanáló Szervezet – a Reorg Rt. elődje – felszámolásból értékesítette a következő vállalatokat: Dorogi Szénbányák, Videoton, Fegyver- és Gázkészülékgyár, Nyírlugosi Állami Gazdaság, Pannónia Szőrme, Ganz-MÁVAG egyes utódvállalatai. Az 1993-as listán szerepel pl.: Digép fegyvergyártó részlege, szentgotthárdi Selyemgyár, Egervin, FÉG gázbojlerüzem, Borsodnádasdi Lemezgyár, Peremartoni Vegyipari Vállalat műtrágyaüzeme, Április 4. Gépgyár, Orion, Mechanikai Labor stb. Az 1994-es listán található a Nagyatádi Konzervgyár, a Gamma, a Tokodi Üveggyár, a Szegedi Konzervgyár, a Kaposvári Húskombinát, a December 4. Drótművek stb.
Ingyenes vagyonátadás
A rendszerváltás hajnalán a privatizációra váró vagyon – a későbbi terminológiát használva: az állam vállalkozói vagyona – tulajdonjogilag rendezett állapotban volt. Kimondható volt – illetve kimondható lett volna –, hogy minden vagyon az állam tulajdonában van, s az államot a privatizációban egyetlen szervezet, az ÁVÜ képviseli. Kimondható volt – illetve kimondható lett volna –, hogy a vagyont csak versenyeztetés útján lehet megszerezni, s a vagyon azé lesz, aki a legtöbbet adja érte. Miközben a privatizáció főiránya egyértelműen az volt, hogy az állami vagyon a kormányzati irányítás alatt álló állami vagyonkezelő szervezet(ek)ben összpontosuljon, beindult egy ellenkező irányú mozgás is. A mezőgazdaságban – és általában a szövetkezeti szektorban – lehetőség nyílt arra, hogy a földet vagy termelőeszközt névlegesen tulajdonló magánszemélyek vagyonukat egyértelműen saját nevükre vegyék és kivigyék a közösből. Kisebb, kb. 200 Mrd Ft-os kihatású, de sok időt-energiát lekötő folyamat az egyházak részére történő vagyon-visszajuttatás
9. Egy évtizednél is hosszabb időszakra széthúzva kb. 6000 épület és ingatlan átadása várható. Ezen felül az egyházak pénzbeli megváltást is kapnak.
9
, a tb-önkormányzatok (55-60 Mrd Ft), a regionális fejlesztési társaságok
10. 1994 végén 4 regionális fejlesztési társaság működött: Dél-alföldi Regionális Kft., Északkelet Magyar Regionális Fejlesztési Kft., Közép-Pannon Regionális Fejlesztési Kft.
10
, különféle állami és magánalapok
11. A Hungária Biztosító privatizálásakor a magyar állam vállalta, hogy több milliárd forintos tőkeinjekcióval létrehozza a Gépjármű Felelősségbiztosítási és Kárrendezési Alapot. Ezt első menetben Danubius-, Pannónia- és Pécsi Sörgyár-részvényekkel teljesítette az ÁVÜ, később még hozzátett egy adag Albaker- és Mirelit- részvényt is. A Nemzeti Üdültetési Alapítványba – melynek vagyona fokozatosan magánbefektetők kezébe ment át – az egykori SZOT-vagyon üdülői kerültek be.
11
, köz- és magánalapítványok
12. Ezek között elég nagy visszhangot keltett a Duna Tv vagyonnal való feltöltése, a Vigadó és az Országos Levéltár milliárdokat érő épületeinek átadása magánalapítványok részére stb.
12
vagyonnal való feltöltése.
Több szinten is folyt a vagyon ingyenes átadása a települési önkormányzatok számára. Az 1990. évi önkormányzati törvény hatálybalépésének napján önkormányzati tulajdonba ment át a tanácsok pénzvagyona, értékpapírjai, a tanács és szervei kezelésében levő állami ingatlanok, erdők és vizek stb. – összesen mintegy 3000 Mrd Ft értékű vagyon. A megyénként megalakult vagyonátadó bizottságok intézték a nyilvánvalóan kommunális célú vállalatok, közintézmények, a középületek, valamint 770 000 bérlakás átadását-átvételét
13. Nincs megbízható becslés arra vonatkozóan, hogy milyen értékű vagyon került át 1990-ben az önkormányzatokhoz. A korabeli lapjelentések csak annyit említenek, hogy 30 ezer ingatlan, épület és műtárgy (pl. utak, hidak, vízműberendezések) átadás-átvételével számolt az államapparátus. Önkormányzati tulajdonban volt és van számos közszolgáltató cég (pl. Fővárosi Gázművek, BKV stb.), melyek külön-külön is több tízmilliárd forint vagyonnal rendelkeznek.
13
. Az ÁVÜ-höz került vállalatok átalakulása során az ÁVÜ adott át résztulajdoni hányadot az önkormányzatoknak – mintegy megváltva a tulajdonába átment telek (az ún. belterületi föld) tulajdonjogát. Jogcím volt az ingyenes vagyonátadásra az 1990. évi önkormányzati törvénynek az a szakasza, amely a lakossági szükségleteket szolgáló közműveket (áram- és gázszolgáltatók, gyógyszertárak) ígérte oda a településeknek, de jogcím volt az alapítói jog is (pl. tanácsi alapítású vállalatok esetében).
A munkavállalók és a menedzsment ingyenes – vagy rendkívül kedvezményes – tulajdonszerzésének formáit és az állami vagyonkezelők által nyújtható kedvezmények mértékét legalább egy tucat jogszabály határozta meg. Az ingyenes juttatás formája kezdetben a vagyonjegy, később a dolgozói részvény volt. A kedvezményes vagyonszerzés csatornái közül az árengedmény, a részletfizetési lehetőség, a kárpótlási jeggyel való fizetés, valamint az alkalmazotti és menedzseri különkedvezmények (MRP, MBO, privatizációs lízing, tőzsdei cégeknél részvényopció stb.) voltak a legjelentősebbek. Kezdetben általános elvként került elfogadásra, hogy a kedvezmények igénybevételének lehetőségét minden munkavállalói csoport részére indokolt biztosítani. Azaz semmilyen dolgozói réteg ne legyen kizárva a kedvezményekből, és semmilyen réteg ne élvezzen extrakedvezményeket.
Azon túlmenően, hogy a munkavállalói tulajdonszerzés az alkalmazottakat érdekeltté teszi a privatizációban, más elvi megfontolást nehéz találni a kedvezmények kiterjedt rendszerére. Az ugyanis szembeszökő igazságtalanság, hogy az állam termelő vállalatainál foglalkoztatottak jogosultak 3-6 havi nettó keresetnek megfelelő vagyon- és/vagy készpénzjuttatásra, ha az adott évben éppen az ő munkahelyükön megy végbe a privatizáció, míg más állami munkahelyeken, ahol a privatizáció nincs napirenden (pl. MÁV) vagy az elvileg sem képzelhető el (pl. rendőrség, tűzoltóság), ott a dolgozóknak semmi efféle nem jár.
Azzal, hogy a törvényalkotó automatikus tulajdoni jogot biztosított a települési és a társadalombiztosítási önkormányzatoknak, az alkalmazottaknak (sőt a kárpótlásijegy-részvénycserék kistulajdonosok ezreit is „beengedte” a társaságokba), a 100%-os állami tulajdonból egyszerre osztott tulajdon lett, ezáltal a külső befektetők szemszögéből nézve a helyzet lényegesen bonyolultabbá vált. Fokozta a zavarokat, hogy az automatikus osztozkodás szabályai ellentmondásosan, pontatlanul, helyenként kifejezetten irracionális módon lettek megfogalmazva. Ennek az lett az eredménye, hogy a fő tulajdonos – a befektető – mellett megjelenő egyéb tulajdonosok jogainak és érdekeinek figyelembevétele hallatlanul bonyolulttá vált, ami megkövetelte, hogy az állami vagyonkezelő szervezetek külső tanácsadó (lebonyolító) szervezetekre támaszkodjanak. Ez jelentős költségkihatással járt – a tranzakció értékének 3–10%-a! –, de talán ennél is fontosabb volt, hogy a tanácsadó megjelenésével egy újabb önérdekű szereplő jelent meg a színen, aki létével csak még tovább bonyolította a privatizációs folyamatot, s értetlenséget, ellenszenvet keltett a közvéleményben (l. Tocsik-botrány).
Decentralizált privatizáció
A magyar vállalati szektorban „szétmérés”-nek is nevezett folyamatnak megvolt a maga racionalitása. Azt a felismerést tükrözte, hogy a nagy egységek egyben tartva működésképtelenek, s ezért eladhatatlanok is. Más esetekben az egyben tartott cégek életképessége nem volt vitatható, de az ÁVÜ úgy vélte, hogy a cégek túlságosan nagyok, áttekinthetetlenek és drágák a hazai vállalkozói rétegnek. Az agrárgazdaság
14. Egyedül 1992-ben nem kevesebb mint 30 Mrd Ft értékű vagyon került ily módon meghirdetésre a volt állami gazdaságok vagyonából. Az ÁVÜ éves beszámolója szerint 6,5 Mrd Ft értékű eszköz és vagyon került így át magánkézbe. Az ellentétel a gazdaságok pénzügyi terheit volt hivatva csökkenteni. Elsősorban a takarmánykeverő üzemek, állattenyésztési kapacitások, szőlő-, gyümölcs-, borfeldolgozó üzemek, valamint az idegenforgalmi és vadászati infrastruktúra iránt volt nagy az érdeklődés.
14
, a vendéglátóipar
15. Egyedül a HungarHotels- és a Pannónia-láncról több mint 100 szállodát és éttermet választott le az ÁVÜ.
15
, az élelmiszer-kereskedelem és az élelmiszeripar
16. 1993 nyarán a tejiparban 29, a sütőiparban 115, a gabonaiparban 244 leválasztott egység privatizációja volt napirenden.
16
bőséges példatárat kínált mindkét variációra. A szétválasztás végrehajtható volt úgy, hogy a cég maga hirdette meg egyes részegységeit – s ezt nevezte a későbbi ÁVÜ-zsargon decentralizált privatizációnak –, vagy úgy, hogy az ÁVÜ vonta el a feleslegesnek ítélt részeket és pályázat útján maga értékesítette azokat. Sok esetben a vállalati központtal érdekkonfliktusban álló gyáregységek, üzemek, telepek kezdeményezték a kiválást vagy leválást. Ehhez még csak a gt.-re vagy az átalakulási törvényre sem volt szükség. Az 1977. évi vállalati törvény alapján is végre lehetett hajtani a műveletet. A várakozásokkal ellentétben a decentralizált privatizáció a vállalati átalakulások után sem szűnt meg. 1994-től kezdve számos példa volt arra, hogy még nem privatizált, egyben maradt állami tulajdonú társaságok engedélyt kaptak arra, hogy leányvállalataikat, gyáregységeiket, ingatlanaikat maguk értékesítsék. A szakmai zsargon ezt nevezte „önerős reorganizáció”-nak (pl. Dunaferr, Csepeli Csőgyár). A jól hangzó elnevezés mögött az esetek többségében valójában vagyonfelélés történt. A társaságok a privatizációs bevételeket adósságtörlesztésre, veszteségfinaszírozásra használták, ebből lehetett rendezni a környezeti károkat, fizetni a dolgozók végkielégítését (pl. Hungalu).
Ezeknek a tranzakcióknak a sommás megítélése teljességgel lehetetlen – ahány ügy, annyiféle eset. Mi több, a tranzakciók egyedi értékelése is bizonytalan. Ha eltekintünk néhány égbekiáltóan csalárd ügylettől, az esetek többségében az utólagos ellenőrzés rendszerint arra a következtetésre jutott, hogy az egymással szemben álló pro és kontra érvek azonos fajsúlyúak voltak. Csak aszerint lehetett állást foglalni, hogy a jövőt illetően ki, milyen feltételezésekkel élt. Életszagúbban megfogalmazva: volt olyan eset, amikor egy nagyobb cég „szétmérését” azért kérvényezte a menedzsment, hogy a decentralizált értékesítésből származó bevételből az anyacéget, a vállalkozás magvát életben lehessen tartani. Ugyanezt a javaslatot ellenoldalról likvidátorságnak, kótyavetyének lehet minősíteni, ha valaki azt feltételezi, hogy az állam hajlandó készpénzinjekcióval talpra állítani a vállalkozást. Ezt feltételezve – vagy remélve – a szétszedés szükségtelen és káros. A Ganz Danubius Hajó és Darugyár története – pestiesen szólva – pontosan erről szólt. Az is igaz, hogy a decentralizált privatizáció – éppen azért, mert nem a jól ellenőrzött ÁVÜ-ÁV Rt.–ÁPV Rt. szinten bonyolódott, hanem egy vagy két szinttel lejjebb – több lehetőséget adott a privatizációs törvények és a versenyeztetési szabályok kijátszására, a korrupcióra, az összejátszásra. Az ebben rejlő lehetőségeket az állami cégek menedzsmentje viszonylag korán felismerte. Így és ezért kezdődött meg már 1992 táján a nagyobb társaságok kft.-be szervezése, holdinggá alakítása (Dunaferr, Bábolna, MBFB).
A „decentralizált privatizáció” kifejezésnél nehéz jobbat találni a települési önkormányzatok, valamint a tb-alapok által lebonyolított privatizációra. Ezek közül különösen a települési önkormányzatok magánosítása volt jelentős. 1991–98 között – a Pénzügyminisztérium becslése szerint – több mint 500 milliárd Ft privatizációs bevételre tett szert az ország több mint 3000 települése. Ezen belül számottevő volt az energiaszektorban végbemenő decentralizált eladás. Itt az történt, hogy az 1995. évi energiaprivatizáció során ingyenesen kiosztott villamosenergia- és gázszolgáltató részvények néhány hónap alatt – közvetítők útján – átvándoroltak az egyébként is többséggel vagy majdnem többséggel rendelkező külföldi stratégiai befektetőhöz.
A települési önkormányzatoktól kiinduló eladási hullámban az egyik legnagyobb tétel a korábban tanácsi tulajdonú lakások nyomott árszinten, részletfizetési kedvezménnyel és kárpótlási jegy befogadásával könnyített eladása volt. Piaci értéken mintegy 1000 milliárd Ft vagyonérték ment át új tulajdonosok – zömmel a korábbi bérlők – kezébe.
VAGYONÉRTÉKŰ JOGOK ÉRTÉKESÍTÉSE
A hazai privatizációs szakirodalom rendszerint nem tekinti tárgykörébe vágó témának az állam vagyonértékű jogainak hasznosítását. Kétségtelen, hogy jogtechnikai értelemben a szerencsejátékok üzemeltetési jogának bérbeadása (értsd: kaszinók, játékautomaták), az állam által szponzorált sportesemények tv-közvetítési lehetőségének eladása, vagy a labdarúgó-egyesületek privatizálása egészen más módon zajlik, mint – mondjuk – egy cukorgyár vagy egy zöldsé-gesbolt értékesítése. Másfelől viszont nagyon is közeli a rokonság a távközlési frekvenciák és a rádió- és tv-műsorszórás lehetőségének koncessziós értékesítése között. A rendszerváltás előtt ezekre sem volt jogalap. Ezért szükségessé vált a polgári törvénykönyv kibővítése is, s annak kimondása, hogy a kizárólag állami tulajdonban álló dolgok birtoklását és használatát az állam törvényben szabályozott módon másnak – így magánszemélyeknek és társaságaiknak is – átengedheti. Hasonlóképpen meg kellett teremteni – és létre is jött – annak a jogi lehetősége, hogy a települési önkormányzatok is koncesszióba adhassák vagyonértékű monopoljogaikat s az azokhoz kapcsolódó vagyontárgyakat (pl. vízművek, csatornák).
Hogy a gyakorlatban mi történt, az minden esetben a napi politikai és intézményi alkuk során dőlt el. A Matáv és az Antenna Hungária privatizációja során a koncessziós jogok értékesítését az állami vagyonkezelő szervek a privatizációs törvények alapján az illetékes ágazati minisztériummal együtt bonyolították, a mobiltelefon-szolgáltatás koncesszióba adását a minisztérium ad hoc szabályok szerint, egyedül bonyolította, míg a rádió- és tv-frekvenciák értékesítését egy pártok által irányított testület az Országos Rádió és Televízió Tanács (ORTT) intézte – nem éppen botránymentesen. A települési önkormányzatok által kötött koncessziós szerződésekre pedig egyáltalán nem vonatkoznak általános eljárási szabályok.
A tulajdonviszonyok változásainak számbavételekor rendszerint figyelmen kívül maradnak azok a változások, ahol az állam kizárólagos monopoljogait korábban sem törvények, hanem pusztán a megszokás alapozta meg. Így – például – nem tekinthető bevett szóhasználatnak a rendőrség privatizációjáról beszélni, jóllehet ma már a személy- és vagyonbiztonság területén dolgozók fele magántulajdonban lévő őrző-védő kft.-k alkalmazottja. Hasonlóképpen privatizálódtak – részben vagy teljes mértékben – az olyan, korábban evidensen állami szolgáltatások, mint a körzeti orvosi munka, a művesekezelés, a mentőszolgálat, a mozi- és színház-üzemeltetés, a nyelvoktatás, a temetkezés stb.
A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS ÉS A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK ÖNÁLLÓSÍTÁSA
A rendszerváltás nyomán beindult államtalanítási folyamatot a közvélemény rendszerint azonosítja a privatizációval – azaz a vagyon eladásával. (Ezt mutatta be tanulmányunk előző része.) Hosszú távú hatásait tekintve azonban legalább ekkora jelentősége volt és van a folyó bevételek és kiadások feletti rendelkezési jogok átalakításának. Ebből a szempontból az elmúlt 10 év történései közül a társadalombiztosítási alapok és a települési önkormányzatok önállósodása, a központi költségvetésről való leválása volt a legfontosabb változás.
4. táblázat
Az államháztartás kiadásainak aránya a GDP-hez viszonyítva (százalék)
Megnevezés
1989 (becslés)
1994 (tény)
1998 (előirányzat)
Központi költségvetés
38,7
22,5
15,0
Elkülönített alapok
...
3,4
1,5
Tb-alapok összesen
15,8
13,7
11,5
Nyugdíjbiztosítás
...
9,0
8,0
Egészségbiztosítás
...
4,6
3,4
Helyi önkormányzatok
...
14,4
9,7
Államháztartás összesen
54,5
54,0
37,7
 
Megjegyzés: Az adatok nem tartalmazzák a kamatkiadásokat és a törlesztéseket; az 1994. és 1998. évi adatok konszolidáltak.
Területi önkormányzati rendszerünk jelenlegi struktúrája 1990-ben, a finanszírozás szabályai 1992-ben alakultak ki. Az ország 3170 települési önkormányzatának alapjogait, az önkormányzatok típusait, kötelező feladataikat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) tartalmazza. A rendszer legfőbb garanciáit az alkotmány és az Ötv. kétharmados jellege biztosítja. Az állami nyugellátás és az állami egészségügyi szolgáltatások finanszírozását bonyolító társadalombiztosítási apparátus elkülönülését megtestesítő önkormányzati igazgatás – tulajdonképpen két egymás mellett működő párhuzamos rendszer – 1993-ban jött létre és további négy évig tartott a szolgáltatások finanszírozásának törvényi szabályozása.
17. Pontosabban: a társadalombiztosításról szóló, agyontoldozott-foldozott 1975. évi II. törvényt 1998. január 1-jétől négy új törvény váltotta fel, melyek közül három a nyugdíj, egy pedig az egészségbiztosítás ellátásait szabályozta.
17
A társadalombiztosításra vonatkozó törvények nem élvezik sem az alkotmány, sem a 2/3-os szabály védelmét – az Országgyűlés egyszerű szótöbbséggel megváltoztathatja a szabályozás részleteit. (Erre már volt is példa.)
Tíz év távlatából úgy tűnik, hogy a rendszerváltást követő első évek antietatista lendülete némileg túllendítette a törvényhozókat a szakszerű érvekkel indokolható decentralizáció és feladatmegosztás határain. Mind a települési önkormányzatok, mind a társadalombiztosítás területén súlyos gondok forrása, hogy a felelősségek nincsenek egyértelműen elhatárolva, s ami még ennél is nagyobb baj: az állampolgárok számára sem világos az elkülönülés. Az emberek általában nem értik és nem is hajlandók elfogadni, hogy a nyugdíjak vagy az egészségügyi szolgáltatások finanszírozása elvben zárt kasszákból történik, amelyeket a járulékbefizetések táplálnak. Éppen ezért a költségvetés folyamatosan rákényszerül arra, hogy a tb-alapok hiányát a költségvetés más területei rovására pótolja. Ez az ellentmondás a települési önkormányzatok esetében szinte alig jelentkezik. Hála a megfelelően szigorú törvényi szabályozásnak, a majd 3200 önkormányzat viszonylagos rendben működik – a csődök száma egészen minimális. A településeken inkább az a gond, hogy erőforrások híján a szolgáltatások és/vagy a hatósági munka szakmai színvonala szenved csorbát.
Van itt azonban egy mélyen szántó politikai – ha tetszik erkölcsi – probléma is. 1990 óta a települési és a tb-önkormányzatok a közjótól elszigetelt magánfélként viselkednek a központi kormányzattal szemben – noha köztudomású, hogy a magyar állam nemzetállam és nem szuverén autonómiák laza konföderációja. Az állam egyik része semmivel sem tartozik a másik részének, akár privatizációról, akár a költségvetési források elosztásról van szó. A felmerülő érdekellentéteket nem üzleti, nem is bírói, hanem politikai-közjogi alkuk során kellett volna rendezni. Mind a központi, mind az államilag fenntartott önkormányzatok az adófizető polgárok összességének tartoznak felelősséggel – teljességgel érthető a polgárok felzúdulása, amikor kiderül, hogy az államháztartás alrendszereinek civakodásából magánérdekű felek (tanácsadók, ügyvédek) húztak hasznot.
ÉRTÉKELÉS
Az elmúlt évtized során nemcsak a tulajdonviszonyok és az államháztartás finanszírozása alakult át, átrendeződtek az egyes társadalmi csoportok jövedelmi és vagyoni arányai is. A stratégiainak is mondható, nagy értékű vállalataink és pénzintézeteink zömmel már gazdára találtak. Azokon a területeken, ahol négy évtizeden át monopóliumok működtek, sikerült valódi versenyt teremteni. Az új tulajdonosok szinte minden esetben nagy nyugati multinacionális társaságok lettek. Ma már látszik, hogy ez elkerülhetetlen volt. Azokban a posztszocialista országokban, ahol a kormányzó politikai elit nem tudta vagy nem akarta megtalálni a kapcsolati pontokat a fejlett országok multinacionális vállalataival, ott a legjelentősebb termelő cégek és bankok vagy állami tulajdonban maradtak vagy maffiavonásokat mutató oligarchák zsákmányává váltak. Jó, hogy az 1989–98 között tevékenykedő magyar kormányok alapjában véve nem akadályozták, hanem segítették a globalizált világba való beintegrálódást. De azért jutott vagyon a hazai vállalkozóknak is. Mi több, az újonnan kialakult nagyvállalkozói-tulajdonosi réteg mellett megjelent egy százezres nagyságrendű menedzseri-középvezetői réteg, amelyik bérből és fizetésből él ugyan, de vagyoni és jövedelmi pozíciója mind abszolút, mind relatív értelemben sokkal kedvezőbb, mint a rendszerváltás előtt volt. A privatizációnak köszönhetően szintén százezres nagyságrendű az a kisvállalkozó-szolgáltató réteg, amely közvetlenül szolgálja a lakosság, a vállalati szféra és az államigazgatás fizetőképes részét. Mindez együttvéve elégséges alapnak tűnik a polgári középosztály kialakulásához.
Irodalomjegyzék
Bóday Erzsébet–Hüttl Antónia [1995]: „A lakásgazdálkodás elszámolása a magyar nemzeti számlákban” Statisztikai Szemle, 452–464.
Bokros Lajos [1989]: „Átalakulási törvény: Teljes odaadással?”, HVG, márc. 4.
[1991]: „Kárpótlás államadósságból”, Magyar Hírlap, jan. 23.
[1995]: „A leendő pénzügyminiszter huszonöt pontja”, in: Magyarország politikai évkönyve 1996. (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László) 825–829.
Csillag István [1990]: „Privatizáció ’89”, Világgazdaság, júl. 11.
Csillag István–Komáromi Gábor–Mihályi Péter–Sárközy Tamás [1995]: Az új privatizációs törvény, Bp.: KompKonzult.
Kék Szalag Bizottság [1990]: Gazdasági programjavaslat: Magyarország a szabadság és a gazdasági átalakulás útján, Bp.
[1993]: Az időleges vállalkozói vagyon kezelésének „privatizálása”
Kocsis Györgyi [1989]: „Ebek harmincadja”, HVG, jún. 3.
[1993] szerk. Kárpótlás ’93, HVG Különszám (november)
Kornai János [1989]: Indulatos röpirat a gazdasági átmenet ügyében, Bp.: Heti VG Rt.
[1991]: „A privatizáció elvei Kelet-Európában”, Közgazdasági Szemle, 11. sz., 1021–1040. Újraközölve Útkeresés, Bp.: Századvég, 1993. 87–112.
Kovács Árpád [1998]: „Egy csendes év a magánosításban” in: Magyarország politikai évkönyve 1998, (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László) Bp.: 851–874.
Kovács Árpád–Tömpe István [1997]: „Privatizációs folyamatok, 1996” Magyarország politikai évkönyve 1997, (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass Lásyló) Bp.: 751–799.
Kőhegyi Kálmán [1991]: „A tulajdonosi szerkezet átalakításának hazai koncepciói”, Külgazdaság, 4. sz. 19–35.
Magyar Köztársaság kormánya [1990]: A nemzeti megújhodás programja (A köztársaság első három éve) [1990]
[1994a]: A Magyar Köztársaság kormányának programja
[1994b]: Törvényjavaslat az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről (T/288)
[1994c]: A Magyar Köztársaság kormányának privatizációs stratégiája, 1994–1998, az [1994b] dokumentummelléklete
Matolcsy György [1991]: Lábadozásunk évei (A magyar privatizáció)
Mihályi Péter [1996a]: „Privatizáció 1995”, Magyarország politikai évkönyve 1996, (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László) Bp.: 205–217.
[1996b]: „Kölcsönvett gondolatok, avagy adalékok a posztszocialista privatizáció elméletéhez”, Közgazdasági Szemle, 43. évf. 6. sz. 546–552. o
[1996c]: „Az állami vállalatok helyzete a rendszerváltás forgatagában ”, Külgazdaság, 10. sz., 14–29.
[1997]: „Privatizáció és vagyonkezelés (Régi és új dilemmák)”, Közgazdasági Szemle, 3. sz. 177–198.o.
[1998]: A magyar privatizáció krónikája 1989–1997, KJK, Bp.
Mihályi Péter–Major Iván [1994]: „Privatizáció – hogyan tovább ?”, Közgazdasági Szemle, 3. sz., 214–228. Móra Mária [1991]: „Az állami vállalatok (ál)privatizációja”, Közgazdasági Szemle, 6. sz., 565–584.
Pitti Zoltán–Varga Sándor [1995]: Az önkormányzatok vagyonosodási folyamata, Bp.: KJK
Sárközy Tamás [1993]: A privatizáció joga Magyarországon (1989–1993), Bp.: Akadémiai Kiadó.
[1995]: „Küzdelem a privatizációs törvény körül (Szükségképpen elfogult gondolatok a privatizációs törvény előkészítéséről)”, Magyarország politikai évkönyve 1995, (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László) 194–211.
[1997a]: „1996 – A privatizációs műbalhék éve”, Magyarország politikai évkönyve 1997, (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László) 188–196.
[1997b]: Rendszerváltozás és a privatizáció joga, Magyar Tudományos Akadémia, Bp.
Tardos Márton [1992]: „Miért szükséges és hogyan lehetséges az állami tulajdon felszámolása?”, Ipar-Gazdaság, 1. sz.
[1998]: „Sikeres-e a privatizáció?” Magyarországi tapasztalatok (1990–1997), Közgazdasági Szemle, április
Urbán László [1992]: „A parlament és a privatizáció”, Magyarország politikai évkönyve 1992, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, (Szerk.: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László) Bp. 292–298.
Voszka Éva [1993]: „Két úr szolgája (Az „önprivatizáció”)”, Bp.: Pénzügykutató Rt.
[1995]: Az agyaglábakon álló óriás, Bp.: Pénzügykutató Rt.
[1997a]: A dinoszauruszok esélyei (Nagyvállalati szerkezetátalakítás és privatizáció), Pénzügykutató Rt. – Perfekt Rt.
[1997b]: „Csontvázak a szekrényben (Privatizáció 1996)”, Közgazdasági Szemle, 3. sz. 407–425. o.
Az állami privatizációs és vagyonkezelő szervezetek kiadványai
Állami Vagyonügynökség
[1995]: Volt egyszer egy ÁVÜ, (A tanulmányokat készítették a Privatizációs Kutatóintézet munkatársai és Borbély Szilvia), Bp.: Privinfo Lapkiadó Kft.
Both János–Décsy Emília–Ferenczné Földvári Katalin–Kerekes János [1993]: Privatizációs kézikönyv az Állami Vagyonügynökség tevékenységéről, Bp.: KJK.
Ferenczné Földvári Katalin (szerk.) [1993]: Privatizációs kézikönyv, Bp.: KJK
Privatizációs füzetek sorozat
Bana Károlyné [1993]: A privatizáció decentralizált módja (Önprivatizáció), 4. sz.
Báthory László [1993]: Privatizáció befektetői kezdeményezéssel, 8. sz.
Czuczai Jenő [1993]: Csőd és privatizáció, 5. sz.
Hardy Ilona [1993]: Privatizáció tőzsdei részvényvásárlással, 12. sz.
Hegedűs Éva [1993]: Privatizáció Egzisztencia-hitellel, 1. sz.
Kiss László [1993]: Hitelkonszolidáció és privatizáció, 19. sz.
Lajtai György–Szántai Katalin [1993]: Privatizáció részletfizetéssel, 20. sz.
Lukács János [1993]: 100 kérdés – 100 felelet az MRP-ről, 7. sz.
Sáriné dr. Simkó Ágnes [1993a]: A privatizáció szereplői, 18. sz.
[1993b]: Privatizációs ABC , 13. sz.
Vályi György [1993]: Kedvezményes Részvényvásárlási Program (KRP), 22. sz.
Vanicsek Mária [1993]: Privatizációs esettanulmányok , 15. sz.
Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (ÁPV Rt.)
[1998a]: „Szándékunk szerint törvényesen” – Áttekintő dokumentumok az ÁPV Rt. 1995–1997. évi tevékenységének ellenőrzéséről. Szerkesztették a az ÁPV Rt. felügyelő bizottságának tagjai. Kézirat, h. é. n.
Privatizációs füzetek
Macher Ákos [1997] (szerk.): „Az állami tulajdonú társaságok magánosítása – adatok”, Privatizációs Füzetek 1. sz. ÁPV Rt.
Számadás a tálentumról sorozat
Eszes István [1998]: A Hungalu privatizációja
Major Iván [1998]: A távközlés privatizációja
Mihályi Péter [1998b]: A kárpótlás
Vanicsek Mária [1998]: Elosztásos privatizáció
Várhegyi Éva [1998]: Bankprivatizáció
Szalavetz Andrea [1998]: Az energetikai gépgyártás privatizációja
Voszka Éva [1998]: Spontán privatizáció
Tulajdon Alapítvány – Privatizációs Kutatóintézet
[1992a]: A privatizáció elmúlt két éve, Sokszorosítás
[1993]: Jelentés a magyar privatizációról 1992. Sokszorosítás
[1994a]: Jelentés a magyar privatizációról 1993. Sokszorosítás
[1994b]: A magyar privatizáció mérlege, 1990–1993. Sokszorosítás